王敬尧，王承禹

一、引 子

中国是水旱灾害多发的国家。公元前206年到1949年的2 155年间，我国共计出现了1 029次较大水灾，1 056次较大旱灾，平均几乎每年出现一次较大的旱灾或水灾。(1)朱尔明，赵广和：《中国水利发展战略研究》，北京：中国水利水电出版社，2002年，第16页。自然灾害影响农业生产和农民生活，进而关乎社会稳定和国家安全。因此，治水问题一直受到历代统治者的关注。一般认为，传统国家的社会控制能力和财政吸纳能力较强，公共服务能力较弱，乡村社会所需的教育、救灾及扶贫等公共服务和公共物品多是由基层社会自己承担。在各种公共物品和公共服务中，治水问题稍显不同：远古时期部落联盟首领就已经执行治水的公共职能，历代政府多专设治水机构及负责人，如司空、水部郎中和员外郎等。

但传统时期政府的治水能力有限，日常治水多依靠基层社会的自组织。1949年以后，党和国家的治水能力不断增强，既重视大江大河的治理，也重视农田水利的治理。农田水利具有系统性，主要有蓄水工程(包括水库、堰塘)、引水工程(包括有坝引水、无坝引水)、提水工程(即泵站工程)和机井。党领导民众在农田水利建设领域取得了巨大的成绩，改革开放前的30年间，全国兴建了8.6万座水库，5 200多处667公顷以上灌区，5 000万千瓦机电排灌动力，220万眼机井，1 900万千瓦全国水电装机。(2)罗兴佐：《论新中国农田水利政策的变迁》，《探索与争鸣》2011年第8期。2011年中央一号文件将农田水利建设置于粮食安全的战略高度，之后党和国家开启了更为有力的农田水利建设部署。……