陈强

摘 要：为了更好地推动当前农业发展、深化农村土地经营机制改革、解决“三农”问题，促进土地流转，农村土地信托模式应运而生。当前我国多个省份已经陆续开展农地信托流转，并取得了初步的成效。一方面，农地信托可以满足农民对于土地的多样化需求，合理利用农村土地资源，推动土地流转，提高农民收益;另一方面，当前发展农村土地信托面临多个问题。重点关注影响农户信托发展的几个关键问题，并从完善农地信托法律法规、提高农地信托的市场化程度、健全农地信托的法律纠纷解决渠道方面提出合理化建议。

关键词：信托;土地流转;农村土地经营权

中图分类号：F321.1        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）25-0028-03

引言

农村土地信托是指在维持土地所有权不变、土地承包权稳定不变的基础上，农民把土地经营权作为一项信托财产委托给具有资质和经营经验的信托服务机构进行管理，提高土地的利用效率。在农民和信托服务机构签署的土地信托合约中可以约定受益人，该受益人既可以是委托人本人，也可以是由委托人指定的第三人，最终信托服务机构会将获取的收益按照约定的方式和比例分给受益人。

作为农地流转中一种新型模式，土地信托与我国农村土地制度改革的方向一致，已经逐渐发展成为农地流转方式中的重要工具。同传统的转让、入股等模式相比，农地信托制度有以下几个方面的优点：首先，农地信托借助信托机制，可以给农地开发带来充足的资金;其次，信托服务机构通过集中经营、规模化管理的方式，极大地提高了土地经营的效率。另外，土地信托的多样化信托模式也是其特有的典型优势。目前，各省已经陆续开展了农地信托合作，并取得一定的进展，但也存在一定的问题。研究农地信托流转有利于提高土地利用效率，因此本文在对农地信托流转的模式充分了解的基础上，分析当前发展农村土地信托所面临的主要问题，并提出对策建议。

一、我国农村土地经营权信托的意义

（一）满足农民对于土地的多样化需求，拓宽投资者投资渠道

随着经济社会的不断发展，农民对于土地的需求逐渐发生变化，土地对于农民的意义从最初的赖以生存的生活保障、物质资料来源逐渐过渡到将其视为财产权的一部分，农民可以将多余的农作物在市场上进行出售，获得收入。土地信托具有较高的灵活性，可以满足农民对于土地的多样化需求，合理安置农村土地。同时，农地经营权信托借助农村土地的规模效应，不仅能够整合土地，推动土地加速流转，也将社会闲置资金汇集起来，丰富了投资者的投资渠道，为市场带来增量资金。

（二）合理利用农村土地资源，提高农民收益

土地作为一种重要的自然资源，为自然界孕育了粮食，维持了生態平衡，是人类共同的资源，我们必须对其加以保护，进行合理的利用。农村土地不可再生的属性意味着一旦其遭到破坏，则可能很难或者需要较长的周期恢复。农地信托模式可以帮助农民认识到土地的市场和经济价值，提高农民保护耕地的意识，一定程度上可以防止耕地被滥用。作为农民和农业经营主体之间的纽带，信托服务机构对于第三方经营者的筛选较为严格，大多为经验丰富的农产品种植企业或者个体农场等。第三方经营者通常具备先进的设备、科学的种植方式，管理模式以及成熟的经验，可以对土地进行充分的利用，形成土地集约化生产、资本化运营，加速土地流转，增加土地产能，极大地提高了土地资源的利用率，给土地经营权的所有者带来高收益。农民将土地委托给信托服务机构进行经营，解放了自身劳动力，可以进行其他的生产经营活动，丰富了收入来源。除此之外，由于信托产品的周期较长，承包人需要对其生产进行长期规划，避免为盲目追求短期利益而采用破坏资源的方式，有利于土地资源的可持续性发展。

二、当前发展农村土地信托面临的主要问题

（一）受让方主体若为个人，则存在法律漏洞

根据《农村土地承包法》的相关规定，农地信托的受让方需要具有相应的经营能力或者资质。而在现实操作中，存在一定数量的将土地流转给个人的情况。由于对于个人资质或者经营能力缺乏一定的考核标准，并且在实践中考核难度较大，若个人无法达到法律规定的受让方标准，不仅是法律和实践的脱节，而且容易影响到农地信托的收益情况，损害农民的利益。

（二）委托人身份不明晰

根据《信托法》的规定，信托产品的委托人需要是权利人，因此农村土地经营权信托的委托人应为土地经营权人，即拥有土地经营权的农民。但是实践过程中，委托人往往不限于农民，村委会、乡镇政府、合作社都可能作为委托人参与土地信托合约。这是由于农民大多对于信托产品认知不足，从而选择背靠集团这棵大树，将土地经营权委托给自己信任的村集体，多重委托势必造成流程烦琐，增加了监管成本，甚至有可能导致利益输送的现象。

（三）农地信托产品设计和经营难度较高

从当前农地信托流转关系的情况可以看出，目前农地信托实践中存在的问题包括土地确权、版权分散、良莠不齐、土地价值评估标准不统一等。信托服务机构在设计相关产品和管理过程中，需要投入诸多的时间和精力，并且对信托服务机构过往的管理经验提出了较高的要求。此外，在农地信托产品设计流转期限设计上，信托服务机构和农户之间往往会存在矛盾，农户普遍不希望委托期限较长，希望可以较快地获取收益，对委托权的长时间转移持怀疑态度，而若是经营时间较短，不利于信托产品的设计和发挥，无法对土地的生产经营进行合理规划，最终会影响公司的利润。如何设计出符合农户意愿和满足实际需求的产品，给信托服务机构带来了较大的挑战。

（四）农地信托市场化不足，农户认知程度较低

当前的农地信托实践模式大多需要政府信用背书。竞争性的市场环节追求最低的交易成本。由于目前农村土地流转的市场化程度低，当规模性的经营主体进入土地的过程中需要高额的信息搜索成本和交易成本。信托服务机构需要和委托人进行一对一的沟通和谈判，沟通的事项包括但不限于土地信息、租金、委托期限等等，这些增加了双方的交易成本，一定程度上对于合作的达成产生负向效应。

为了解决交易成本高这一难题，逐渐形成了以政府为主导的信托模式，乡镇政府和村委会负责开展农户的宣传教育，引导和培训农户增加对于信托产品的了解，并协助双发签订合同，提高了交易效率。同时，政府信用背书提高了农民对于农村土地信托流转的信任度，对于农户积极参与土地流转具有较强的推动作用，加速了零散土地集中流转进程。但是，在政府信用为主导的农地信托模式也存在一定弊端。一方面，由于目前的维权机制尚无法满足百姓的需求，政府参与容易导致政府过多的行政指令干预市场，市场无法发挥有效的功能。另一方面，农户始终对于农村土地信托的认识不足，只是依据政府机关的引导，而对于农地信托产品、操作流程、双方的权利和义务、风险与收益知之甚少，导致农民缺乏对于农村土地信托的监督意向，对于该金融产品的收益期望和风险认识不均衡，极易引发双方矛盾。并且当权力寻租被滥用时，农户将会失去其自身的话语权，最终伤害农民的利益，与最初的目标背道而驰。

（五）受托人激励动力不足

与其他的信托产品相比较，农村土地信托由于具有自然、气候、政策、市场等多方面的不确定性，气候的变化会影响农产品产量，影响农民收入，农产品的价格波动较大，附加值较低，农地收益有限且不稳定性较大，并且在农地信托中的利益会天平天然向农民倾斜。同时，农民具有盲目跟风、信息获取渠道闭塞、信息滞后的特性，经常会出现一旦出现特殊需求，则农民疯狂耕种，供大于求，农产品极易出现滞销情况，不仅影响农民收入，也会对农民的信心造成较大的打击。从信托服务机构的角度来说，信托服务机构基于公司追求效益最大化的原则，基于成本、风险和收益的原则较少考虑涉足农地信托领域。除此之外，信托服务机构的逐利性很有可能导致当土地的产量、销量影响收益，使信托服务机構无法从农地信托合作中获取满意的收益时，擅自将土地挪作他用，违反合同约定，不仅损害了农户自身的利益，也不利于农村土地资源的保护。

三、我国农业信托制度的完善建议

（一）完善农地信托法律法规

由于在农地信托的实践中，已经客观出现个人作为经营主体的情形。但是根据现有的《农村土地承包法》的规定，并没有对个人作为经营主体如何考察其相关资质和经营能力进行标准化的规定。政府需要在实践中对该类主体进行规范和指导，首先可以完善相关配套法律法规，完善并统一资格审查标准，并对个人主体的身份信息及时备案登记，完善信托备案的法律规则，简化备案程序，确保个人作为农地信托时的经营能力，降低交易风险，保护农户收益。除此之外，由于作为委托人的农户对于信托产品及登记的了解不足，由其负责登记工作难度较大;而信托服务机构经验丰富、专业较强，更适合作为登记申请人。在进行登记的过程中，需要对双方的身份信息、土地信息、承包期限以及协议中的特殊约定进行详细登记。政府及相关部门应该极力完善农地信托法律法规，设计并规范更加成熟的流程制度，更好地为土地流转保驾护航。

（二）提高农地信托的市场化程度

尽管由政府引导农村土地信托流转，对于农地信托合作的开展具有积极的组织作用，但是若政府过度干预市场，则可能抑制市场发挥有效性，损害农民权利。甚至在一些地区，存在政府忽视农村土地的实际情况，强行推行农地信托机制，不利于对土地资源的生态保护，对信托服务机构的自主选择权也造成了一定的影响。在某些特殊情况下，乡镇政府为了项目的进行自行设立土地信托服务机构，并未获取监管部门的信托业务经营牌照以及经营资质，对其是否为农地信托的适格受托人有待商榷。因此，为了维护交易双方的利益，促进农地信托市场的有序，维持土地可持续流转，应该坚决杜绝政府的不当干涉行为，恢复市场的自动调节功能。而由农户扮演主导者的角色，政府及其他组织在土地流转改革中更多的是扮演服务角色，为农地信托的交易双方提供必要的引导、支持和服务。

（三）健全农地信托的法律纠纷解决渠道

就当前情况而言，农民普遍存在文化水平较低、法律知识储备不足、维权意识薄弱及能力缺乏等问题，对信托产品的认识仅限于将土地经营权委托给对方，到期获取一定的收益，对流转土地的种植计划及经营方式都缺少关注，这就造成农户对于委托期间信托服务机构和第三方经营者对于土地的用途和种植计划缺乏监督的意识。同时，若农民和信托机构在履行期间出现了纠纷，在农村地区、乡镇政府也没有专业的法律顾问可以及时、有效地协调解决。信托服务机构往往是成立一定年限、专业人才储备充足的专业化机构，内设专门的法务、律师等员工可以解决公司遇到的法律问题，而合作的另一方农民则处于弱势地位，无法维护自身的利益。为了解决这一问题，一方面，社会和政府组织需要加强对于农民的普法教育、提高农民的法律知识水平，并加大宣传力度，加强农民的维权意识。另一方面，当前政法院校的优秀毕业生较少考虑到乡镇地区发展，在人才强国、乡村振兴的战略背景下，政府需要加强对于人才引进的激励措施，提升农村法律服务者的整体水平，吸引人才到基层地区发展。

从法律纠纷解决渠道来说，作为一种新型的土地权益纠纷，调解和仲裁可以事后防范风险，公允地维护双方权益。政府需要出台相关法律法规，建立健全调解和仲裁机制，简化申请流程，合理、灵活地解决农地信托产生的纠纷。

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Main Problems and Suggestions of Rural Land Trust

CHEN Qiang

（University of the Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 102488，China）

Abstract：In order to better promote the current agricultural development，deepen the reform of rural land management mechanism，solve “agriculture，rural farmers”，and promote land transfer.The rural land trust model has emerged at the historic moment.At present，many provinces and regions in China have successively carried out agricultural land trust transfer，which has achieved preliminary results.On the one hand，agricultural land trust can meet the diversified needs of farmers for land，make reasonable use of rural land resources，promote land transfer and improve farmers income;on the other hand，the current development of rural land trust is facing many problems.This paper focuses on several key issues affecting the development of farmers trust，and puts forward reasonable suggestions from improving the laws and regulations of agricultural land trust，promoting the marketization degree of agricultural land trust，and improving the legal dispute settlement channels of agricultural land trust.

Key words：trust;land transfer;rural land management rights[責任编辑 毛 羽]