谢宝富 袁倩

[摘要] 北京市积分落户政策目标多元化，积分指标体系较具综合性，强调合法稳定就业及居住积分的基础而非主导作用，重视不同类别积分指标的赋分平衡，具有从指标冗繁、不以就业及居住积分为主的旧积分落户向指标简约、以就业及居住积分为主的新积分落户过渡之特征;虽较具正面价值，但本质上是以一套积分落户体系适用多类流动人口，在流动人口落户权与城市人口调控之间、推动流动人口平等落户与促进城市经济发展之间、积分指标体系强调导向功能与引导力不足之间、积分指标的简约性与合理性之间矛盾凸显。应建设都市卫星城，扩大落户规模，完善人口调控及职住平衡，针对不同流动人口采用不同落户办法。

[关键词]超大城市;流动人口;积分落户;公共政策

[中图分类号]D631.4中图分类号[文献标志码]文献标志码A[文章编号]16724917（2021）03004911

引言

2010年以来，积分落户逐渐由农民工落户城市政策演变为超大城市解决存量流动人口落户问题的政策工具，受到中央重视。中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（2020年3月30日）明确指出，要深化户籍制度改革，推动超大城市完善积分落户政策。

在计划经济时代，户籍因关及每个人的生老病死而被视为中国第一证件。在40余年改革涤荡下，多数地方户籍制度早已面目全非，但北京市户籍改革仍是“难啃的骨头”。2011年，北京市政协常委会首次强调以科技贡献、专业技能、在京时间等指标，计算非京籍人才积分，达标者可落户北京。2014年，北京市发改委草拟积分落户方案，组织领导、专家讨论。2015年12月，北京市颁布《北京市积分落户管理办法（征求意见稿）》，向社会征求意见。2016年8月，北京市颁布《北京市积分落户管理办法（试行）》（京政办发〔2016〕39号）。2018年4月，北京市公布《北京市积分落户操作管理细则（试行）》，开放在线系统，接受积分落户申报。2020年7月，北京市颁布《北京市积分落户管理办法》（京政办发〔2020〕9号）及《北京市积分落户操作管理细则》，对2016年政策方案涉及的年龄、职住平衡等方面指标进行微调，开启新一轮积分落户工作，迄今为止，已完成三轮积分落户。

作为改革热点和难点问题，积分落户向为学界关注。郑梓桢和宋健（2012年）、杨安队（2015年）、刘小年（2011年）指出，积分落户有利于突破户籍藩篱，解构其背后的福利，推进城乡一体化发展[1-3]。孙婕（2018年）比较15市（或省）积分落户政策，认为各地积分指标体系均有科学性，是选择落户人员的科学手段[4]。陈景云和刘志光（2013年）认为，积分落户可改善城市户籍与非户籍人口“倒挂”现象，优化人口年龄结构，吸纳高学历、高技能人才[5]。赵德余（2013年）认为，相对行政审批式准入制度，积分落户更具合法性，可获更多社会支持[6]。但也有学者指陈其不足。陈景云和刘志光（2013年）、陆杰华（2015年）、李晓壮（2016年）直陈超大特大城市积分落户门槛过高[5][7-8]。张小劲和陈波（2017年）发现，多数城市积分政策“筛选性”过强，优选高学历、高技能、多财富者的倾向明显[9]。江立华和谷玉良（2014年）指出，学历、技术技能、投资纳税等分值过高，使积分落户沦为变相人才引进，有违政策初衷[10]。侯慧丽（2014年）认为，积分落户会加大地区间人力资本、城乡公共服务、个人发展等差距[11]。在指陈问题之余，一些学者提出了改革建议。张炜（2015年）建议，北京市要妥善处理积分落户与人口调控的关系，制定合理的落户规模[12]。康岚（2015年）认为，应提高实用技能和年限指标的权重值，适当降低学历指标的权重值[13]。侯慧丽（2014年）建议，减少积分落户风险，让流动人口享受政策福利，保持政策公平[11]。郑梓桢和宋健（2011年）认为，既要抓积分落户，也要抓属地服务，以期基本公共服务均等化[14]。

总体来看，既有成果多属地域性政策个案或比较研究，且地域关注尚欠均衡，珠三角城市积分落户政策出台早，学界关注多;北京市积分落户政策颁行晚，学界关注少，虽有专门研究，但多属政策出台前预研成果陈冲的《北京市居住证立法问题研究》（中央民族大学学位论文，2015年），考察了北京市积分落户规模、目标群体、指标公正透明等问题。陆杰华的《首都人口调控背景下的居住证制度设计》（《北京观察》2015年11期），分析了北京市积分落户门槛高、与人口调控有矛盾等问题。李晓壮的《居住证积分落户规模初步测度与分析——以北京市为例》（《调研世界》2016年7期），考察了北京积分落户政策草案，认为积分落户门槛有普惠性，建议处理好战略与战术、门槛高与底线公平、存量与增量等关系。以上成果都是北京市积分落户政策颁布前的预研成果。，对正式政策及实施尚欠考察。对北京市积分落户以一套积分指标体系追求多元目标、合法稳定就业及居住指标居基础而非主导地位、积分指标形似向年轻人实则向不老不少者倾斜等特征，以及该政策的潜在矛盾及化解等均缺乏研究。鉴此，本文拟对北京市积分落户政策谨予探讨。

一、政策内涵及特征

积分落户是北京市遵循中央户籍改革精神，以综合积分方式，为在京合法稳定就业和居住、有意愿且有能力在京定居的流动人口增辟的落户通道。主要内容包括4项资格条件（申请人须持北京居住证、法定退休年龄以下、在京连续缴纳社会保险满7年以上、无刑事犯罪记录）、2项基础指标（在京合法稳定就业、合法稳定居住）、7项导向指标（教育背景、职住区域、创新创业能力、纳税、年龄、荣誉表彰、守法记录指标）等。主要特征如下。

第一，政策目标多元化，指标体系较具综合性。与深圳、广州、武汉等市不同，北京市未在颁行针对人才类流动人口的条件落户政策之外另行颁布针对非人才类流动人口的积分落户政策，而是以一套积分体系适用多类流动人口，因而积分指标体系更具综合性，政策目标更显多元化。首先，旨在解决在京合法稳定就业、居住的流动人口落户问题。作为首都和超大城市，北京市有人口调控压力，但这并未阻碍其促进流动人口市民化的努力。因此，解决合法稳定就业、合法稳定居住（以下简称合法稳定就业及居住）的流动人口落户问题是北京市积分落户政策的首要目标。主要政策表现是积分指标体系强调合法稳定就业及居住积分的基础地位，规定每连续缴纳社会保险满1年积3分，在自有产权住所每连续居住满1年积1分，在合法租赁住所和单位宿舍每连续居住满1年积05分，大体上4年左右合法稳定就业及居住分值等于大学本科学历及学士学位分值，且就业及居住积分可累积到退休为止。其次，旨在实现人口调控目标。2015年北京市委规定，截至2020年全市常住人口总量控制在2 300万人以内，城六区（东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区）常住人口比2014年下降15%左右，“大城市病”得到有效缓解[15]。尽管“管得住‘户口，控不了‘人口”，但北京户口依旧十分令人艳羡，积分落户若开“口”过大，对人口增长的刺激作用势必“立竿见影”[12]，故而决策者不免慎之又慎，近几年均只给6 000个/年的积分落户指标。为实现城六区常住人口下降15%左右的硬任务，北京市2016年版积分落户政策规定流动人口由城六区迁居本市其他区域的，每满1年积2分，最高积6分;若就业地和居住地均做如是改变，每满1年积4分，最高积12分。2020年版积分落户方案不再强调转移前的就业和居住情况，规定自2018年1月1日起，申请人在本市城六区之外其他行政区自有住所居住的，且取得落户资格后应当在该自有住所落户，每满1年加2分;满足上述条件且在本市城六区之外其他行政区工作的，每满1年加3分。以上情况，最高加12分。再次，旨在优化人口年龄结构，吸纳本市发展所需的科技、文化人才。截至2015年底，北京60岁以上、65岁以上户籍老年人口分别占户籍人口总数的236%、159%，远超老龄化社会的国际通行标准——60岁以上、65岁以上人口分别占10%、7%[16]。截至2017年底，北京60岁以上户籍老年人口占户籍人口总数的245%，户籍人口老龄化程度居全国第二[17]。由于合法稳定就业及居住积分随年龄递增，可延至退休为止，若不给年轻人以年龄分，積分落户势必加剧北京户籍人口老龄化趋势。因此，北京市给予45岁以下申请人以20分年龄分，该分数约等于在京合法稳定就业及居住5年的积分，“使青年人在积分上具备一定优势”[18]。北京是国家科技创新中心、文化中心和北方经济重镇，对相关领域人员的学历、专业修养要求较高。城市发展需吸纳符合其功能定位、发展方向的优秀人才创新创业，故而积分方案对大专以上学历者设置了学历分，且在高低学历之间有较大分值差距。同时，还专门设置了科技文化奖励、创新创业、纳税等指标及分值，对在科技、文化领域取得突出成绩的申请人、国家高新技术企业的高管和核心技术人员、创业和创业中介服务人员及纳税突出者，予以不同加分，借以“保障城市发展对人力资源的需要”[16]。最后，旨在加强流动人口管理，改进社会秩序。北京户口对流动人口深具吸引力，“任何一个来北京闯荡的人其实内心都会希望获得落户的资格”[19]，这就为北京通过设置导向性积分指标以引导、规范流动人口行为提供了可能。因此，北京将无刑事犯罪记录作为流动人口申请积分落户的前提条件之一;规定自积分落户申报工作启动前连续5年有涉税违法行为记录、行政拘留记录的申请人，每条记录相应扣减12分、30分，是为引导流动人口遵纪守法;规定申请人须持本市居住证，租房时须签订房屋租赁合同，登记备案，依法纳税，方可获得积分，是为强化流动人口和出租房登记管理;规定申请人被评选为省部级以上劳动模范、全国道德模范或首都道德模范、全国见义勇为英雄模范或首都见义勇为好市民的，可获20分，是为激励流动人口勤劳守善、勇于担当。

第二，强调合法稳定就业、居住积分的基础而非主导地位。为解决在京合法稳定就业及居住的流动人口落户问题，北京市设置了两个基础性积分指标——合法稳定就业、居住，以连续缴纳社保年限作为合法稳定就业年限的计分标准，每连续缴纳社保满1年积3分。在自有产权住所每连续住满1年积1分，在合法租赁住所和用人单位提供的有合法产权的宿舍每连续住满1年积05分。合法稳定就业的分值高于合法稳定居住，体现了对劳动积累的尊重。若申请人在京合法稳定就业及居住10年以上，则其就业及居住积分之和可超过或接近单项最高积分——博士学位积分（37分）。与珠三角早期积分落户政策重学历和技能积分轻就业及居住积分相比确有较大不同，体现了北京对中央政策精神的遵循。不过，若加入学历、年龄、职住平衡、创新创业、纳税、荣誉表彰等导向分，则可发现合法稳定就业及居住积分在北京积分指标体系中虽居基础地位，却未占主导地位，离中央要求超大城市完善积分落户政策，“确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例”[20]的要求尚有一定距离，呈现出从传统积分落户以不强调合法稳定就业及居住积分的主导地位、指标冗繁的2009年中山市积分落户政策为代表。向新兴积分落户以强调合法稳定就业及居住积分的主导地位、指标简约的深圳市现行积分落户政策为代表。过渡的特征。

第三，重視不同积分指标间的赋分平衡，以免积分向高学历者过度倾斜。北京市积分落户政策只认学历学位，不认职称技能，且在对学历学位赋分时，力求保持就学与就业、居住之间的赋分平衡，即就学一年的积分与合法稳定就业及居住一年的积分大体相当。假设申请人高中毕业后即在京合法稳定就业及居住，若住自有产权房，合法稳定就业及居住每年可积4分，10年可积40分;若租住或住单位宿舍，合法稳定就业及居住每年可积35分，10年可积35分。假设申请人高中毕业后选择升学而非就业，且一直读到博士毕业，一般需10年以上，可积37分，加上只认学历学位不认职称技能等因素，理论上确实体现了就学与合法稳定就业及居住之间的赋分平衡。不加区别地认为北京积分落户政策“最重教育程度”[21]是值得商榷的。此外，北京市还强调年龄积分与合法稳定就业及居住积分的平衡。在赋予合法稳定就业及居住每满1年积35分或4分、积分可累积到退休为止的同时，又予45岁以下者以20分年龄分，超过45岁的，每增加1岁（含不满1岁）少加4分。

第四，积分落户门槛高、指标少。作为首善之区和经济重镇，北京就业机会多，公共服务好，社会秩序佳，户口“含金量”高。在流动人口看来，即便不能入籍北京，在京就业所获收入、收益和提升机会仍大于在其他城市所获“收入和户籍福利之和” [22]，这就使北京有条件设置较高积分落户门槛，而“大城市病”严重、人口调控压力又决定了北京有必要设置较高积分落户门槛。因此，北京市规定流动人口在京连续缴纳社会保险满7年以上方可参加积分落户，比其他超大城市积分落户门槛高出不少。例如，《广州市积分落户办法》（穗府办规〔2020〕11号）规定，流动人口在穗缴纳社保满4 年以上可参加积分落户。《深圳市积分入户办法（试行）》（深发改规〔2017〕1 号）规定，流动人口依法按时参加深圳市社会养老保险满5 年以上可参加积分落户。天津市2017年积分落户办法规定，流动人口在津连续缴纳社保满1年可参加积分落户[23]。《武汉市积分入户管理办法（试行）》（武政规〔2017〕23号）规定，流动人口只要参加本市社会保险即可申请积分落户。北京市的积分落户政策规定不仅门槛最高，而且指标最少。2018年、2019年、2020年北京积分落户指标均为6 000人而已，广州、深圳2018年积分落户指标分别为7 000人、10 000人，2019年积分落户指标分别为8 000人、10 000人，2020年积分落户指标分别为10 000人、10 000人。表面看来，三市差距不大，可穗、深人才落户门槛比北京低得多。《深圳市人才引进实施办法》（深人社规〔2016〕22号）规定，普通高等教育本科以上学历、45岁以下的或专科以上学历、35周岁以下的流动人口，身体健康、在深圳依法缴纳社会保险、符合本市计划生育规定、未参加国家禁止的组织及活动、无刑事犯罪记录，可申请办理人才引进落户。积分落户不过是深圳市针对46岁以上本科生、36岁以上专科生和高中、中专以下学历者的落户通道。《广州市引进人才入户管理办法》（穗府办规〔2020〕10号）规定，40周岁以下具有国内普通高校全日制大学本科学历并有学士学位或具有国（境）外学士学位或具有中级职称的人员，45岁以下具有硕士研究生学历或具有硕士学位的人员，50周岁以下具有博士研究生学历或具有博士学位或具有高级职称的人员，以及其他众多优秀技术、技能人才均可落户广州。可见穗、深不仅人才落户门槛较低，且在低门槛人才落户政策之外另行积分落户政策。而北京不仅未出台专门针对人才类存量流动人口的落户政策，而且既有人才落户门槛亦未降低，可见北京6 000名落户指标与穗、深8 000名、10 000名落户指标无法相提并论。

第五，指标体系简约明了，操作便捷准确。除4项资格条件外，北京积分指标体系仅设2项基础指标，7项导向性指标，且只认学历学位，不认职称技能;对志愿服务、无偿献血、个人捐赠、执业资格证、发明专利、紧缺行业及工种、婚姻家庭等一概不予积分;年龄、职住区域等积分或采用45岁以下一次性加20分，超龄者逐岁递减式加分，或每年加2分或3分、最高限加12分，均不采用逐年加分、直到退休为止的方式，执行起来相对简便，与指标冗繁的传统积分指标体系颇异其趣，与2016年以来深、穗简约型积分指标体系 2016年广州市积分落户指标仅含文化程度、技术能力、急需工种或职业资格、社会服务、纳税、创新创业、职住平衡7项指标。2017年深圳市积分落户指标仅含稳定居住（自有住房、租赁住房）、稳定就业（养老保险）、诚信守法（个人信用、违法犯罪）3类积分指标。比较相似，与中央倡导超大城市简化积分落户指标体系的政策精神一脉相承。为便于操作，北京市还专门开发积分落户在线申报系统，流动人口积分申报、主管单位审核均可依托该系统进行，申请人提交的积分指标信息由相关单位联动审核，各单位通过系统记载的原始数据对申请人的资格条件和积分情况进行比对，由系统自动判断并计算积分，保证了积分统计和资料审核的准确性。2019年，北京市取消现场审核环节，实现全网通办，申请人足不出户即可完成申请。2020年，北京市开通移动端审核结果查询功能，申请人可在完成在线信息提交后即时查看本人所在的积分和排名区间，在结果审核阶段，申请人可随时通过手机登录“北京人社”APP查看反馈结果。

二、政策价值及限度

积分落户为流动人口落户北京开辟了新通道，为拟落户者树立了清晰的努力标杆，传递了脚踏实地、守正创新、积极贡献的理念，激励流动人口不断提升个人素质和能力，依靠勞动贡献，创造美好生活。同时，总量控制、有序开放避免了人口因落户激励而涌入北京;职住平衡积分体现了正确的区域导向，有利于优化人口布局，疏解非首都功能;年龄、学历、创新创业加分有利于优化人口结构，吸纳城市发展亟须的人力资源，促进产业转型升级，实现高质量发展。

虽有如上正面价值，但北京积分落户本质上是以一套积分体系适用多类流动人口，追求多元政策目标。由于不同类别流动人口差异甚大，多元目标之间难免相互冲突、制约。

第一，流动人口落户权与城市人口调控之间存在矛盾。强调流动人口落户普及性，追求积分落户最大化，很难不触及人口调控底线;根除“大城市病”，厉行人口调控，则很难扩大积分落户规模。严控户口准入虽对遏制流动人口增长的作用并不显著，但若开放，“对人口增长的刺激作用则‘立竿见影” [12]，是为决策者的主要顾虑之所在。从北京市第七次全国人口普查结果来看，决策者的担忧不无道理。截至2020年11月1日零时，北京市常住人口为2 1893万人，其中，外来常住人口为8418万人，与2010年相比，增加1373万人，增长195%，年均增长18%[24]。尽管年均增长率较第六次人口普查降低88%，但规模总量与《北京城市总体规划（2016 年—2035 年）》规定的2020年后常住人口数长期稳定在2 300万以内的目标仅差1107万人，即便按目前年均11%的速率增长，常住人口数也难稳定在2 300万人以内。可见北京市扩大积分落户规模与人口调控间的张力短期内较难缓解。

第二，推动流动人口平等落户的价值理性与促进城市经济发展的工具理性之间存在矛盾。强调价值理性，予流动人口以平等落户权，积分落户指标应以合法稳定就业及居住为主，年龄、学历、创新创业、纳税、奖励等指标退居其次;强调工具理性，侧重促进本市经济发展，则正好相反。两个理性之间有“天然”矛盾，顾此难免失彼;彼此兼顾，则可能二者都顾不够。北京积分落户政策追求的是二者兼顾而非只顾其一，突出表现是重视学历积分与合法稳定就业及居住积分的平衡，在给予合法稳定就业及居住较高积分之余又给45岁以下者以20分年龄分，以免积分向年长者过度倾斜。只是，从近年积分落户结果来看，二者兼顾的目标并未真正实现。

年龄方面，北京予45岁以下者以20分加分，看似向年轻人大幅倾斜，舆论界对此也不乏批评，认为“北上广深四个城市的积分办法都倾向于年轻人” [25]。实则北京积分落户政策既强调合法稳定就业及居住积分的基础地位，又重视遏阻户籍人口老龄化趋势，二者平衡的结果是积分指标理论上向51岁以上年长者、45岁及近45岁的不老不少者倾斜;事实上是既不向年轻人倾斜，也不向年长者倾斜，而是向不老不少者倾斜。

由于合法稳定就业及居住积分每年可积4分或35分，且积分可累积到退休为止，45岁以下者虽有20分年龄分，但以合法稳定就业及居住每年4分或35分来折算，20分只能折抵5～6年合法稳定就业及居住积分。抛开其他积分不谈，51岁以上者若入职以来一直在京合法稳定就业、居住，则积分肯定胜于45岁以下者。

除51岁以上年长者外，该套积分指标体系对获年龄分的45岁及近45岁者亦较有利，而对30岁左右者不利，他们要么迈不过连续缴纳7年以上社保的门槛，要么在落户指标高度稀缺的情况下，因合法稳定就业及居住积分过少，即便有20分年龄分的加持，也难与虽无年龄分但合法稳定就业及居住积分较高的51岁以上者以及既有20分年龄分又有较高合法稳定就业及居住积分的45岁及近45岁者一较高低。

不过，从近年积分落户结果来看，北京积分体系并不倾向于51岁以上者，而仅利于45岁及近45岁者，详见表1。

由于政策实施中年龄分的认定从积分落户启动前一年1月1日算起，所以1971年、1972年、1973年出生者分别在2018年、2019年、2020年申请积分落户仍被视为45岁。简言之，文本上45岁以下可获年龄分，实施中47岁以下可获年龄分。

从表1可见，2018年，1971—1978年出生（40～47岁）的积分落户者高达4 866人，约占总数的81%;加上1979—1981年出生（37～39岁）的积分落户者975人，约占总数的97%，其他年龄段合计仅占约3%;再加上1982年出生（36岁）的积分落户者110人，约占总数的99%，其他年龄段合计约占1%。2019年，1972—1979年出生（40～47岁）的积分落户者高达4 743人，约占总数的80%;加上1980—1982年出生（37～39岁）的积分落户者1 072人，约占总数的97%，其他年龄段合计约占3%;再加上1983年出生（36岁）的积分落户者93人，约占总数的98%，其他年龄段合计约占2%。2020年，1973—1980年出生（40～47岁）的积分落户者高达4 781人，约占总数的79%;加上1981—1983出生（37～39岁）的积分落户者841人，约占总数的93%;再加上1984年出生（36岁）的30人，约占总数的94%，其他年龄段合计约占6%。可见北京积分落户政策既未向35岁以下者倾斜，也未向48岁以上者倾斜，而首先向40～47岁者倾斜，其次是向近40岁者倾斜。若从功利角度看，向40出头者倾斜对北京似乎并不利。该年龄段的人上有老、下有小，落户后很快就有老人投靠、未成年子女随迁及其教育、中高考问题，且该年龄段的人正处人生中途，虽仍年富力强，但科技创新的爆发力已远不如30岁左右的年轻人。

此外，近三年均明显存在流动人口一到48岁积分落户上榜数即断崖式下跌和48岁以上者尤其是年近60岁者极少积分落户的现象，这既是48岁以上者无20分年龄分的产物，也与流动人口社保持续不理想以及年近花甲者积分落户意愿不高有关。理论上看，只要流动人口一直在京合法稳定就业及居住，现行积分体系就对51岁以上者有利，因为20分年龄分最多只能折抵6年合法稳定就业及居住积分。但从落户结果来看，51岁以上者积分落户者人数极少，原因可能在于：一是缴纳社保时间没想象得那么长，北京迟至2011年才强制企业为员工缴纳社保，很多流动人口是从该年起缴纳社保，其间难免存在工作变动、社保中断问题。二是该年龄段流动人口子女多已成年，无法随迁落户，且错过高考季，失去北京户口背后的高考“福利”，在高房价、高房租、高消费等重负下，积分落户意愿自是下降，与36～47岁者因渴望子女在京上学及高考而生的落户意愿自难相提并论。

为解决2016年版政策带来的如上弊端，2020年版政策在延续45岁以下申请人一次性加20分的基础上，规定超过45岁以上者，每增加1岁（含不满1岁）少加4分。该规定一定程度上雖可缓解2016年版政策方案导致的如上不合理现象，但该政策对45岁以下者统一加20分，在积分指标高度有限的背景下，真正利好的是45岁或近45岁者，而非更具科技创新爆发力的30多岁者。

学历方面，北京市规定大专（含高职）、本科且获学士学位、研究生且获硕士学位、研究生且获博士学位者分别获105分、15分、26分、37分;合法稳定就业及居住积分与学历积分二者须择其一，且强调学历分与合法稳定就业及居住分的平衡。若不考虑其他因素，流动人口高中毕业后一直在京合法稳定就业、居住，则与博士毕业后在京就业的积分大体相当，体现不出高学历者的积分优势;若联系科技文化奖励和创新创业等加分、高学历者合法稳定就业概率更大、缴税更多以及高学历和低学历者若同时来京就业则积分明显占优等因素，高学历者在积分落户上仍占优势。只是，在积分落户指标高度有限的情况下，仅靠高学历、科技文化奖励、创新创业、纳税等加分也可能不够，还需合法稳定就业、居住积分的加持，才有机会脱颖而出。因而近三年北京积分落户者多为45岁或近45岁者而非更年轻的科技文化精英，可见北京积分落户政策虽重视不同类别积分指标间的赋分平衡，但低学历、低收入流动人口若非在京长期合法稳定就业、居住，且获一定的科技文化奖励和创新创业等加分，仍难有积分落户机会;吸纳人才、促进经济发展的工具理性追求虽胜促进流动人口平等落户的价值理性，却又因不同类别积分指标间的相互矛盾、冲突而难以吸纳真正年轻、最富创新力的科技、文化新锐。

第三，积分指标体系重视导向功能与其引导力度、配套措施不足之间存在矛盾。北京户口“含金量”十足，如何用好有限的落户名额，巧借积分落户小杠杆撬动流动人口管理大问题，引导流动人口提升素质、规范行为、积极贡献，值得深思。北京积分落户政策在积分落户条件、基础分、加分、减分等方面均嵌入了积极的导向机制，但在引导力度上明显不足。例如，居住证是流动人口管理服务的重要抓手，且北京流动人口居住证申领情况不尽理想，需借积分落户来吸引、迫使流动人口申领居住证。北京市虽注重积分落户和居住证间的关联，规定流动人口申请积分落户须持居住证，但并未规定持居住证多久才能申请积分落户，加上北京积分落户指标十分有限，绝大多数流动人口都会感到目前积分落户无望，既然眼下无望，未来申请落户时再申领也无妨，因而眼下也就没有为积分落户而申领居住证的动力。如此，申请积分落户者须持居住证的规定对激励流动人口长期持居住证的作用势必严重折损。再如，北京积分落户政策设置了不菲的学历分、科技文化及道德奖励分、纳税及创新创业分，这些积分在落户指标极其有限的背景下，可使普通流动人口难有积分落户机会，既无落户机会，嵌入积分指标体系中的导向机制自会“失灵”。复如，北京积分落户政策规定，只有房东依法缴纳房屋租赁税，才被视为流动人口合法租住，可房东一般都会把租赁税转嫁到流动人口身上。在中低收入流动人口觉得租赁税不菲、积分落户又基本无望的情况下，他们很可能会照旧不依法登记、纳税，使借积分落户加强流动人口和出租房管理的愿望落空。

第四，积分指标的简约性与合理性之间存在矛盾。积分落户涉及事项众多，统计和材料审核工作千头万绪，秉持从简原则乃现实之举，也符合中央有关超大城市应减少积分指标的政策精神。北京积分指标体系在4个基本条件外，仅设2项基础分、7项导向分，且在各项积分指标及赋分的具体规定上也力求简省，如只认学历学位，不认职称技能;年龄分采取分段一次性加分与梯度赋分相结合的方式，而非逐年累计加分;不考虑申请人配偶、家庭因素等，虽堪称简便，但过于简约也会引发指标体系不尽合理等问题。例如，只认学历学位不认职称技能，在实践中不免导致本科毕业的正高级职称者的积分不如无职称的硕士。再如，夫妻双方同为长期合法稳定就业及居住者多属“不流动”的流动人口，积分体系为省事而全然不顾及之，亦稀释了合理性。此外，对具有刑事犯罪记录的人不分严重程度均“一票否决”，未能给予跌倒后重新站起来的人融入城市的机会，亦有气度偏小之嫌。

三、完善政策的思路及方案

（一）扩大积分落户规模

北京人口与资源环境承载力间的张力尚难化解，推进户籍改革和新型城镇化又是大势所趋。任何政策都是一把双刃剑，都是舍与得的博弈，在人口调控和放开流动人口落户之间，北京需尽力求取相对平衡，在合理设定人口规模总量、确保人口调控目标得以实现的前提下，尽可能扩大积分落户规模。只有不断扩大积分落户规模，让更多流动人口感到落户可及性，才能更好地落实中央推进城镇化进程的政策要求，积分落户方能真正起到优化人口调控、促进经济发展、加强流动人口管理的杠杆作用。

（二）采取多元落户办法

在流动人口群体差异甚大的背景下，以一套积分体系适用多类流动人口、追求多元政策目标，难免引发多元目标间的相互掣肘，使任一目标都难真正实现。唯有跳出原政策设计，针对不同类别流动人口实行不同落户方案，方能减免冲突，实现多元目标。深圳市之所以能较好地落实中央积分落户政策要求，采取以合法稳定就业及居住为主、相对惠及普通劳动者的积分落户体系，即得益于长期坚持分类施策，将学历或技术技能型人才、投资纳税型人才同普通劳动群体剥离，另行实施落户办法。该成功经验表明针对不同类别流动人口采取不同落户办法不仅合理而且可行，值得推广。

北京是国家科技文化中心和北方经济重镇。从近年我国北方经济总体趋弱、南北经济失衡加剧的情况来看，北京需发挥区位和资源优势，做大做强科技、文化、贸易产业，肩负起推动京津冀一体化发展的神圣职责。北京虽需疏解、整治，但疏解、整治的目的在“促提升”，在谋求更健康的发展。北京应巧用落户政策的杠杆作用，对处于创新能力爆发期的青年科技精英和符合本市发展方向的优质投资者实施条件准入人才落户;对不具备条件准入落户资格、在京稳定就业及居住的非京籍其他人才实行积分准入人才落户，借以吸纳北京建设科技创新中心、文化中心和自由贸易区等所需的人才。

与用积分办法从存量流动人口中筛选精英的繁复相比，条件准入方式在吸纳人才方面更显直接、高效。若政策到位，可有效减免现行积分落户政策向45岁左右“不老不少”者倾斜之弊。之所以在采取条件准入人才落户的同时坚持积分准入人才落户，主要原因在于北京有人口调控压力，很难采取类似其他城市宽松型条件准入人才落户政策，仍需借积分落户于存量流动人口中筛选部分必需人才。对普通流动人口，采取以合法稳定就业及居住为主的积分落户办法，既是对其为城市发展挥洒汗水、理应分享城市发展成果的肯定，也因城市发展离不开“他们”，也是践行中央相关政策精神的体现。如此，则势必显著缓和现行积分落户政策多元目标之间的矛盾冲突，增强北京市流动人口市民化政策的包容性与普惠性。

根据以上分析，兹提具体方案如下。

1.条件准入人才落户

本类落户面向极富创新能力的青年科技精英，以满足北京打造科技创新之都的人才需求。具体做法是，给予第一和最后学历均为高端985院校或境外名校、工程技术或数理专业博士毕业、在符合北京产业发展方向的领域就业、年龄不超过32周岁的青年才俊以人才居住证。持该居住证，可享除子女在京参加高考外的所有市民待遇，自持证之日起7年内在京累计纳税、社保、合法稳定居住不少于6年可落户北京。现直接给用人单位用于接收应届毕业生的落户指标继续保留，但同样强调该类人员先持人才居住证，自持证之日起7年内在本市累计纳税、社保、合法稳定居住不少于6年后可落户北京（非应届毕业生的引进人才除外），以免一些人拿到京户后旋即离京，不为北京做贡献，却要北京为其负担子女教育义务，子女复可分享北京高考“福利”。在京合法稳定就业已满3年、符合如上条件、年龄不超过35岁的流动人口同样可获人才居住证，自持证之日起4年内在京累计纳税、社保、合法稳定居住不少于3年可落户北京。若该做法导致流动人口过度涌入，则通过提升学历和专业要求、增加居住证持证时间、限定落户指标等办法予以遏阻。若该办法未导致流动人口过度涌入，乃至北京真能扩容，建城市新区，则通过降低学历和专业要求、缩短居住证持证时间等办法，放宽落户准入。

2.条件准入投资落户

本类落户用于在京投资兴业达一定规模以上的流动人口。发展经济需四海俊彦，亦需八方投资;疏解主城区人口到卫星城，关键在其有无足够的产业。无论疏解整治促提升等“近忧”，还是城市扩容、建卫星城、促进南北经济平衡等“远慮”，北京都应巧借户口魅力，广纳符合自身发展方向的优质投资。建议凡在非城六区合适区域投资兴办符合本市产业发展方向的企业，连续3年投资额（或持股份额）和纳税额达一定标准以上、持本市居住证的流动人口可直接落户北京。具体投资额、纳税额由市、区政府根据具体情况制定。

3.积分准入人才落户

本类积分落户面向无法参加条件准入人才落户、已在京就业的非京籍其他人才。近年来其他超大城市人才落户基本都已采用条件准入方式，只要年龄、学历、技能达既定标准即可落户，且标准一降再降，本质上比被学界质疑歧视低端流动人口的积分落户更直白地欢迎年轻人、能人、富人、贵人。既然其他城市根据年龄、学历、技能等直接“选拔”流动人才落户不被视为违背中央政策要求，那么面向存量人才、不以合法稳定就业及居住为主要积分指标的积分落户也理应被舆论接受。

1）积分条件

申请积分落户者需具备4条件：①自2017年1月1日起，持本市居住证年均不少于10个月以上北京市积分落户方案自2017年1月1日起实施，故强调自2017年1月1日开始。强调年均持居住证10个月以上而非12个月，意在给流动人口因故不能及时重办、补办居住证以宽缓余地。;②不超过法定退休年龄;③在京连续缴纳社会保险7年以上;④自2017年1月1日起无刑事犯罪记录北京市积分落户方案自2017年1月1日起实施，强调自该时点开始，旨在体现“不溯既往”原则。。

2）基础积分

①申请人应与在京用人单位签订正式劳动合同并连续工作满1年及以上，或在京投资办企业并连续经营满1年及以上，或在京注册登记为个体工商户并连续经营满1年及以上;以连续缴纳社会保险年限作为合法稳定就业年限的计分标准，每连续缴纳社会保险满1年积3分。

②合法稳定居住指标及分值。申请人在合法租赁住所和单位宿舍每连续居住满1年积05分，在自有产权房合法稳定居住的积分视同合法稳定租住积分，且一次性另加10分在京拥有自有产权房者一般更想积分落户，也更具在京定居条件，故应予适当加分。。当连续居住年限多于缴纳社保年限，以连续缴纳社保年限作为连续居住年限。

3）加减分

①学历、职称、技能指标及分值。大学专科（含高职）学历积10分;大学本科学历且取得学士学位积15分，大学本科学历但未取得学士学位积12分;研究生学历且取得硕士学位积26分，在职研究生学历且取得硕士学位积22分，在职获得硕士学位但无研究生学历积18分;研究生学历且取得博士学位积46分，在职研究生学历且取得博士学位积38分。学历、学位认定以申请人获得的最高学历、学位为准，不累计。取得学历、学位期间连续缴纳社保年限及连续居住年限的积分与学历、学位积分不累计。中级职称、技师视同研究生学历并取得硕士学位;副高级以上职称、高级技师视同研究生学历并取得博士学位。职称技能分和学历学位分不重复计算。本科或研究生阶段所学专业属本市急需专业且工作岗位与所学专业一致的积2分。

②职住平衡指标及分值。自2017年1月1日起，申请人将居住地点由城六区迁至本市其他区域的每满一年加05分，工作地点由城六区迁至本市其他区域的每满一年加1分，职住双迁者每满一年加2分，最高加12分，同时规定申请人落户地点必须为自有住所所在区域且落户10年内不可在市辖区范围内跨区迁移户口。

③创新创业指标及分值。申请人在科技领域获得国家级或本市市级奖项的，可获积分。其中，获国家级奖项的最高积20分，获本市市级奖项的最高积10分。申请人在文化领域及创新创业大赛中获国家级或本市市级奖项的，可获得积分。其中，获国家级奖项的最高积12分，获本市市级奖项的最高积6分。同一成果同时获得多项奖励，只计最高分。

申请人每获1项国家发明专利积1分，申请人参加的团队获国家发明专利的，申请人所得分数按1/团队总人数计算，累计不超过6分。

申请人在国家高新技术企业担任高级管理人员、核心技术人员，且在持股比例、工资收入等方面符合一定条件的，工作每满1年积2分，最高积10分。申请人在经认定的科技企业孵化器及众创空间中符合一定条件的创业企业投资或就业，且在投资金额、持股比例、工资收入等方面符合一定条件的，投资或就业每满1年积2分，最高积10分。申请人在经认定的科技企业孵化器及众创空间、技术转移服务机构、专业科技服务机构投资或就业，且在投资金额、持股比例、工资收入等方面符合一定条件的，投资或就业每满1年积1分，最高积5分。同时符合多项积分条件的，只计最高分。

④纳税指标及分值。申请人近3年工资、薪金及劳务报酬的个人所得税纳税额年均3～6（不含）万元、6～9（不含）万元、9～12（不含）万元、12万以上的分别积3分、6分、9分、12分;申请人近3年依法登记注册个人独资企业的投资人及个体工商户的经营者、有限责任公司的自然人股东、合伙企业的出资人，根据企业已缴纳的税金，以出资比例计算纳税额，年均纳税10～20（不含）万元、20～30（不含）万元、30～40（不含）万元、40万元以上的分别积3分、6分、9分、12分。申请人只能任选其一积分。自2017年1月1日起，有涉税违法行为记录的个人、企业法人和个体工商户经营者，申请积分落户的，每条记录减12分。

⑤年龄指标及分值。45岁以下申请人每小1岁积15分。

⑥配偶指标及分值。申请人夫妻双方均在本市就业，配偶缴纳社保满1年积1分，最高积7分。

⑦荣誉表彰指标及分值。申请人获以下荣誉表彰之一的，积20分：被评选为省部级以上劳动模范;全国道德模范或首都道德模范;全国见义勇为英雄模范或首都见义勇为好市民。国家相关表彰另有规定的，按国家规定执行。以上情况积分不累计。

⑧守法、守信记录指标及分值。自2017年1月1日起，申请人在本市因违反有关法律被公安机关处以行政拘留处罚的，每条行政拘留记录扣30分;有不良信用记录的，每条扣10分。

4.积分准入普通落户

本类落户面向无法参加条件准入人才落户和积分准入人才落户的普通流动人口。积分指标体系采取中央提倡的合法稳定就业及居住积分为主、简化积分指标模式。

1）积分条件

申请人申请积分落户应同时符合下列条件：①自2017年1月1日起持本市居住证的时间年均不得少于10个月以上。②不超过法定退休年龄;③在京连续缴纳社会保险7年以上;④自2017年1月1日以来无刑事犯罪记录。

2）基础积分

①合法稳定就业指标及分值。申请人应与在京用人单位签订正式劳动合同并连续工作满1年及以上，或在京投资办企业并连续经营满1年及以上，或在京注册登记为个体工商户并连续经营满1年及以上;以连续缴纳社会保险年限作为合法稳定就业年限的计分标准，每连续缴纳社会保险满1年积3分。

②合法稳定住所指标及分值。在合法租赁住所或单位宿舍每连续居住满1年积1分;在自有产权房合法稳定居住的积分视同合法稳定租住积分，且一次性另加10分。当连续居住年限多于缴纳社保年限，以连续缴纳社保年限作为连续居住年限。

3）加减分

①学历、职称、技能指标及分值。申请人取得大学专科（含高职）以上学历或助理级职称以上或国家职业资格证书三级（高级工）以上积5分。

②职住平衡指标及分值。自2017年1月1日起，申请人就业地在非城六区的本市其他区域，每满1年积05分。

③配偶指标及分值。申请人夫妻双方均在本市就业，配偶缴纳社保满1年积1分，最高积10分。

④荣誉表彰指标及分值。申请人获得以下荣誉表彰之一的积10分：被评选为省部级以上劳动模范;全国道德模范或首都道德模范;全国见义勇为英雄模范或首都见义勇为好市民。国家相关表彰另有规定的，按国家规定执行。以上情况积分不累计。

⑤紧缺工种及分值。申请人持本市紧缺工种的国家职业资格证书，在该工种所属行业就业的，积5分。

⑥守法、守信记录指标及分值。自2017年1月1日起，申请人在本市因违反有关法律被公安机关处以行政拘留处罚的，每条行政拘留记录扣30分;有不良信用记录的，每条扣10分。

（三）做好相關保障工作

首先，科学规划、建设卫星城。经过长期开发，北京市内已难觅建设可承载主城区产业及人口大幅转移的卫星城的地方，在环京地区建卫星城又因其与北京经济、社会发展状况的差异而生迁移阻力;强迫企事业单位迁移，既效果有限，又会导致人才大幅流失，有碍持续发展。鉴于北京市政府搬至通州副中心，副中心离廊坊“北三县”一河之隔，合并“北三县”后的副中心才是新北京真正的地理中心，北京应积极争取中央同意，适时合并“北三县”，宣布其为城市新区，对其进行科学规划，在确保城市组团之间必要的通风廊道、生态绿洲的前提下，大建卫星城，承接从主城区疏解而来的产业和人口，为适当扩大积分落户规模创造条件。其次，切实解决流动人口及新落户者的子女教育和住房问题。落户的背后是服务，开放落户限制势必带来落户者住房、子女教育服务难题。应细分地域，细化需求，在不同地点建设不同类型住房，面向流动人口及新落户者出租。根据人口流向及时改建、扩建、新建中小学，妥善解决流动人口及新落户者的子女教育问题。

[参考文献]

[1]郑梓桢、宋健：《户籍改革新政与务实的城市化新路——以中山市流动人口积分制管理为例》，《人口研究》2012年第1期。

[2]杨安队：《政府社会治理政策创新与路径选择——以中山市积分入户、积分入学制度为例》，《华南师范大学学报（社会科学版）》2015年第3期。

[3]刘小年：《农民工市民化与户籍改革：对广东积分入户政策的分析》，《农业经济问题》2011年第3期。

[4]孙婕：《积分落户制度实施模式比较研究》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2018年第4期。

[5]陈景云、刘志光：《流动人口积分制管理的效果分析——以深圳市为例》，《中国人口科学》2013年第6期。

[6]赵德余：《广东积分落户管理政策的经验及其对上海的启示》，《科学发展》2013年第8期。

[7]陆杰华：《首都人口调控背景下的居住证制度设计》，《北京观察》2015年第11期。

[8]李晓壮：《居住证积分落户规模初步测度与分析——以北京市为例》，《调研世界》2016年第7期。

[9]张小劲、陈波：《中国城市积分入户制比较研究：模块构成、偏好类型与城市改革特征》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2017年第6期。

[10]江立华、谷玉良：《城市流动人口积分入户政策——户籍制度改革的“中山经验”》，《社会建设》2014年第1期。

[11]侯慧丽：《积分入户制在城市化进程中的风险分担——以深圳市为例》，《新视野》2014年第6期。

[12]张炜：《对积分落户制度设计的几点思考》，《前线》2015年第1期。

[13]康岚：《新“土客”关系中的外群印象与差异化接纳——兼谈完善居住证积分制的民意基础》，《城市发展研究》2015年第1期。

[14]郑梓桢、宋健：《中山市流动人口积分制管理存在的问题及对策分析》，《南方人口》2011年第4期。

[15]中共北京市委办公厅：《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，http：//bj.people.com.cn/n/2015/1208/c82837-27272223.html。

[16]佚名：《〈北京市积分落户管理办法（试行）〉解读》，http：//www.cnrencai.com/zengche/616231.html。

[17]徐秋颖：《北京民政局首次发布〈北京市老龄事业发展和养老体系建设白皮书〉》，《民主与法制时报》2018年10月30日。

[18]沙雪良：《北京：非京籍常住人口2017年起可申请积分落户》，https：//china.huanqiu.com/article/9CaKrnJX0Mq。

[19]银昕：《北京“积分落户”意见稿出台已半年，为何迟迟没行动？》，《中国经济周刊》2016年第29期。

[20]新华社：《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见〉》，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-12/25/content_5463978.htm。

[21]刘林平、雍昕、唐斌斌：《中国城市化道路的反思——以积分制度为例》，《新视野》2017年第6期。

[22]杨永磊：《农民工“积分落户”与“人地挂钩”协同推进研究》，《上海经济研究》2016年第2期。

[23]佚名：《2017天津积分落户需要满足什么条件？各项注意事项》，http：//www.sohu.com/a/138411370_621332。

[24]孟景伟：《北京市第七次全国人口普查主要数据情况》，http：//www.beijing.gov.cn/gongkai/shuju/sjjd/202105/t20210519_2392877.html。

[25]沙雪良：《北上广深积分落户政策敲定 京疏解人口加分力度超沪》，http：//www.xinhuanet.com//politics/2016-08/15/c_129228701.htm。

The Characteristics， Limits and Improvement of the Comprehensive

PointBased Household Registration： A Study on the Policy of PointBased

Household Registration in Beijing

XIE Baofu，YUAN Qian

（School of Public Administration， Beihang University， Beijing 100191， China）

Abstract：  The policy of pointbased household registration in Beijing has diversified objectives， and the grading system is quite comprehensive. It emphasizes the foundational rather than the leading role of legal and stable employment and homes points， and attaches importance to the score balance of different grading categories. Meanwhile， it has the characteristic of transition from the old grading system with redundant categories and not mainly based on stable employment and homes points to the new system that has simple categories and mainly based on stable employment and homes points. Apart from the positive value， its a set of comprehensive system that is applicable to many types of nonnatives essentially. There are some prominent contradictions between the nonnatives rights to obtain the citys residence status and the duties of government to control the total population， between the promoting of nonnatives equal rights to obtain the citys residence status and putting the economic development first constantly， between the guiding pursuit of the pointsbased application system and its insufficient guiding power， and between the simplicity and rationality of the grading system. The government should develop satellite cities， increase newly approved household registrations， improve population control measures and the balance of jobs and housing， and take multiple actions for different migrant population.

Key words：megacities; migrant population; the pointbased household registration; public policy

（責任编辑孙俊青编辑）

[收稿日期]2021-04-12中文收稿日期

[基金项目]北京市社会科学基金项目“北京市居住证积分落户政策研究”（项目编号：16SRB009）。

[作者简介]谢宝富（1965—），男，安徽安庆人，北京航空航天大学公共管理学院教授、博士生导师;袁倩（1992—），女，四川南充人，北京航空航天大学公共管理学院博士研究生。