王正国 胡博

摘要：2021年5月发布的土地出让金征收改革政策主要体现在征收部门由自然资源部门转为税务部门，但土地财政的归属权并未发生改变。从短期来看，该政策不会对地方政府的财权造成实质性影响。从中长期来看，该政策为加强财政收支统筹管理、完善现代化财政体系打下了坚实基础。随着土地财政的相关监管政策逐渐被强化，预计地方政府将逐渐减少对土地财政的过度依赖，我国的财政政策效率也将稳步提升。

关键词：财政收支  土地出让金 财政体制改革

2021年5月，财政部发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号，以下简称《通知》），提出将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。国有土地使用权出让收入（以下简称“土地出让金”）是地方政府的重要财政收入来源，对于平衡地方财政收支、稳定城投公司生产经营等具有重要作用。因此，本次土地出让金划转改革也受到了市场的广泛关注。

土地出让金制度的历史变迁

土地出让金是指各级政府以出让等方式配置国有土地使用权而获取的全部土地价款。自新中国成立以来，我国曾长期实行土地无偿划拨的土地分配制度。随着我国经济实力的不断增强以及市场经济体制的逐步完善，我国开始逐步推进土地使用制度改革。1987年，为增强地方政府的财政实力、助力城市化建设发展，深圳开展了土地出让制度改革试点，以招拍挂方式公开拍卖国有土地使用权，拉开了土地出让制度改革的序幕。然而，当时土地出让收入的划分仍采取央地分成的方式。1994年，我国实行分税制改革，将国有土地出让金列入地方的固定收入，中央不再参与土地收益分成，土地出让金全部归地方政府所有，我国的土地财政制度正式确立。此后，随着住房制度改革以及土地招拍挂制度的全面推行，土地财政制度不断完善。

近年来，土地财政已成为地方政府财政收入的重要来源，约占地方政府广义财政收入的35%（见图1），约占政府性基金收入的84%（见图2）。持续增长的土地财政收入在增强地方政府财政实力、支持地方基础设施建设、稳定国内经济发展等方面发挥了重要作用。同时，部分地方政府为了追求经济增长和财政收入，对土地财政过度依赖，在一定程度上推升了房地产泡沫以及隐性债务风险。为规范土地出让收支管理机制，深化我国财政体制改革，《通知》应运而生。

土地出让金征收改革的三大关注点

结合《通知》的表述，本次土地出让金征收改革主要体现在征收部门由自然资源部门转为税务部门，土地财政的归属权并未发生改变，央地的财力格局也不会受到明显影响。事实上，2018年我国就曾发布《国税地税征管体制改革方案》，明確按照便民、高效的原则，合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，因此，本次征收改革实际上是此前政策的延续举措。

（一）土地财政“收款人”的角色转变

根据《通知》的有关规定，土地财政的“收款人”将从此前的自然资源部门转为税务部门。在《通知》出台前，我国按照2006年颁布的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号，以下简称《管理办法》）实施土地出让收入征收管理。该《管理办法》明确提出，土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源部门负责具体征收。国土资源部门首先与国有土地竞买人签订土地出让合同，随后国有土地竞买人需按照合同及时将土地出让收入缴入地方国库，并由国土资源部门和财政部门确认后核发土地使用证。根据《通知》的安排，未来土地出让收入需划转税务部门征收。具体来看，土地出让收入的实现仍然需由自然资源部门负责签订合同，但在相关信息报送给税务部门后，由税务部门负责向土地竞买人征收款项，其余相关部门则需配合做好信息传递和材料交接工作（见图3）。

（二）土地出让金的归属权维持不变

尽管土地出让金的征收环节有所改变，但其归属权并未发生变化，国有土地使用权出让收入仍属于地方收入并全额纳入地方政府性基金预算管理。《通知》明确表示，除本通知规定外，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策继续按照现行规定执行。根据2006年颁布的《管理办法》，目前我国土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。因此，本次征收划转仅仅改变了土地出让金进入国库的流程，但并不会对地方财权造成实质性影响，同时也不会改变当前地方与中央的财力格局。

（三）非税收入征收改革早有征兆

非税收入划转税务部门征收有利于提高财政政策的统筹能力，此次并非首次出现。近年来，我国社会保险费和非税收入征管机制不断优化，2019年1月，国家重大水利工程建设基金、农网还贷资金、可再生能源发展基金等多项非税收入已划转至税务部门征收。2020年11月，北京、上海等地的企业职工各项社会保险费也开始由税务部门统一征收，这既简化了征收流程，降低了征收成本，又提高了征收透明度，提升了税收治理能力。本次土地出让收入划转延续了此前的政策思路，有助于规范土地财政收支管理，提高财政政策的统筹能力，促进我国财政体系的现代化建设。

征收主体改革对各方的影响

从短期来看，本次土地出让金征收改革并不会对地方财权造成实质性影响，但随着土地财政的监管逐渐强化，地方政府对城投公司违规返还的现象将明显减少，这对于防范化解地方政府和城投公司债务风险意义重大。同时，本次征收改革也在一定程度上减少了地方政府对土地财政的依赖，有助于完善我国房地产调控长效机制、推动经济结构和发展模式转型。

（一）地方财政：财权并未稀释，但监管逐渐强化

随着税务部门对财政预算收入资金进行统一管理，后续相关部门针对土地类收入的监管将更加严格，土地拍卖相关数据与信息也将更加透明化。事实上，目前地方政府土地收支相关信息披露有待强化，部分地区存在减征、缓征、免征土地收入，违规先征后返，虚增土地出让收入等不规范行为。考虑到税务系统与地方政府之间较为独立，地方政府对税务部门施加的影响较小，这有助于提高土地出让过程的透明度，减少违规乱象的发生。对于部分出现较大规模土地出让金虚增现象的地区来说，其政府性基金收入的使用可能面临一定程度的纠偏，其利用土地出让金违规举债的行为也将得到有效控制，这对防范化解地方政府债务风险、确保地方财政的平稳运行具有重要意义。

（二）城投公司：减少乱象，加速规范化转型

土地出让金划转将减少城投公司非市场化拿地现象，同时也将推动城投公司整合转型进程。目前，部分地方政府存在通过返还城投一级招拍挂所支付的土地出让金，向城投公司违规注入资产的情况。同时，部分城投公司通过土地质押来迅速扩大自身资产规模，这既导致地方政府财政收入的虚增，又加大了城投公司债务负担以及地方政府隐性债务风险。随着土地出让收入划转至税务部门征收，政府违规返还土地出让金的情况将大幅减少，城投公司通过购地方式无序扩张的局面将得到有效控制。同時，随着土地出让金管理的日益规范，城投公司需要足额、按时缴纳土地出让金，这将对部分城投公司的业务和现金流形成考验，并进一步推动城投公司的市场化转型，部分经营状况不佳、地方财政实力较弱的城投公司可能面临一定的经营压力。

（三）房地产市场：政策的短期影响有限，但有助于完善中长期顶层设计

从目前来看，本次土地出让金征收改革并没有对房地产市场的供需格局造成明显影响，但从中长期来看，随着国有土地出让收入管理机制的不断优化，后续地方政府高度依赖土地财政的发展模式可能会逐渐转变，直接税对地方政府财政收入的重要性可能有所提高，房地产税、遗产税、消费税等直接税的相关征收工作可能会有序推进。同时，将土地出让收入的征管转移至税务部门也有助于加强税务部门对各省份房地产市场情况的了解，为后续制定精细化、差异化的房地产市场监管方案提供了重要的信息来源，对完善房地产长效机制的顶层设计，提升因城施策的政策效果具有重要意义。

未来我国将继续深化财政收支征管改革，房产税等直接税在地方财政收入中的占比可能会逐步提升，城投公司及房地产市场将逐渐优化转型，地方财政与实体经济互促发展的格局有望持续深化。（本文仅代表作者观点）

作者单位：中信证券固定收益部

责任编辑：陈涛  鹿宁宁  印颖