夏丹（武汉纺织大学财务处 湖北武汉 430230）

一、引言

高校的预算收支作为我国公共财政预算收支的重要组成部分，必须适应国家预算绩效改革的新要求，深化实施全面预算绩效管理，推动高等教育高质量、可持续发展。绩效目标（Performance objective）是在一定期限内所要达到的产出和效果，它必须以客观的、可测量的绩效指标来反映项目的绩效水平，以其可量化的标准、数值或者比率（即指标值）来表示公共支出所达到的产出和效果。绩效目标管理是高校全过程预算绩效管理链条中首要的、基础性环节，只有前期的绩效目标设定合理、绩效指标定位科学，中期的绩效运行监控、后期的绩效评价及评价结果应用才能正确反映出财政资金使用的效率和效果。高校全面预算绩效管理通过“设定预算绩效目标——实施绩效运行监控——开展预算绩效评价——评价结果应用整改”等环节，贯穿到高校部门预算的编制、执行、调整以及决算审查的全过程，从而将科学的流程体系和信息化系统加以有序地衔接、融合。

二、高校绩效目标管理的现状

近年来我国教育支出连年高幅度增长，高校支出规模日益扩大，为避免财政资金使用效率低下，需要进一步加强高校精细化预算管理。一方面，高校实行全面预算绩效管理是国家政策的客观要求，另一方面，自2014年高校实行预算信息公开后，受到了社会各界的关注，倒逼高校改进预算绩效管理模式，为利益相关者提供客观的预算绩效信息，以证明财政经费支出的有效性。高等院校预算绩效目标管理是全面实施预算绩效管理的生命线，也是在预算执行过程中对财政资金实施绩效监控运行的主要内容，也是预算执行完毕评价财政资金产出效益、进而根据绩效评价结果予以反馈整改及应用的重要依据。高校预算资金按照其支出的功能及内容的不同，预算绩效目标大体分为校级部门整体支出绩效目标、基本支出绩效目标以及专项（中央专项或者省级专项）项目支出绩效目标。高校职能的综合性及多样化导致高校预算绩效目标的繁杂多元化，致使当前高校在设置绩效目标时出现“过程目标”种类众多、“结果目标”难以统计量化等现实问题。比如，绩效目标与总体战略目标关联度不强、绩效目标设置细化和量化程度不够、绩效目标缺乏规范及可比性、绩效目标值设置缺乏论证等。

三、SMART原则在高校预算绩效目标管理中的嵌入应用

SMART原则分别由Specific（具体的）、Measurable（可以衡量的）、Attainable（可以实现的）、Relevant（相关的）和Time-based（即时有效的）首字母缩写而成。SMART原则以期初设定组织目标为导向，以最终实现结果为评判标准，通过对目标层级自上而下的设立来达到在过程管理中的自我控制与监督，最终实现其目标。SMART原则不仅能科学规范高校绩效目标管理，更可以高效地利用预算资金，达到提高学校综合竞争力的战略目标。

（一）S（Specific）——绩效目标要明确可理解

高校预算绩效目标的设置应该综合考虑学校对教学、科研、人才培养、设备购置、基本建设等各方面的资金配比，立足于项目当前的现实性以及未来的可发展性，将绩效目标分解到具体的指标设定，同时根据学校的不同特色发展方向进行适当调整。高校预算绩效目标主要用于规范高校预算资金的使用范围、考核预算资金使用过程中资金流转效益，对预算资金运行的各个阶段进行监督评价，关注预算资金的运作效率、项目的建设进度和成果水平，以及反映项目完成后对教学教改、科学研究、实验设备、公共平台建设等的提升作用，包括学校知名度的提高、教学方式的改进、科研能力的加强、学生满意度的提升等，通过科学客观评价绩效目标的完成程度，来实现对高校预算资金使用价值的有效评判。

（二）M（Measurable）——绩效目标应量化可衡量

高校可以借鉴平衡计分卡原理（BSC，Balanced Score Card），从预算资金的“投入”“运行”“产出”以及“成效”四个维度，将绩效目标的定量指标（80%）与定性指标（20%）相结合，从范围、标准、时间等方面强化绩效目标的可衡量性，以及通过“产出”及“效益”指标对项目绩效目标进一步细化、量化。“产出指标”应从数量、质量、成本和时效等方面来反映高校预算资金投入所产生的成果；“效益指标”则通过“社会效益”“经济效益”“环境效益”和“可持续影响”等方面反映预算资金所产生的综合效益。在衡量过程中，要避免设定“学生升学率大幅提升”等模糊指标，增强指标描述的清晰度，从而有助于后期绩效监控的开展以及绩效评价的实施。另外，在分析评价如“项目预算执行率”时，还需考量预算资金支出的规范性，包括预算资金支出进度、范围与项目申报计划是否相符，预算资金支出是否合理合法等；在分析评价某项目的进程时还要考核分析项目申报材料数据的客观真实性、项目管理制度的完善规范性以及项目实施所必要的支撑条件，项目前期立项、中期调整、后期验收等过程是否按规定履行了相关手续等。

（三）A（Attainable）——绩效目标须真实可实现

预算绩效目标的设立，应该充分考虑到目标单位其自身的情况，须立足于实际的可实现的目标。高校绩效考核指标要可望而且可企及，但也不能太易于实现，要找到目标实现的难度和满意感之间的平衡。设置预算绩效考核的长期目标和年度目标时，要充分考虑到高校的部门整体及项目实施部门自身的综合能力。高校与高校之间的办学规模、资金体量、教学水平、科研能力等都各有不同，高校内部也有优势特色学科及重点项目等因素，预算绩效目标订立时高校的管理层要综合分析学校自身的综合实力及特色优势，切忌制定难以实现的绩效目标。

（四）R（Relevant）——绩效目标之间对应相关联

绩效考核指标的制定应考虑到指标间的相互勾稽关系，把同类型或有相关性的指标联合起来综合考察，例如对F高校“基本建设与维修专项”项目的“预算执行率”指标评价，就不能与项目完成进度指标相脱离，即使预算执行达到了既定目标，但如果该项目的实施进度未完成计划，说明资金使用的效果效率并不好，可能存在资金使用不当或资源浪费等情况；另外各部门应选取与自身建设项目密切相关的考核指标，即不同项目的预算资金应采用不同的指标进行考核，不能将科学研究方面的考核指标硬套在实验设备购置方面。对于某些上级主管部门下达的专项资金，如F高校“××专项资金”项目，其考核指标既要设定主管部门对资金使用效果的共性指标，还应加设该项目在F高校的产出效益等个性指标。不同的项目要根据项目建设方案设定不同的考核指标，还须重视单个项目与整体支出之间项目的独立特质及关联关系。

（五）T（Time-based）——绩效目标应具时限阶段性

高校绩效目标设定应该具有时间性和阶段性，要考虑到不同类型、不同阶段项目的轻重缓急。高校的项目数量繁多、种类多样，预算资金使用方向也不尽相同，应对不同的项目根据其自身的特点属性设置不同的目标时间限制，拟定出各自的项目截止日期，定期对项目的完成度进行检查，方便对项目的指导和计划调整。如F高校“协同创新专项资金”等国家级、省部级学科带头人参与的重大科研项目，应该放宽时间的限制，重视项目质量，鼓励责任人精益求精；“高校科研课题项目经费”等科研项目由于其建设周期不同于会计年度日期，可按照科研项目建设周期合理确定绩效评价年度和项目；对于学校一般常年性项目，则可适当加紧时间限制，加快成长进程。

SMART原则以制定目标（Specific）为起点，以对目标的最终考核（Measurable、Time-based）为重点，通过将高校预算绩效目标量化细化逐步分解为具体的绩效指标，建立科学客观的预算绩效评价体系。例如F高校对学科建设项目进行绩效评价，按照年度项目进程计算，在项目建设年度10月份（T），学科建设程度应为80%左右（S）；若未达到70%则认为项目进程效果不理想（M）。建立于SMART原则上的绩效目标，可以有效解决当前高校预算资金绩效评价中绩效目标细化和量化程度不够、缺乏规范性、可比性差等问题，让利益相关者更清晰地了解学校预算资金使用目标，从而达到有目的、有方向地使用预算资金，避免资金浪费现象的发生。

四、高校预算绩效目标管理的优化措施

高校预算绩效目标的管理，一方面要以高校的基本职责职能为基础，另一方面要综合高校的事业发展规划。职责职能可以确定基本方向，事业发展规划体现了高校在一段时间内的具体发展目标，是高校设定绩效目标的基础。主要围绕战略目标融合、制度建设流程优化、指标库构建、目标论证、评审机制、强化应用这六个方面，完善全方位、多层次的预算绩效目标管理机制。

（一）强化绩效目标与战略目标的融合

“预算编制有目标”是预算绩效管理的首要环节，如何做好绩效目标管理，使得设定的绩效目标对预算单位起到正向促进作用，是预算绩效目标设置的重要关注点。高校编制预算绩效目标首先应符合社会经济发展规划、高校基本职能及总体发展规划，还须与预算资金支出的范围、方向、效益和效果紧密相关。基于“目标-效果”导向的预算绩效管理模式要求高校必须先根据其自身的战略规划制定学校总体发展目标，再由各项目实施部门根据学校总体目标结合各自的职能分工，将目标逐一分解、细化。从宏观层面而言，绩效目标的设置要结合上级部门和学校的中长期战略规划目标、年度规划目标，各项目支出的绩效目标中体现学校的战略部署及事业发展规划；从中观层面而言，绩效目标的设计要与高校工作任务、项目资金需求等进行有效结合；从微观层面而言，高校要从上到下多层级逐步细化、量化学校总体战略目标，实现社会目标与经济目标、长期目标与年度目标、定量指标与定性指标相结合的有机统一。

例如F高校为全日制普通本科院校，高校的事业发展规划明确了其五年的发展目标为“建设特色鲜明的双一流大学”，通过综合总结发展规划、参考往年预算安排同时结合F高校职能职责，提炼出F高校长期绩效目标，如“培养高素质创新创业人才”“增强学科综合实力”等指标；再对各项长期目标发展规划按照年度发展进度细化分解到各年分别实施形成年度目标，年度目标是高校下年预算资金投入的体现，应与年度预算资金的支出方向高度契合，如“本科质量工程项目数量”“学科竞赛获奖数量”等指标。

（二）以制度建设优化流程管理

预算绩效目标管理需要在工作实践的基础上不断积累，逐年改进及完善指标体系，高校应根据资金管理特点与要求，制定与上级部门预算绩效管理办法相呼应的预算绩效目标管理制度，进一步明确和细化绩效目标编制的要求和标准，减少随意性，提高对指标选取的刚性约束。实施全过程预算绩效管理的源头在于预算绩效目标管理，将预算绩效目标管理与预算编制的各个环节进行融合贯通，充分发挥预算绩效目标在整个预算绩效全流程管理中的先导性和基础性作用。

例如F高校的财务处作为学校财务管理的职能部门，处内设置预算管理办公室，具体负责学校预算编制、预算调整及汇总、监督预算执行进度、开展绩效评价等工作；学校各职能部门和二级院部（系）是预算执行和自评的主体，负责具体项目预算资金开支经济分类、项目绩效目标的申报、项目资金执行及项目预算绩效自评等工作。高校的业务繁杂多样，所涉及学生管理、科研成果创新、基本建设等专业性较强，高校财务人员很难站在学校全局立场，全面审核各职能部门和二级院部（系）所申报专项项目资金所设立绩效目标的科学性、合理性。高校可成立由校领导、总会计师以及财务、审计和具有专项经费分配权的部门负责人组成的预算绩效领导小组，全权负责制定预算绩效管理制度，审议职能部门和二级院部（系）的预算申报文本及其绩效目标，拟定绩效评价标准及相关的奖惩机制；财务处下设预算管理办公室汇总审核各职能部门及二级院部（系）上报的预算文本绩效目标后，提交预算绩效领导小组审议。

（三）以KPI为引领构建高校预算绩效指标库

绩效指标是对绩效目标进一步的分化细化，只有绩效指标有效程度提高，绩效目标的整体有效程度才能提高。高校可采用KPI（Key Performance Indicator关键绩效指标），根据高校的基本职能先初步筛选出各模块具有代表性的核心绩效指标，搭建出校级整体支出绩效指标、项目支出、基本支出绩效指标的基本框架结构。再借鉴BSC理论从战略管理的高度，同时兼顾项目的财务与非财务指标、结合短期与长远目标，形成综合性绩效评价体系，见表1。

表1 F高校预算绩效指标体系

高校绩效目标设定应根据学校的总体战略规划、部门（院系）职能职责、项目实施计划、需求资金量等综合因素来选取各级绩效指标。首先，高校可根据各项目的不同分类特征等属性，对每年各项目单位上报的各级指标（一级指标/二级指标/三级指标）进行统计筛选，提请相关领域专家学者讨论优选，提炼出最能代表项目建设成果效率的指标，形成共性与个性、定性与定量、基本与修正相互补充的指标体系，进一步提升指标的实用性。其次，根据项目性质不同，严格划分指标值，使指标值能准确衡量一个单位的绩效目标，使绩效指标真正发挥作用。再次，在系统中严格指标设置的要求，绩效目标指标设置时不仅要选指标、填目标值，还应对各个指标选取和指标值设置的依据、来源作详细介绍说明，以此来评判所选取指标及指标值的科学性和合理性。最后，对于特殊指标（诸如个性指标、自定义指标）的描述应具体化、可计量化，实在无法量化的，应通过专家评议、问卷调查等方法，把指标值设定为不同的等级标准以便评判考核；对于共性指标则应严格按照指标库中的说明来设置。构建出绩效目标综合指标库，可作为下年同类型项目绩效指标与指标值设置借鉴和参考的基础。

（四）加强绩效目标论证和验证

绩效目标的科学性、合理性及全面性对全面实施预算绩效管理至关重要，绩效目标不仅仅是一个概念、一个标准，更是预算绩效全流程管理的重要抓手。对预算绩效目标进行有效的论证、验证，有助于提高高校预算资金绩效目标设定的科学性、合理性及有效性。高校期初设定绩效目标时，要尽可能遵循“预算与时间可实现”以及“目标与数值可挑战”两项原则。一方面，目标值要科学测算，各预算部门要经过充分调研和论证，对历史标准、行业标准等进行充分研判，围绕投入、产出和效果等，科学设计和测算绩效目标值；另一方面，实现目标值要有一定难度，目标值要综合考虑目标与预算部门的外部环境、社会资源及综合实力的匹配度，具有一定的挑战性和可实现性。

（五）完善绩效目标评审机制

对高校预算绩效目标进行专家评审是有效保证绩效目标编制质量及水平的重要手段，上级财政部门可采取“部门之间交叉互评”及“引入专家评审”来完善高校预算绩效目标评审机制。一是各预算单位申报预算文本及绩效目标后，财政部门可先组织同类型预算单位（如高校组、行政机关组等）按绩效目标设置的一般要求，对预算绩效目标各要素的完整性、相关性和可行性等基础信息进行初步的交叉互审，促使各预算单位能够在互评过程中查漏补缺、取长补短、相互修改；二是财政部门在预算单位互审的基础上，邀请项目研究领域、行业研究领域、绩效评价领域等各方面的专家组成绩效目标评审小组，或者聘请第三方中介机构对各预算单位申报的已经过初审的绩效目标与预算资金的匹配性、绩效目标与各级绩效指标的对应性进行再次审核。

（六）深化绩效目标管理的结果应用

高校要深化绩效目标管理的结果应用，建立起以部门为主体的全过程绩效管理体系，即事前科学合理设定绩效目标，与预算同步申报批复下达；预算资金执行中期对绩效跟踪督促绩效目标的完成情况，与设定目标对比差异性，如有偏离及时纠正，提高资金使用效率；对项目建设期后进行专项绩效自评并汇总出最终评价结果，对比与年初设定的绩效目标值的差异，并以此作为下一年度预算项目安排的重要参考依据，实现整个预算绩效管理过程的有机链接以进行闭环管理，促进预算绩效目标设定与部门预算编制的相互融合。

五、结语

本文借鉴管理学SMART原则的目标管理，将高校预算绩效管理分解为“科学设定预算绩效目标”“系统整合资源以实现目标”“对目标实现的进程和结果进行系统评估”的管理过程，可有效解决当前高校预算绩效管理中绩效目标设定模糊、量化细化程度不够、绩效目标缺乏规范性可比性以及有效论证等现实问题；借鉴BSC框架将预算绩效目标进一步细化、量化，采用KPI提炼其关键性指标，构建以预算资金“投入-运行-产出-成效”为主线的高校预算绩效目标管理机制，有助于高校对预算资金绩效进行客观公正的评价，强化高校对预算资金的自我约束意识和责任意识，化解预算管理与绩效评价“两张皮”问题，进一步增强预算项目决策的科学性及规范性。