陈 娟,魏 鹏

(中共江苏省委党校 公共管理教研部,江苏 南京 210009)

一、引言

近年来，中央和各级地方政府持续加大大气污染治理力度，我国空气质量有所好转，但仍有较大的改善空间。党中央在2035年远景目标中提出“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”[1]。然而，我国大气污染治理目前已进入瓶颈期。按照生态环境部《2020年全国生态环境质量简况》公布的数据，2020年统计的337个地级以上城市中，仍有135个城市空气质量超标[2]。究其原因，一方面是大气污染治理中好做、能做的工作已基本完成，要进一步提升空气质量将触及经济发展的“内核”，地方政府在环境质量与经济代价之间将面临更艰难的抉择；另一方面是我国大气环境复杂，臭氧、VOCs等污染物与传统污染物叠加，加剧了大气污染治理的复杂性，需要充分考虑其中涉及的多种因素及其对空气质量的不确定性影响。

目前，我国大气污染治理仍以行政方式为主导，中央政府与地方政府签订目标责任状，并对治理结果进行考核，同时匹配相应的奖励或惩罚措施，以此倒逼地方政府加大治理力度，持续改善空气质量。实践证明，这种目标责任制对地方政府的确产生了一定的激励或约束作用。然而，这种制度安排在大气污染治理进入瓶颈期后也临着一些问题，如多种外部因素对空气质量影响的不确定性是否会降低地方政府治理的积极性，采取“一刀切”方式未能充分考虑不同地区的差异化特征等。……