王连宏（上海市住宅建设发展中心，上海 200003）

0 引言

经过多年的探索发展，上海已基本构建了分层次、多渠道、成系统的住房保障体系，通过廉租住房、共有产权保障住房、公共租赁住房、征收安置住房“四位一体”的住房保障举措，各类需要政府保障的住房困难家庭都能通过对应的渠道和方式，逐步解决居住困难问题。以共有产权保障住房、征收安置住房为主的保障性住房大型居住社区的开发建设是国家为解决城市中低收入居民和住房困难户住房问题的民生工程，具有规模大、开发周期长、配套复杂、协调环节多、投资量大、政府主导性强的特点，是一个涉及面广泛的系统工程。

保障性住房大型居住社区开发建设的参与部门和单位众多，如何组织协调各参与部门和单位按开发建设的总目标、总计划、总要求有序完成各自承担的开发建设任务，并进行开发建设全过程、全方位的控制管理是大型居住社区开发建设的关键和基础，因此，保障性住房大型居住社区开发建设要针对这些特点，构建一套行之有效的管理模式，进行系统管理。

1 确立开发建设的目标

根据保障性住房大型居住社区的特性，确立开发建设目标。保障性住房大型居住社区是城市功能的延伸，是生产劳动的继续，是居民交往活动的舞台，是家庭生活的依托，是自然和谐共存的乐园。为此，要树立把保障性住房大型居住社区打造成具有舒适的住宅、洁净的环境、育人的基地、健康的保证、便捷的交通、繁荣的商业、丰富的文化、和谐的社区和优美的景观的社区的开发建设目标。

2 明确开发建设的基本原则

统一规划、合理布局、综合开发、协调建设，是开发建设保障性住房大型居住社区的基本原则。统一规划，是指把保障性住房大型居住社区内的与人们生活居住有关的住宅、公建、公用设施等建设项目一次性统一规划好，要做到无一缺漏、妥善安排。合理布局，是指在保障性住房大型居住社区范围内合理分配和确定建设项目的地点、规模和标准，既要满足需求又要不浪费资源。综合开发，是指在保障性住房大型居住社区范围内实施先地下后地上的土地开发和房产开发，实现统一的配套计划和划地分建相结合的方法，确保实现住宅和公建配套同步实施、同步投入使用的目标。协调建设，是指在开发建设过程中，依托有效的管理机构、科学的管理体系和频繁的协调活动，有条不紊地开展各类建设项目。

3 建立开发建设的管理组织体系

为了确保保障性住房大型居住社区开发建设工作的顺利进行，必须建立一个合理有效的管理组织体系，如图 1所示。

图1 管理组织体系图

4 开发建设各阶段的具体管理任务

4.1 决策定位

保障性住房大型居住社区各基地开发建设的决策定位工作，是由市政府有关部门根据国家经济发展规划和城市建设总规划的要求，结合本市经济发展状况和房地产调控的需求，通过相应的程序做出的开发建设决定的。各基地内的住宅、公建、市政基础设施等具体建设项目，则由市、区两级大型居住社区建设推进办公室及各开发建设单位根据实际需求情况共同研究确定。具体工作内容包括建设项目的提出及构思策划、项目建议书的编制、项目可行性的研究、项目的决策、开发建设资金的筹措及使用和投资成本的核实论证等。

4.2 规划设计

保障性住房大型居住社区的规划设计，要以科学发展为指导，以城市总体规划、区域性规划、土地利用规划为依据，并根据保障性住房的实际需求情况，严格执行国家和地方政府的有关政策、法规和行政规范及规定。要节约、集约用地，做到统一规划、综合配套、合理布局。要遵循价值规律和供求法则，从实际出发、量力而行、以人为本、与时俱进。具体涉及土地利用的控制、功能布局的安排，以及控制性详细规划、修建详细规划及各类专项规划的编制，最终达到完善城乡规划体系、优化城市空间布局、满足大城市人口发展需求，构建社会和谐、交通便捷、生态宜居、活力繁荣的保障性住房大型居住社区的目标。

保障性住房大型居住社区规划设计的任务主要包括：选择确定拟开发建设的保障性住房大型居住社区的用地位置、范围和用地面积；确定建设规模和人口规模，拟定住宅类型、层数、数量和布置方式，拟定公共服务设施的内容、规模数量、布局和布置方式，拟定道路的路格、宽度走向以及断面形式和各类管线综合布置，拟定有关工程设计方案，拟定各项技术经济指标和造价估算。

4.3 土地开发

保障性住房大型居住社区各基地的土地绝大部分是通过征地取得的农业用地（非建设用地），不具备建造房地产建筑的基本条件。因此，要对土地资源进行整治并投资建设，使其从不具备开发建设条件的城镇土地向具备开发建设基础条件的建设用地转化，即把生地变成熟地。其基本工作内容分为在保障性住房大型居住社区范围内实施征地房屋动迁和市政、公用基础设施配套工程（即“七通一平”）建设两个部分。具体如下：在保障性住房大型居住社区各基地建设用地范围内，实施征地及房屋动迁工作并清除地上和地下障碍物及旧房拆除等工作；按规划实施上水、供电、燃气、通信、道路桥梁、雨污水和广播电视等七大类管道线路，以及相关设施建（构）筑物等市政、公用基础设施配套工程和场地平整（即“七通一平”）等。

4.4 计划管理

保障性住房大型居住社区开发建设的计划管理，是指对基地内各类房地产开发建设项目的建设规模、工程进度、房源供售及配置进行控制管理，具体可分为保障性住房大型居住社区开发建设发展的中长期计划、建设总计划、建设年度计划（项目建设投资计划、工程项目施工计划、配套公建建设计划、市政及公用配套项目建设计划）、年度保障性住房调配、出售计划（动迁安置房的搭桥供应计划、共有产权房房源供应计划、公共租赁房、廉租住房调剂使用计划）等。

4.5 工程项目管理

保障性住房大型居住社区开发建设的工程项目涵盖了居民社会生活必需的全部内容。除了要建设大量的住宅项目外，还要建设各类解决居民医、食、行、医、娱、养老等各个领域的公益性公共建筑及经营性公共建筑项目，以及道路、桥梁、河道、绿化、上水、下水、燃气、电力、通信和网络等市政公用基础设施项目。

各类建设工程项目尽管种类繁多，但开发建设的工作程序及内容基本一致，包括开工前建设工程项目的工程勘察和设计，工程建设前期的准备及各类前期手续的办理，建设工程项目的招标投标工作及工程合同管理，“三通一平”管理，建设工程施工管理（建设质量管理、建设进度管理、建设成本管理等），以及工程功能配套、工程竣工验收、产权移交、接受和登记、建设档案归档和项目审计结案等，每个环节都包含很多工作内容。

4.6 物业管理

物业管理是保障性住房大型居住社区开发建设中一个不可或缺的管理环节，是后期社区管理的重要组成部分。物业管理主要包括房产管理、房产维修管理、房屋设备管理、房屋租售管理、安全管理和环境管理等。

4.7 建成拔点前的管理

（1）完成保障性住房大型居住社区总体规划范围内全部建设内容并按规定已全部落实产权登记和接管使用单位。

（2）保障性住房大型居住社区开发建设项目全部经审计无遗留问题和债权债务问题。

（3）保障性住房大型居住社区行政管理机构和各类服务机构已设立并已正常运行。

（4）保障性住房大型居住社区范围内的各类生活配套设施均已投入正常运营。

（5）保障性住房大型居住社区建成拔点后各建设单位仍应按规定负有建筑质量保修责任。

5 结语

随着我国改革开放和现代化建设引向深入，经济建设日益发展，综合国力不断增强，人民群众对改善居住条件的要求越来越强烈。大力开发建设保障性住房大型居住社区，并把保障性住房大型居住社区建设成为居住舒适、环境优美、配套齐全、交通便捷、有利生产、方便生活的和谐社区，是当前我国切实保障民生的一项十分重要的工作。