许仁平

(芜湖市生态环境保护综合行政执法支队，安徽 芜湖 241006)

2019年1月，生态环境部办公厅印发了《生态环境部等11部委柴油货车污染治理攻坚战行动计划》(以下简称《行动计划》),要求各地建立完善机动车排放检测与强制维护制度(I/M 制度)，生态环境、交通运输等部门建立排放检测和维修治理信息共享机制；强调各地要全面建立实施 I/M 制度，明确要求包括监督抽测发现在内的超标排放车辆应按要求及时维修。2020年7月，生态环境部联合交通运输部和国家市场监管总局印发了《关于建立实施汽车排放检验与维护制度的通知》(环大气[2020]31号，以下简称《通知》)。本文根据《行动计划》和《通知》的要求，创新性地提出采用登记制而非许可制，以市场化手段而非行政手段设立M站的途径和原则，给出了机动车污染监管过程中I/M软件闭环管理的实现方式，并就I/M制度建设中需要注意以及市场化条件下I站和M站的监管机制进行了讨论。最后介绍了芜湖市据此实施I/M制度所取得的成效。

1 I/M制度实施过程中的主要问题

1.1 M站的设立问题

2016年以来，各地机动车检验机构(I站)已完成社会化改革，实行市场化运作[1]，故I/M制度建设的关键环节在于机动车维修治理机构(M站)的设立和建设。在现有的机动车维修机构的基础上，通过延展业务范围，指定部分维修站开展机动车排放维修业务，此种方式，看似便捷，容易实施，但无疑将遇到“行政许可”的法律瓶颈。《行政许可法》规定：法律可以设定行政许可；尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可；省、自治区、直辖市人民政府规章可设定临时性的行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可。目前大多数地区尚未就I/M制度进行地方立法，故此，以行政许可方式设立M站，从法律程序上看，短时间内是不可行的。而如果不专设M站，则由于各类维修站数量庞大，构成复杂，维修过程很难保证规范、透明，监管无疑十分困难，就又回到《通知》印发前的老的模式上，《通知》印发也就失去了意义，所以，在M站设立问题上各地常常处于两难的境地。

1.2 M站与I站的闭环问题

环检机构现行的检测流程一般是：先检验，再将检验结果上传生态环境部门进行检验报告编码，然后检测机构打印检验报告[2]。按上述流程，车辆是否维修，是由检验机构通过人工或程序来判定的，监管机构无法监管，车主即使不进行正常的进M站维修，也能上线检测，这给弄虚作假和某些“糊弄式维修”留下了空间，使得M站可能被架空而成为虚设。同时，对于检测与维修，如果未实现由监管机构主导的软件系统层面上的自动闭环，将使I/M制度的实施效果可能受到人为干扰的影响[3-6]。

2 I/M制度的实现途经

2.1 运用市场化手段是机动车I/M制度建设的必然选择

前已述及，行政指定M站不合法，而如果全面放开，又难以监管，对提高维修质量、遏制虚假维修意义有限。而运用市场化手段，摒弃行政许可而采用申请/登记制设立M站，可以较好地解决这一问题。

《行政许可法》第十三条规定：通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：(一)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;(二)市场竞争机制能够有效调节的;(三)行业组织或者中介机构能够自律管理的;(四)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。该法条不仅为设立行政许可划下了红线，同时，也为我们如何设立、管理M站指明了方向。

从机动车污染维修治理的微观内在过程来看，车主完全有能力根据自己的日常经验来判断维修机构的商誉好坏、服务优劣和价格高低，自主确定维修机构。维修机构本身，也将经受市场考验，优胜劣汰，毕竟，一个维修质量不过关的维修企业，在市场上是难以生存下来的,从而实现市场竞争机制对M站的有效调节。

从机动车污染维修治理行业宏观管理的角度来看，一方面，可以发挥行业协会行业自律、协调和指导作用，通过制定相关服务规范、行业行规、行业准入条件等实行自我约束、互相监督。另一方面，行政机关依然可以通过采取信息上传、监控、检查、督查的方式对机动车污染维修治理过程开展事中、事后监管。

2013年召开的党的十八届三中全会指出，要使市场在资源配置中起决定性作用。2015年，国务院提出“放管服”改革，大力精简和清理行政审批事项。生态环境部等三部门印发的《通知》更是明确一、二类汽车维修企业和从事发动机维修的三类维修企业即可作为汽车排放性能维护维修站(M站)。所以，以行政许可方式设立M站，既不符合时代要求，也不符合《行政许可法》的立法原意和立法精神，也有悖《通知》要求，因此，运用市场化手段是机动车I/M制度建设的必然选择。

运用市场化手段，采用申请/登记制设立M站应遵循以下几个原则：

(1)具有一、二级维修资质或三级发动机维修资质的机动车维修企业，可自愿提出申请，由行业主管部门进行登记。登记不受名额、地域等条件限制，对市场做到完全开放。

(2)申请登记的维修企业，应具备机动车排放维修治理的专业技术人员和维修、检测设备，制定相应的管理制度、维修技术规范和透明的收费标准，对超标排放车辆进行科学诊断和合理维护修理。

(3)申请登记的维修企业应将维修过程信息和视频，通过相关监管软件平台实时上传至交通运输和生态环境管理部门，自觉接受管理部门的事中、事后监管。

(4)注意发挥行业协会的行业自律、协调和指导作用。

2.2 I/M软件闭环管理的实现方式

生态环境部等三部门的《通知》要求：各级生态环境、交通运输部门应通过信息闭环管理来实现汽车排放检验与维护制度联动以及对超标排放汽车的闭环管理。具备条件的地市可以通过地市级相关系统实现闭环管理。

所谓闭环管理，即是通过各类机动车排放检验检测信息与维修信息的共享，实现“不合格车辆必须维修，维修后的车辆必须检验”的目标。为达成这一目标，实现地市级的闭环管理，笔者所在的安徽省芜湖市，设立了相应的管理平台，将I站(也包括遥感监测、路检路查等取得的相关检测信息)和M站接入到平台中，通过“黑名单”机制，使排放不合格机动车在软件程序的控制下，强制其进入维修环节(不维修就不能上线检验)，维修站(M站)在对其进行必要的维修后，将维修合格信息上传至“黑名单”库中，检测站(I站)只有在“黑名单”库中读取到维修合格的信息，才能对其进行检验。当机动车检验合格后，I站通过软件自动将其状态标为“已结案”，而若检验不合格，说明维修不充分，其在“黑名单”中的状态由“已维修”修改为“待维修”，该车仍需返回M站继续维修。图1是具体实现流程，如下：

图1 I/M闭环管理流程图

相较于人工闭环，即I站人工读取其维修状态信息，上述软件闭环管理要可靠得多，基本可杜绝因“讲人情”等而逃避维修的情形发生，从而使强制维修落到实处。

3 I/M制度建设中需要注意的几个问题

实施I/M制度的过程需要注意下面几个问题。

3.1 I/M制度实施的全面性

《行动计划》强调各地要全面建立实施 I/M 制度，这里的所说的“全面建立实施”，笔者以为不仅指地域空间上的，还应该包括检测信息来源的全面性。即检测信息的来源不应仅局限于机动车定期检测信息，还应该覆盖包括路检路查、入户抽测、遥感监测，甚至公众举报等各个可能的超标排放检出途径。只有这样，I/M制度才能取得最大的实施效果。

3.2 维修的强制性

检测的强制性不仅要由制度来保证，而且要通过采取一定的技术手段(如软件闭环)在机制上来实现。在实践中，我们通过优化环检流程，将环检平台中的机动车信息登录软件模块置于检测流程的最前端，对各类检测不合格(包括路检路查、遥感检测、公众举报等)的车辆通过软件进行自动检查，未经M站维修竣工的车辆不得开检，从而实现I/M闭环管理流程图所描述的闭环流程，进而在机制上保证了维修的强制性。

3.3 M站初检方法的经济性以及和I站的互洽性

对维修治理后车辆进行初步检测，以判定维修治理的有效性，是车辆维修治理过程的内在逻辑和必然要求。在M站建设过程中，我们以双怠速法和自由加速法作为M站维修竣工后的初检方法。这么做，一是考虑检测方法的经济性，使M站的建设门槛不致于过高，有利于工作的推动。二是考虑M站的检测方法和I站的检测方法之间的互洽性。所谓互洽，即指两种检测方法所得出结论在逻辑上能保持相互融通而不至于发生矛盾对立。当M站的检测结论与I站的检测结论不一致时，由于采用的是双怠速法或自由加速法，法理上和逻辑上，我们都很容易要求以采用工况法的I站检测结果为准，车主也容易接受。而如果M站也采用工况法，不仅投入成本过大，而且当检测结论和I站的检测结论不一致时，处理起来就比较棘手，这就是检测方法上的不互洽。极端情况下，这种不互洽，还可能扰乱机动车检测市场秩序。

3.4 维修过程的可追溯性

就是通过维修信息的上传、过程监控等技术手段，对维修过程、行为进行必要的记录，为行政管理部门的事中与事后监管提供依据。

4 市场化条件下I站和M站的监管

市场经济是法治经济，运用市场化手段进行机动车I/M制度建设，更是离不开监管，否则，这个市场必将走向无序，最终背离I/M制度设计的初衷。市场化条件下I站和M站的监管，笔者认为主要可以从以下两个方面开展。

4.1 日常行政监管

这里的日常行政监管，主要是行政部门的事中、事后监管，主要是利用I站和M站的各类过程文件和监控视频等，通过检查、抽查、督查来实现。我市对I站的管理，学习兄弟城市的作法，还引入了记分制管理办法对I站进行日常管理。除行政监管外，发挥行业协会的自律管理也是行政部门开展日常管理的一个重要途径和方式。

4.2 应用大数据进行监管

所谓大数据监管是对日常行政监管在手段上的延伸。《行动计划》印发以来，各地按其要求，建设了规模不等的机动车污染遥感监测平台，这些平台日均将产生大量的机动车遥感监测数据。以我市为例，目前已建设完成19个遥感点位，分布于城市各个入口和市区大型车辆行驶的主要道路，日产监测数据近20万条，充分应用这些大数据，对I站和M站的监管具有十分重要的意义。无论是经I站检测的车辆还是经M站维修的车辆，其检测结果和维修效果都将经受独立的遥感监测系统的检验，透过I站和M站与遥感监测平台的信息共享机制，通过对遥感监测不合格车辆大数据排序，生成各I站和M站车辆检测和维修的“成绩单”，各I站检测的车辆及各M站维修车辆，有多少上路不合格，情况一目了然。也可以以遥感监测数据或黑烟车抓拍结果，对检验机构的检验过程进行倒查。对检测质量和维修质量不佳、“榜单”上靠前的企业，定期公布，重点监管并进行记分处理，严重者甚至令其停业(或半营业)学习、整顿，将大大提升行政监管效果，并将在一定程度上终结监管者与被监管者之间“猫鼠游戏”，同时，也会对遏制检测上的弄虚作假行为和维修上的短期行为产生积极作用，因为无论怎么糊弄，还得过遥感、抽测这个关。

有了强有力的、科学的监管，市场这只无形的手的调节功能就会发挥作用，不论I站还是M站，没有好的服务或过硬的技术，最终将通过市场竞争而被淘汰。当然，要达成上述监管和市场调节效果，大范围、高密度遥感监测或抽测是不可或缺的前提条件。

5 芜湖市I/M制度的实施成效

安徽省芜湖市地处安徽省东南部，经济总量居安徽省第二位。全市机动车保有量70余万辆，汽车保有量50余万辆，机动车环保检验机构32家。2019年，该市投入2400余万元在城市建成区入口和市区大型车辆通过的主要道路建设19套机动车排气污染遥感监测设备和黑烟车抓拍设备。

自2020年6月截至2021年6月I/M制度实施以来，该市共有5206辆汽车因尾气超标排放或排放黑烟被列入监管“黑名单”，约占汽车保有量的1%，其中，3210辆按I/M制度的要求进行了维修，扣除外地过境车辆928辆，维修率为75.03%，移交公安交管部门处罚1068辆。相较于该市汽车保有量和数十、数百辆的人工路查量，在短短的一年时间里，这一成果应该说还是相当丰硕的。为此，2021年7月23日《中国环境报》进行了大篇幅报道。

5.1 构建全方位监测体系，多途径严密防控机动车超标排放

除依法对机动车污染开展定期检验、巨资建设机动车污染遥感监测系统外，芜湖市花大气力构建全方位监测监控体系，多途径严密防控机动车超标排放，定期检验、遥感监测、黑烟车抓拍、路检路查、入户抽测和公众举报，这些途径检出的排放不合格的机动车，都将纳入I/M制度体系，都要进行强制维修，力促I/M制度取得最大实施效果。

5.2 通过I/M闭环管理+遥感监测，有效遏制违规检验和虚假维修行为

芜湖市共建有19套遥感监测设备，相当于每10万汽车拥有近3.8套遥感设备，可日产遥感监测数据近20万条。大范围、高监测密度的遥感监测系统相当于政府管理部门在现有的检验机构之外，设立了一套独立的监测系统。无论是经I站检测的车辆还是经M站维修的车辆，其检测结果和维修效果都将经受独立的遥感监测系统的检验。透过I站和M站与遥感信息的共享，形成对遥感监测不合格车辆进行倒查的机制。应用这种倒查机制，1年来，芜湖市生态环境局共对12家检验机构的13起违规行为按《芜湖市机动车排放检验机构记分制管理办法(试行)》进行了记分处理，有效地提高了对检验机构的监管成效，机制上有效地遏制了检验机构违规检验行为。

芜湖市通过市场化手段，采用申请/登记制，在全市设立24家M站。在交通运输监管部门、车辆维修行业协会和从业人员的共同努力下，M站运行以来，未发生过一起虚假维修或过度维修的违法违规行为。同时，各M站还利用微信工作群交流信息，对车主不合理的要求主动拒绝，并在微信群中进行通报，对“利用价值”较高的部件，还主动将其毁损，防止其重新流入市场。

5.3 通过广泛宣传，I/M制度为公众所普遍接受

I/M制度是机动车排气污染防控的一项新制度，为使公众了解、理解和支持这项制度，芜湖市生态环境保护综合行政执法支队编写了《I/M制度十问十答》，通过报纸报道、散发宣传材料、在各I站和M站设立宣传牌、走进电台演播室解答听众提问、接受公众电话咨询等形式，进行广泛的宣传。

该项制度推出后，公众最大的疑虑，是怕M站垄断经营，获取高额利润，损害车主权益。市场经济是法治经济，运用市场化手段设立M站，绝不是放任不管，而是通过创新监管机制，应用技术手段加强事中、事后监管，并注意发挥行业协会的行业自律作用，培养从业人员职业操守，共同促使I/M制度规范运行。I/M制度能够规范运行，车主权益得到保障，公众的疑虑自然也就打消了。