粤港澳大湾区税收优惠制度优化设计思考

2021-09-10何嘉晔

时代商家 2021年18期

何嘉晔

摘要：珠三角九市范围内实施的个人所得税优惠政策，是我国当前粤港澳大湾区一体化建设的重要举措，但当前的个税政策本身还存在一些缺陷，税收优惠的立法权限不规范和制度的双向性考虑是面临的主要问题。适当扩大税收优惠客体、完善规范性文件中有关税收优惠资格的认定标准及程序，是优化个税优惠政策的有效途径。除此之外，还应当加强税收合作制度建设，为税收优惠增加双向性考虑，并且规范税收优惠立法权限的分配与行使。

关键词：粤港澳大湾区;税收优惠;制度优化

一、问题的提出

2019年2月18日，中共中央、國务院正式出台《粤港澳大湾区发展规划纲要》（下称“《纲要》”）文件，作为引导粤港澳大湾区发展战略的文件，《纲要》对于经济发展改革起到了纲领性的作用，这是自2017年签订《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》后的又一重要进展。8月份，国家税务总局广州市税务局正式发布《粤港澳大湾区税收服务指南》，明确当前大湾区税收制度设计的焦点在于“科创+人才”，将建成“具有全球影响力的国际科技创新中心”作为五大战略定位之一。

早在2003年开始生效的CEPA（《内地与港澳关于建立更紧密经贸关系的安排》）系列协议中，其中通过内地与港澳之间针对货物、服务的关税免除及取消非关税壁垒的措施，就极大地推动了内地与港澳之间的贸易自由化，实现了内地、香港、澳门大幅度经济增长。在粤港澳大湾区推动协同创新环境优化、创新要素加快聚集及市场资源最优化配置的发展模式要求下，当前的税收政策主要趋向于特定纳税人个税的优惠。3月份，财政部、税务总局发布了《关于粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》，主要目的在于根据珠三角九市的实际需求，通过给予特定纳税人相应的税收优惠，吸引港、澳或外籍技术人才来粤就业，从而为广东构建科技、产业创新中心和先进制造业、现代服务业基地提供人才力量。随后，珠三角九市根据此通知陆续发布了关于个人所得税优惠实施的相关细则，这些生效的规范性文件由此形成了一个较为完整的关于粤港澳大湾区专有的税收优惠制度体系。

二、粤港澳大湾区税收优惠制度的不足之处

当前大湾区的个人所得税优惠政策的实施，对于降低人才税负、提高就业吸引力的作用是显而易见的。但与此同时，政策本身依旧存在有待完善的地方，主要体现在以下几点：

（一）税收优惠的客体范围较窄

当前的个税优惠政策仅限于六种所得，不包含《个人所得税法》中规定的其他所得类型①。虽然当前税收优惠制度目的在于吸引高端、紧缺人才来粤进行就业，但来粤人才中也可能包含着个人投资或自主创业的复杂情形，其中会涉及有关股息及红利的所得。因此，在需要重点扶持或是稀缺的产业领域在股息、红利方面提供一定的税收优惠空间，拓宽税收客体范围，能够在一定程度上增加制度对人才的吸引力。

（二）人才认定条件规定不够全面

以广东省发布的《关于贯彻落实粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》为例，第四条规定高端人才和紧缺人才在满足基本条件的基础上，还须符合具体的认定标准，例如国家、省、市重大工程人才入选者，取得广东省人才优粤卡，外国人工作许可证（A类）等等②。当前的人才优惠政策的目的在于从港澳台、外籍或是在国外取得长期居留权的回国留学人员和海外华侨人员中引进人才，但人才认定标准中的大多项都是出于我国已经出台的对于引入本土人才的扶持激励计划，如广东省的“人才优粤卡”优惠政策的前提就是来粤或在粤工作，对于在粤人员，个税优惠的实施也只是在原有的基础上提供更多的优惠待遇。对于一些在某些领域获得具有相当成就，但却不符合现行我国人才认定标准的境外专业人士来粤就业，在享受税收优惠方面很难被认定，税收优惠措施也没有最大程度上发挥作用。

（三）人才认定标准存在差异

个税优惠实施细则列举了几种人才认定的条件标准，同时将制定具体的人才认定标准和程序办法的权力授予了各个市的政府部门。此举有利于简政放权，让各市政府能够选择有利于本地发展最核心的人才，例如在中山市财政局发布的《中山市实施粤港澳大湾区个人所得税优惠政策财政补贴暂行办法》中，有关于经中山市认定、评定的一至八层次人才标准的相关规定。但与此同时，考虑到实际情况的原因，当前九市关于人才认定的标准均存在大小不等的差异，面对人才跨市流动是否还能享受税收优惠的问题，个税优惠实施细则没有给出相应的解答。在一市被认定为高端或紧急人才的人员前往另外一市就业的情况下，原有的人才认定资格是否能够继续被认可？在没有规定的情况下，应当是否定的。即便各市关于人才认定具有相同标准，比如说省实施细则中规定的一般条款：“国家、省、市重大人才工程入选者，取得广东省“人才优粤卡”、外国人工作许可证（A类）或外国高端人才确认函的人才...”虽然满足该款条件的人员无论在哪个市都符合专业资格的要求，但在跨市就业的情况下意味着该人员也必须重新办理资格认证，否则不符合程序规定，更别说其他认定标准不同的情况，不仅在无形中浪费了行政人力资源，也不利于人才的跨区域流动。

（四）税收优惠制度体系的不完善

主要体现在制度的立法体系不完善，税收优惠政策的制定、实施和税收法定原则相冲突等方面。税收法定原则要求税收要素法定和程序法定，根据2014年颁布的《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，“全国唯一拥有税收优惠法规制定权限的行政部门是国务院，其他地区或行政部门除依据《民族区域自治法》和专门税法法律或经国务院批准，否则一律不得制定税收优惠法规”，将税收优惠的形式限定在行政法规或是地方人大制定的地方性法规范围内，而当前的税收优惠政策主要是通过国务院规范性文件及地方部门规章的形式颁布的，且是否享有税收优惠资格实质认定权和程序制定都由地方政府颁布的实施细则进行确定。基于政策应以实际情况为转移而考虑，这样的做法有一定的合理之处，但造成的后果就是税收优惠的立法现状不仅与税收法定原则相冲突，且损害了法律体系的严谨和稳定性。

（五）缺乏制度的双向性考虑

税收优惠制度是我国促进湾区经济发展和增进粤港澳三地互联互通的措施之一，但目前的制度设计仅仅体现了广东地区单方面的需求：即从港澳台引进人才，集中力量将广东打造成全国的创新产业发展高地，但对内地人才到香港、澳门就业或投资创业没有提供相应的政策支持，且在与香港、澳门的税收制度合作基础建设方面还不够顺畅，具有许多待填补之处。究其原因，是由于粤港澳三地的税收合作制度还不够完善，不仅体现在税收优惠的方面，在税收征管、协调等方面也有问题亟待解决，合作制度的片面性使得粤港澳发展不能真正地深入融合，发挥一体化优势。

三、关于优化粤港澳大湾区税收优惠制度的建议

综上所述，粤港澳大湾区税收优惠的制度设计面临着内容亟需進一步细化，制度设计与实际发展不够贴合等问题。基于此，本文从以下五个方面提出相应的建议。

（一）扩大个税优惠客体范围

当前个税优惠客体可以放宽至股息、红利所得，对于在粤就业人才在高新技术企业或是其他重要产业领域的投资获利，或是以技术、高科技精密仪器等固定资产入股、入伙的股息、红利所得，可以有限度地给予税收优惠待遇，同时，可以增加个税当中针对人才的一些专项扣除项目，比如说在科研创新领域的成本投入、对科研事业的慈善捐赠等等。此举不仅有利于促进粤港澳地区建设的资金、技术要素的充分流动，也有利于在“引进来”的基础上把人才“留下来”。

除了将股息、红利纳入税收优惠范围外，在此基础上，税收优惠方式也可以参考我国以往改革实践的经验，如上海自贸区关于所得税分期缴纳的有关税收规定，对于因非货币性资产投资和资产重组所得所应当缴纳的税款，可以分期缴纳。又如北京中关村国家自主创新示范区在税收优惠方面的改革举措，除了给予企业减免税优惠以外，对于以股权形式奖励个人（限企业高端人才和紧缺人才）的应纳税额，经税务机关批准允许在5年内分期缴纳③。这些措施的目标同样在于从不同方面提供税收优惠吸引优秀人才，与粤港澳大湾区的税收优惠政策目的是一致的，因此值得借鉴。

（二）完善关于人才认定标准的相关规定

个税优惠政策中关于人才的认定标准着重在取得的经认证的专业资格，而对其他方面没有要求。笔者认为，可以参考香港于2006年实施的“优秀人才入境计划”，该计划除了要求优秀人才具有专业的资格外，还须满足“基本资格”的要求，比如说个人的财力、品德、语言能力和学历等，采用计分制进行评估，具有详细的和规范的资格认定程序。此举能够提供一个较为公平公正的流程，有利于防止相关部门在认定人才的时候滥用自身的行政权力，因当前各市关于人才资格的认定标准和程序不统一，一些市在自身的部门规章中规定了兜底性的条款，如佛山市在粤港澳个税优惠政策实施细则中第十条第11款的规定：“其他经认定的，具有特殊专长的急需紧缺人才”，而关于该条款也没有确定有关的具体认定流程，不能形成一个较为统一的标准。

其次，有选择性地采用港澳本土或是国际认可的专业领域资格证明进行认定，对内地与港澳之间有关职业资格证书的互认作出制度性的安排，将资格认证的标准进行详细化，且切实地将优惠落实到在港澳还未到内地进行就业的人才身上，形成实质的人才流动，而非在其他人才引进计划的基础上增加优惠内容，目前在广州已经认可了港澳16个工种的职业资格，还在持续增加当中。最后，应当重视消极条款的规范作用，对于不依法纳税、不诚信或是违法犯罪的纳税人，不给予认定，并撤销其优惠资格。

（三）建立人才相互认证机制，提高人才的流动性

当前的制度安排存在不利于人才跨区域流动的局限性，主要原因还是来源于统一标准和地方实际需求的冲突。建立人才相互认证机制能够比较有效地解决这个问题，目前各市的人才认定具有很多相同或类似的标准，因此除极其具有地方特色需求的专业人才以外，应当建立统一的标准目录，对于符合要求的人才颁发统一的认定证明，方便人才前往另一市就业时避免再次申请认定的流程，同时也减少行政机关人力资源的浪费。而对一些地方性紧缺人才，在异地就业时则还是需要重新申请认定。

（四）加强粤港澳税收合作制度建设

粤港澳大湾区税收优惠制度的有效实施有赖于良好的税收合作制度建设，2003年内地与香港签订《内地和香港特别行政区关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的安排》拉开了粤港澳税收合作的序幕，紧密联系的税收合作体系也逐渐建立起来。但迄今为止的税制合作都不同程度体现了在问题出现后的补救性质，关于促进制度交流和经济互动的前沿性建设的内容很少。为了粤港澳大湾区能拥有更加完善的制度性支撑，应当加强粤港澳在税收合作上的来往和协调，不能仅在税收优惠方面对接，有关税制差异产生冲突的协调、税收征管合作如针对跨境逃税、偷税不法行为的追查执法或纳税人纳税信息互通机制的建设、涉税争端的管辖权分配和解决途径等，都是促进大湾区建设的重要问题。

（五）规范税收优惠立法权分配，建立严密的立法体系

粤港澳大湾区作为我国改革的先行示范区，应当在制度体系上对其他区域产生模范作用，关于税收优惠的立法体系也是如此，可以肯定地方政府在经过授权的情况下，根据实际情况制定有利于地方发展的税收优惠政策的做法，但同时也应当维护法律的权威性，针对有长久实施价值的政策内容，须通过人大立法的形式予以固定，这样才能在尊重法律权威性的同时能够更好地发挥法律的稳定性。正在生效的粤港澳个人所得税优惠政策在试行结束之后，相关部门应当及时将行之有效的措施上升为法律法规，从而建立完整规范的税收优惠立法体系。

四、结束语

通过税收优惠的方法引进港、澳人才共同建设大湾区，不仅是加强经济联系的重要举措，也是促进内地与港澳融合发展的政治考虑。除了上述各种税收优惠政策问题以外，还要重视税收优惠所带来的公平与效率问题。只有从各方面兼顾和解决已有或可能存在的问题，粤港澳大湾区税收优惠制度才能发挥最大化的作用。

注释：

①不包括《个人所得税法》第二条规定的利息、股息、红利所得、财产租赁所得、财产转让所得及偶然所得。

②基本条件包括：1.香港、澳门永久性居民，取得香港入境计划（优才、专业人士及企业家）的香港居民，台湾地区居民，外国国籍人士，或取得国外长期居留权的回国留学人员和海外华侨;2.在珠三角九市工作，且在此依法纳税;3.遵守法律法规、科研伦理和科研诚信。

③《加快建设中关村人才特区行动计划（2011—2015）》（京发〔2011〕8 号）规定：“对于个人（限于企业高端人才和紧缺人才）因科技创新、企业转化科技成果，企业以股份或者出资比例形式给予的奖励，如果不能一次性缴纳相应税款，可以在税务机关的批准下 5 年内分期缴纳。”

参考文献：

[1]刘剑文，侯卓，耿颖，陈立诚.财税法总论[M].北京：北京大学出版社，2016.4

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[3]国家税务总局广州市税务局课题组，王义平，夏志胜，吴静怡.税收视角下的粤港澳大湾区创新协调发展[J].国际税收，2019（06）：50-53.

[4]郭滨辉，成慕杰.国际税收协调经验对粤港澳大湾区的启示[J].财会研究，2018（11）：15-20.

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