马合　黄小平

欧美科学数据政策概览及启示

马   合   黃小平

（1.株洲市图书馆 湖南株洲 412000）

摘   要：随着数据密集型科研范式时代的到来，科学数据已成为全球科学系统基础设施的重要组成部分，是经济社会发展的重要战略资源和国家科技创新和竞争的重要制高点。为在科技竞争中保持优势，世界各国尤其是欧美发达国家纷纷布局，出台了一系列科学数据管理相关政策、法规和指南，意图发挥科学数据在不同领域的重要作用，推动本国或本地区的科技进步和创新发展。文章通过系统梳理欧美各国重要的科学数据政策，提出我国应从构建多方面多层次的政策体系、发挥科研资助机构在政策制定和执行中的重要作用着手，提升科学数据利用和共享水平。

关键词：欧盟;欧美;科学数据;科研数据;政策

中图分类号：G644   文献标识码：A   DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2021059

Overview of American and European Policies about Scientific Data and the Enlightenment to our Country

Abstract With the advent of data-intensive scientific research paradigm， scientific data have become an important part of infrastructure of global science system， and also important strategic resources for social economic development and commanding heights of national scientific innovation and competition. In order to maintain competitive advantage， all countries， especially American and European countries are making a series of policies， regulations and guidebooks about science data management to promote the development of science and technology in respective countries and regions. Through a systematic combing of important American and European policies about science data management， the author put forward suggestions for our country to construct comprehensive policies so as to improve the level of data utilization and sharing.

Key words EU; EU and USA; science data; scientific research data; policy

科学数据（scientific data）又称科研数据或研究数据（research data），经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）将其定义为“作为科学研究的主要来源并被科学界普遍接受作为验证研究结果必要条件的事实记录[1]”。我国《科学数据管理办法》的定义为“包括在自然科学、工程技术科学等领域，通过基础研究、应用研究、试验开发等产生的数据，以及通过观测监测、考察调查、检验检测等方式取得并用于科学研究活动的原始数据及其衍生数据。”随着信息通信技术的发展和大数据时代的来临，将计算机技术与科学研究相结合，实现对各领域海量数据的存储、管理、深度分析和再利用的数据密集型科研范式的时代已经到来，科学数据已成为全球科学系统基础设施的重要组成部分，被认为是经济社会发展的重要战略资源和国家科技创新和竞争的重要制高点。为在科技竞争中保持优势，世界各国尤其是欧美发达国家纷纷布局，出台了一系列科学数据管理相关政策、法规和指南，意图发挥科学数据在不同领域的重要作用，推动本国或本地区的科技进步和创新发展。本文拟通过梳理和剖析欧美重要科学数据政策，总结经验，发掘亮点，为我国科学数据管理和利用提供借鉴。

1   欧洲科学数据政策

1.1    欧洲联盟的科学数据政策

欧盟作为欧洲地区规模较大的区域性经济合作的国际组织，近年来通过一系列战略规划和项目打造开放科学生态体系，开放数据是其开放科学战略目标之一。科研数据政策就是在开放科学战略的框架下制定的，目的是规范和实现欧盟各成员国之间科研数据的开放共享和合作。2013年2月，欧盟启动了“欧洲开放获取科研数据政策建议”（Policy Recommendations for Open Access to Research Data in Europe，RECODE）项目，着手通过网络、社区和项目为支持欧洲科研数据开放获取的各利益相关方和政策制定者提供总体政策建议[2]。2013年2月，RECODE 通过案例调研后发布了《开放存取与数据传播和保存政策指南》（Policy Guidelines for Open Accessand Data Dissemination and Preservation），为科研资助机构、科研机构和出版机构提供了制定和实施科研数据开放获取政策的指南[3]。

2013年12月，欧盟推出研发框架计划《地平线2020》，为使该计划所产生的科学数据能够被充分利用和有效管理，欧盟发布了一系列有关科研数据的开放获取政策和指南。如2013年12月发布的《地平线2020框架下的示范资助协议——科研数据开放获取》（H2020 Annotated Model Grant Agreement），分别对科学期刊和开放科研数据先导计划（Open Research Data Pilot）中科研数据的开放获取进行了规定。目前随着地平线2020计划的进行，该协议已历经20多次更新，最新版本时间为2019年6月[4]。

2016年2月，欧盟制定《2020计划框架下的FAIR数据管理指南》（Guidelines on FARI Data Management in Horizon 2020，以下简称《FAIR指南》）以及《2020计划框架下的科学出版物与科研数据开放获取管理指南》（Guidelines on Open Access to Scientific Publications and Research Data in Horizon 2020，以下简称《OA与RD指南》）。《FAIR指南》重点为数据生产者和发布者提供标准化指导，帮助科研人员有效管理科研数据，使其具有可查找性、可获取性、互操作性和可重用性，即实现科学数据的FAIR 原则;《OA与RD指南》则重点为科研成果和数据的开放获取提供指导[5]。

2016年2月，欧盟发布《地平线2020计划框架下的科学出版物和研究数据开放获取规则指南》（Guidelines to rules on Open Access to Scientific Publications & Open Access to Research Data in Horizon 2020），该指南解释了同行评审出版物和科研数据的开放获取规则，受地平线2020计划资助的项目必须遵守这些规则。目前，该指南最新版本为2017年3月更新版[6]。

2016年8月，欧盟发布《在欧洲研究理事会支持的“地平线2020”中实施开放获取科学出版物和研究数据的指南》（Guidelines on Implementation of Open Access to Scientific Publications and Research Data in projects supported by the European Research Council under Horizon 2020），规定了在地平线2020计划中，与项目成果有关的同行评审科学期刊开放获取实施流程以及参与开放科研数据试点项目（ORD Pilot）的科学数据的开放获取实施流程[7]。欧洲研究理事会（ERC）是欧盟成立的科研基金组织。

2020年2月，为打造欧洲单一的数据市场环境，消除成员国之间的数据壁垒，欧盟发布《欧洲数据战略》（European Data Strategy），为欧盟未来的数据利用制定了立法框架，概述了实现数据经济所需的政策措施和投资策略[8]。

1.2    科学欧洲的科学数据政策

科学欧洲（Science Europe，SE）成立于2011年，由来自28个欧洲国家的38家科研机构和基金组织组成。支持开放科学、促进科学数据的共享和重用是SE的重要战略目标。SE认为，对科研数据的有效管理有助于科研人员在整个科研过程中有效共享科研数据，但科研执行机构（RPOs）、科研资助机构（RFOs）和科研数据基础设施（RDIs）都有各自的科学数据管理政策，SE的目标就是在整个欧洲统一这些政策和要求，使科研人员更易合作，政策更易执行。SE同时也致力于确保科研数据的可持续性，包括长期保存和可访问性，认为科研机构和科研数据基础设施应建立必要的框架条件，包括组织政策、技术准备、资金解决方案和培训等[9]。基于此，SE先后发布了两部有关科研数据的指南。

（1）2019年1月发布的《科研数据管理国际协调实用指南》（Practical Guide to the International Alignment of Research Data Management），用以指导科研执行机构和资助机构制定数据管理政策（DMP），以减少不同机构政策的不一致性。该指南发布后很快得到包括欧盟委员会在内的科研资助机构和执行机构的广泛采用。2021年1月，在广泛听取各机构意见的基础上发布了《科研数据管理国际协调实用指南》（扩展版），增加了评审专家使用指南，指导评审专家对照该指南对DMP进行标准化分析和评估[10]。

（2）2021年6月发布的《可持续科研数据实用指南》（Practical Guide to Sustainable Rrsearch Data），用以指导科研执行机构、科研资助机构和科研数据基础设施制定科研数据议程，评估现有政策和做法，实现数据共享的可持续性和系统的互操作性。該指南提供了三个互补的合作关系成熟度矩阵，指导国家和国际层面、不同学科的科研机构间的组织协作，以调整方法并实现公平的竞争环境[11]。

1.3    英国的科学数据政策

2012年，英国发布《开放数据白皮书：释放潜能》，要求政府部门以机器可读格式发布政府数据，建立透明和开放的政府[12]。2013年，英国政府先后发布《抓住数据机遇：英国数据能力策略》《2013年至2015年英国开放政府伙伴关系行动计划》，部署政府数据开放行动与计划，从宏观层面为科研机构制定科学数据管理政策提供指导。

英国研究理事会（RCUK）是英国政府于2002年成立的负责管理和协调英国七大国家级研究理事会的非政府机构，负责科研经费处理、科研评估、科研人员培训、国际合作等事务，有独立的政策制定和管理权，在英国科研管理工作中发挥着重要作用。早在2011年，RCUK就发布了《数据政策通用原则》，为各理事会科研数据政策制定提供总体框架。2016年7月，RCUK与英格兰高等教育资助委员会、惠康基金会等多家科研资助机构联合推出指导性文件《开放科研数据协议》（Concordat on Open Research Data），目的是建立尊重各方需求的合理原则，确保科研数据尽可能以符合相关法律、道德、监管框架以及学科规范的方式开放共享。该协议给出了科研数据的定义和类型，并提出了开放科研数据的10个核心原则。RCUK的两份文件为英国各研究理事会、高等院校制定科研数据管理政策提供了基础框架[13]。此外，值得一提的是，工程和物理科学研究理事会（EPSRC）于2011年发布的《EPSRC 研究数据政策框架》列出了对EPSRC资助项目的科研数据管理要求，后被许多科研资助机构所采用[14]。

制定数据管理计划（DMP）是实现科研数据有效管理的重要环节。英国数据监管中心（DDC）是2004年由英国联合信息系统委员会（JISC）与工程和物理科学研究理事会（EPSRC）共同支持下成立的面向英国高等教育机构提供科学数据支持服务的机构。英国多数研究理事会建议数据管理计划的制定应在DDC的指导下进行。2011年，DDC发布《制定数据管理与共享计划》（How to Develop a Data Management and Sharing Plan）指南，概述了制定数据管理与共享计划的过程与基本方法[15]。

为推动数据使用，促进经济发展，2020年9月，英国政府发布《国家数据战略》，提出数据基础、数据技能、数据可用性、数据责任四項核心能力以及在数据领域的5个优先任务，目标是推动英国成为数据驱动型创新的领导者[16]。

1.4     欧洲其他国家的科学数据政策

法国是全球开放科学运动较早的参与者和推动者之一。2018年7月，法国政府颁布《国家开放科学计划》，目的是打造开放科学生态体系，成为开放科学领域的领导者。在此框架下，2020年11月，法国政府出台实施《国家科学研究中心科研数据计划》，对科研数据的管理和开放进行了针对性的规划和指导[17]。

2010年，德国科学组织联盟发布《科研数据处理原则》，强调具有质量保证的科研数据是科研成果的基础，包括数据保存和可访问性、对个人数据权益的关注、不同学科间的差异、基础设施建设等[18]。2014年底，德国高校校长联席会议（HRK）明确大学需要对科研数据进行管理[19]。此后，德国高校纷纷启动科研数据管理政策，德国洪堡大学联合地区内高校合作开发了科研数据政策工具，将科研数据政策制定设为6个模块，可供使用者根据自身情况选择各模块形成自己的科研数据政策[20]。

2   美国科学数据政策

2.1    国家层面的科学数据政策

美国是世界上较早进行科学数据管理的国家。从20世纪中叶起，联邦政府就开始设计和建设信息开放的相关法律和政策框架体系，成为科研部门制定科学数据管理政策的框架和依据。1966年颁布的《信息自由法》和2002年颁布的《电子政务法》保障了公民对政府信息和服务的访问，被认为是美国科学数据管理和开放政策制定的基础。《信息自由法》后经多次修订，于1996年规定电子信息适用《信息自由法》。20世纪80年代，里根政府曾提出收集国家科学基金会支持的科研项目产生的数据以将其商业化[21]。随着开放获取、开放科学运动的迅速崛起，美国政府制定和发布了一系列科学数据管理与开放获取的相关政策，为科学数据管理确定了宏观的框架和方向。

1991 年，白宫科技政策办公室（OSTP）发布《全球变化研究数据管理政策声明》，要求对全球变化科研项目所产生的科学数据实行完全与公开共享。

1995年，白宫管理与预算办公室（OMB）发布《文书减负法》（The Paperwork Reduction Act），规定“尽可能保证公众利益，使联邦政府或为联邦政府生成、收集、保存、使用、共享和传播的信息效用最大化”。

2009年12月，美国总统办公室、白宫管理与预算办公室（OMB）联合发布《开放政府指令》，鼓励政府数据透明和公开，指导机构以“开放格式”在线发布信息，并将“开放格式”定义为“平台独立、机器可读，并在不妨碍重复使用该信息的情况下向公众提供。”

2010年，奥巴马总统签署《美国竞争力再授权法案2010》，该法案第103节“跨机构公众访问委员会”概述了该委员会在协调由联邦科学机构资助的非保密研究成果的传播和长期管理方面的职责与政策，这些科研成果包括科研数据和同行评审的学术出版物。该委员会职责包括诸如协调研究数据标准、全文和元数据结构，提高研究数据和学术出版物之间的互操作能力，与利益相关者合作等[22]。

2012年，奥巴马政府发布《大数据研发倡议》（Big Data Research and Development Initiative），OSTP联合美国国家科学基金会（NSF）、美国能源部（DOE）、美国国家卫生研究院（NIH）等6个部门联合倡议提高收集、存储、管理、分析和共享大数据的核心技术水平，加速科学和工程领域创新，培养和储备数据人才[23]。

2013年2月，OSPT发布《促进联邦资助科研成果获取备忘录》（Increasing Access to the Results of Federally Funded Scientific Research），要求每年获科研资助超过1亿美元的联邦机构必须制定促进公众获取政府资助产生的科研成果的计划和政策，这些科研成果包括同行评审的期刊、数据集以及科研过程中产生的其他成果[24]。

2013年5月，美国政府发布《开放数据政策——将信息作为资产进行管理》（Open Data Policy-Managing Information as an Asset）备忘录，要求各机构以支持下游信息处理和传播活动的方式收集或创建信息，包括使用机器可读和开放格式、数据标准、可扩展元数据等，最大限度地提高数据的互操作性和信息可访问性。同月，奥巴马总统签署了《使公开和机器可读成为政府信息的新常态》（Making Open and Machine Readable the New Default for Government Information）的总统令，要求将政府信息作为资产进行管理，必须具备互操作性、开放性，在法律允许的范围内向公众开放[25]。

2016年5月，为使大数据战略向更广泛、更深层次推进，美国总统行政办公室和国家科技委员会印发《联邦大数据研发战略计划》，面向数据科学研发、密集型数据应用、大规模数据管理机构提出了聚焦新型技术、数据质量、基础设施、共享机制、隐私安全、人才培养和加强合作七大数据研发战略，以期建立和加强国家大数据创新生态系统。

2019年12月，OMB发布《联邦数据战略与2020年行动计划》，将“数据作为战略资产开发”定为核心目标，旨在通过政策设计和方法协调，利用数据来完成任务、服务公众、管理资源，为各相关机构管理和使用联邦数据提供指导[26]。

2.2    科研机构的科学数据政策

美国国会授权美国国家科学基金会（NSF）、国家航天航空局（NASA）、国家海洋与大气管理局（NOAA）、地质调查局（USGS）、国立卫生研究院（NIH）等为数据基础设施建设的主导者和国家级的科学数据中心[27]。这些机构在联邦政府相关政策框架下制定了各自的科学数据管理政策，覆盖和体现了美国中观和微观层面的科学数据管理方向（见表1）。

美国国家科学基金会（NSF）从2011年起要求所有NSF资助的项目需符合NSF关于《传播与共享研究成果》政策，即必须包含数据管理计划（DMP）， 主要针对项目过程中要制作的数据、样本、实物收集、软件、课程材料和其他类型材料;没有DMP的项目将无法参加评审。由于传播、出版和存档规范因数据类型和学科不同而有所不同，NSF分别发布了生物科学、计算机与信息科学与工程、教育、地球科学等不同学科的数据管理计划编制指南[28]。2015年3月，为实现OSTP《促进联邦资助科研成果获取备忘录》中提出的科研数据管理和开放获取目标，NSF发布《今天的数据，明天的发现——增加获得NSF资助的科研成果的机会》，要求NSF资助的研究项目，其成果（包括研究数据）需在首次发表后12个月内通过自存储方式保存并实现开放共享与利用[29]。

美国国立卫生研究院（NIH）于2003年制定了《NIH数据共享政策》，规定接受50万美元及以上的调查人员需提交数据共享计划或说明数据不可共享的原因;2014年出台《基因组数据共享政策》，规定研究人员需共享所有物种的大规模基因组数据;由于意识到科学技术的快速发展和科研人员在数据生成、存储、共享等方面能力的提高，2015年NIH在其《促进从NIH资助的科学研究中获取科学出版物和数字科学数据计划》中启用了更全面的数据共享政策，同时努力实现数据共享基础设施的现代化，这也是对2013年OSTP《促进联邦资助科研成果获取备忘录》的贯彻和执行。2016年，发布《关于传播NIH资助的临床试验信息的政策》，规定所有受NIH资助的临床实验均需通过ClinicalTrials.gov公开试验结果信息。此外，为了使政策制定能够满足科研社区对数据共享的多样性需求，2016年起，NIH就数据管理和共享政策公开征询公众意见，并于2020年10月发布《NIH数据管理和共享最终政策》，确立了最大限度公开和共享由NIH资助或开展的科研项目所产生的科研数据[30]。

3   欧美科学数据政策对我国的启示

2001年，我国启动科学数据共享工程，在气象、资源环境、农业、人口与健康等领域共24个部门开展了科学数据共享工作，完成了一批科学数据共享工程标准的编制和办法的出台。2008年3月，科技部启动“973计划”资源环境领域项目数据汇交，颁布了《国家重点基础研究发展计划资源环境领域项目数据汇交暂行办法》。2009年9月，科技部办公厅发布数据汇交工作通知，明确规定“先汇交数据，后验收项目”。2018年3月，国务院办公厅印發的《科学数据管理办法》，围绕科学数据生命周期，对科学数据的采集生产、加工整理、开放共享等各个环节进行了部署和安排，为科学数据工作确定了行动纲领，为相关政策制定提供了宏观指导。然而，与欧美发达国家相比，我国科学数据相关工作起步较晚，数据政策和标准规模小，急需构建一个系统和高效的科学数据管理政策体系。借鉴欧美发达国家的经验，从政策制度上发力，补齐科学数据管理短板，为科学数据共享和利用提供制度保障，是当前我国科学数据工作的重中之重。

3.1    构建多方面多层次的政策体系

从政策制定和实施主体的隶属关系以及政策功能、作用范围来看，欧美国家已形成了多方面多层次的科学数据政策体系。在科学实践和经济发展的推动下，往往是政府的宏观科学数据政策先行，中观的部门政策紧随其后，科研机构在总体政策框架的指导下逐步加强和完善，英美两国的科学数据政策尤其体现了这一特点。其中，宏观和中观政策的贯彻和落实需要时间的积累，在这个过程中，为了加强政策的实施效果和推进速度，一些激励型、补充型、推动型、配套型的宏观辅助型政策和计划也在不断出台，对科学数据管理工作形成了全方位的政策支撑，在全社会营造了数据管理与利用氛围，也起到了促进微观层面科学数据管理政策制定的作用。高校等科研机构在国家总体政策框架下，根据自身特点不断加强、改进和细化科学数据管理措施，从项目一开始就对科研人员提出数据管理的具体要求，如数据管理计划的编制等。一项对英、美、澳三国高校科研数据政策的调查显示，各高校科研数据管理政策既与本国科研数据管理基本指向相向，又体现和反映了各校在科研数据管理中的自身特点[31]。根据DCC的统计数据，截至2021年8月，有近80所英国大学制定了科研数据管理政策[32]，除伯明翰大学的科研数据管理政策包含在其《研究实务守则》外[33]，其余大学均专门制定了科学数据管理政策。2016年8月DCC对57所制定有科研数据管理政策的大学进行调查，结果显示，约90%的大学在其科研数据政策中涉及了机构在科研数据管理中的作用、机构或资助者要求完成数据管理计划、科研数据的合理使用和再利用的声明和规定[32]。

我国新近颁布的《科学数据管理办法》，作为宏观层面的科学数据管理政策，其作用范围是全国性的，但贯彻落实以及引导型、激励型等辅助政策的制定仍需要更多的时间去探索和积累;在中观层面，气象局、国土资源部、地震局、海洋局、国防科工局等行业机构先后制定了各自的数据管理政策，初步形成了以政府和行业机构为主体的数据政策体系。但整个政策体系略显单薄，政策数量整体偏少，多数机构仅有一项主导政策即针对本机构的科学数据管理办法，不能完全覆盖数据全生命周期，对于数据利用和共享所涉及的诸多社会问题如知识产权问题、评价考核、用户隐私问题等没有相应的配套政策，影响了主导政策的可操作性和实效性;在微观层面，一项对我国42所双一流高校科学数据政策的调查显示，仅有中国科学院、武汉大学、北京大学制定了专门的科学数据管理办法或指南，其他仅有少量高校开展了有关科学数据管理的服务[34]。也就是说，整个科学数据政策体系在微观层面出现了断层，这也是影响我国科学数据开放共享水平的重要原因之一。此外，我国的科学数据管理实践多集中于自然与工程科学，社会科学的数据实践较少，直接导致了数据管理政策制定的“偏科”现象，即自然与工程科学的数据政策明显多于社会科学。因此，无论是宏观、中观、微观等纵向层面，还是从学科、数据利用与共享所涉及的社会问题等横向层面，我国的科学数据管理体系还需要不断完善与加强。

3.2    发挥科研资助机构的重要作用

作为科学研究的重要利益相关方，科研资助机构对科学数据政策的重要作用体现在以下几个方面：（1）专业性。科研资助机构不仅要满足科学研究的主要资金需求，还要对科学研究发挥指引作用，确定科研人员进行探索的研究领域，指导科研人员采用科学的方法和实践，确定科研产出的类型等。这都决定了科研资助机构在科学数据政策制定上的专业性。一项对包括英、美、德等24个国家和地区的158家科学资助机构开放获取政策的调查显示，这些机构的科学数据政策涵盖了数据管理计划，数据存储时间、地点、标准、许可、长期利用和监督等元素，覆盖了整个数据生命周期，其专业性可见一斑[35];（2）政策执行力度大。科研人员要履行与资助机构的合同就必须满足资助机构的要求，这使得科研资助机构的科学数据政策贯彻执行力大大加强;（3）在利益诉求方面，科学数据的开放共享和重复利用，最终目的是促进科学的进步，这是包括科研资助机构在内的所有利益相关方的最终诉求。因而科学数据管理是否得当，也决定着科研资助机构在行业的影响力。因此，科研资助机构在科学数据政策制定、执行和发展中发挥着举足轻重的作用。

从欧美的科学数据政策中发现，科研资助机构制定了大量的科学数据政策，受资助的科研项目从立项到验收都有具体的科学数据管理政策约束，由于科研资助的专业性、责任性和竞争性，这些政策的执行力度也大大加强。欧盟《地平线2020》计划资助的科研项目众多，在这一框架下出台的政策和指南不仅规范和实现了欧盟各成员国之间科研数据的开放共享和合作，更重要的是帮助科研人员满足了资助者的期望和要求，同时也将资助者的需求进行了统一，为后期科学数据的开放获取奠定了基础。英国研究理事会（RCUK）及七大研究理事会、美国国会授权的作为国家级科学数据中心的各大科研机构，均制定了各自的科学数据政策，在科学数据开放获取中发挥着重要作用。

在我国，2007年出台的《国家自然科学基金条例》以及国家自然科学基金委员会的各类规章制度均未涉及科学数据管理;全国哲学社会科学工作办公室于2013年5月修订的《国家社会科学基金管理办法》同样也没有涉及科学数据管理的规定，两家机构政策的重点均是项目的申请和管理工作。作为我国自然科学和社会科学研究的重要资助部门，制定相应的科学数据管理政策，发挥资助机构在科学数据管理中的重要作用已迫在眉睫。

4   结语

技术的发展使科学数据的规模增长迅猛，也给数据管理和共享工作带来巨大挑战。与欧美发达国家相比，我国科学数据管理实践和政策制定工作起步较晚，还有许多需要完善和改进的空间。借鉴欧美发达国家的经验，从政策制度上发力，补齐科学数据管理短板，加强科学数据管理实践，提高科学数据共享和利用水平，是当前我国科学研究相关机构和科研人员的共同责任。

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作者简介：马合（1976-），株洲市图书馆馆员;黄小平（1978-），株洲市图书馆研究馆员。