潘艳艳

〔摘要〕老旧小区无主管楼院作为无主管单位、无物业、无专人管理的居民楼院，具有产权背景复杂、居住环境较差、人口构成弱势化、社区文化异质性高等特征，是老旧小区改造的重点和难点，也是社区治理的薄弱环节。近年来，郑州市全力开展老旧小区无主管楼院的整治提升行动，在完善政策设计、加强党建引领、引导居民自治、创新治理机制等方面开展积极探索并取得了显著成效，但也面临长期失管问题积重难返、矛盾冲突协调难度大、物业管理入驻困难、社区自治水平有待提升等困境。因此，着力破解老旧小区无主管楼院的治理难题，一是加强统筹领导，巩固深化整治效果；二是整合社会资源，建立资金共担长效机制；三是创新服务方式，探索物业管理差异化模式；四是加强居民自治，提升楼院管理服务水平。

〔关键词〕老旧小区；无主管楼院；物业差异化管理；居民自治

〔中图分类号〕D669.3〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）03-0067-06

无主管楼院是老旧小区的重要组成部分，顾名思义，指的是无主管单位、无物业、无专人负责管理的居民楼院。长期以来，无主管楼院因为建筑设施陈旧老化、社区秩序混乱、人居环境“脏、乱、差”等问题而备受诟病，不仅是老旧小区治理的薄弱环节，也对城市整体形象造成了消极影响。2019年起，河南省全面启动老旧小区改造工作，计划用3年左右的时间，基本完成2000年以前建成的1万个城镇老旧小区改造提质，这是一项惠民利民的重大工程〔1〕。总结当前无主管楼院治理现状和存在问题，探索无主管楼院治理难题的破解之策，对于加强和创新基层治理，增强城市治理能力，提高人民群众的生活满意度和幸福感有重要的现实意义。

一、老旧小区无主管楼院的共性特征

城市老旧小区无主管楼院数量众多、各具特色，但是在形成背景、居住环境、人口结构、文化氛围方面也有一定的共性特征，具体表现在以下几方面。

（一）产权背景复杂

老旧小区无主管楼院大多建于二十世纪八九十年代，是在单位职工福利分房以及社会福利分房基础上形成的，多是隶属于某些国有企业或单位的职工家属院。之所以变成“无主管楼院”，其原因主要有以下两种情况：一是有主管单位但单位无人出面管理，这些家属院因为主管单位经济效益不佳或者碍于家属院管理难度大而不愿承担相应责任，逐渐成为无主管楼院。二是已无主管单位负责管理，这类家属院由于企业改制和住房政策改革，原主管单位破产解体或合并后已经不存在而变成了无人管理的楼院。

（二）居住环境较差

无主管楼院大多是开放式或半开放式老旧小区，位于人口密集、交通便利的中心城区，小区内房龄约为30年左右。受当时建筑条件与建筑技术的限制，小区房屋建筑质量不高，基础设施不完备。经过二三十年时间的洗礼，小区普遍面临着屋顶渗漏、围墙失修、道路破损、绿化缺损、居民活动场地缺乏等问题；还有部分老旧小区楼院背街离巷、地理位置偏僻、占地面积较小，因为长期无物业无人管理导致院内卫生情况较差，治安消防隐患较高，居民生活环境令人堪忧。

（三）人口构成弱势化

因为建筑年代久远、人居环境不良，原老旧小区内住户有条件的多已经搬离小区，人户分离现象比较普遍。与其他新型商品房小区、一般单位制小区相比，在老旧小区的人口结构中，老年人、残疾人、外来人口所占比例非常高。此外，老旧小区人口构成最显著的特点是弱势群体较多，多为企业离退休人员、下岗失业工人、低收入家庭，不少外来流动人口出于租金廉价或交通便利等原因也租住于此。

（四）社区文化异质性高

生活在老旧小区无主管楼院内的居民多为同一单位的职工，有共同的生活背景、相近的价值观以及互相重叠的社会网络。“业缘性”叠加“地缘性”使得老旧小区近似于乡村的“熟人社会”，居民之间的熟识度较高、归属感较强，群体之间存在一定的凝聚力，社区文化同质性较强。近年来，大量外来流动人口租住老旧小区，带来了不同的生活习惯和文化风俗，导致老旧小区原有的社会关系网络遭受一定程度的破坏，社区文化的异质性逐渐增强，社区认同感和融合度不断降低。本地文化与外来文化在社区内交融、碰撞，给新时期的社区治理工作带来了新挑战。

二、老旧小区无主管楼院整治的郑州实践

2020年以来，面对新冠疫情期间暴露出的老旧小区无主管楼院治理短板，郑州市审时度势，以深入开展老旧小区改造为契机，以无主管楼院治理为重点，在全市大力开展老旧小区无主管楼院的整治提升行动，推动老旧小区人居环境实现“蝶变”，治理水平明显提升。

（一）坚持政策先行，奠定整治工作制度基础

为贯彻落实好郑州市委“三项工程、一项管理”（城市道路综合改造工程、老旧小区综合改造工程、城乡接合部改造工程和城市精细化管理）的工作部署，郑州市将无主管楼院整治提升作为加强城市更新，创新基层治理的重要举措，先后出台了《关于建立“一核多元融合共治”工作机制提升无主管楼院治理水平的指导意见》《郑州市无主管楼院整治提升行动计划（2020—2021年）》等文件，计划用两年时间，采取建立楼院组织、清洁楼院卫生、美化楼院环境、规范樓院秩序、维护楼院安全、提升楼院文明等六项措施，根本上改善无主管楼院的人居环境。在政策导向下，各区积极响应，根据各地实际制定了不同实施方案或配套政策，如金水区出台了《加强老旧住宅小区物业管理工作指导意见（试行）》，对无主管楼院入驻物业实施专项奖补政策；二七区印发了《关于在全区无主管楼院开展“服务社区，我当先锋”活动的实施方案》，广泛开展无主管楼院整治主题活动，这些文件为郑州市各地深入开展无主管楼院治理提升工作提供了重要的制度遵循。

（二）强化基层党建，引领整治工作有序开展

无人员或单位负责管理，组织结构不健全是老旧小区无主管楼院的最突出问题。围绕解决无主管楼院“如何有效管”这个难题，郑州市以加强基层党建为抓手，不断强化党组织在无主管楼院整治提升中的领导核心作用，推动党建触角向基层延伸、向楼院延伸、向居民群众延伸。一是健全基层党组织体系。郑州市坚持“党委工作推进到哪里，党组织就要组建在哪里”的原则，构建起“街道（党）工委—社区党组织—楼院（片区）党支部—楼栋党小组”四级组织架构，基本实现了楼院党组织在无主管楼院的全覆盖。二是实行机关党支部联建。建立机关党支部与无主管楼院的常态化结对联系机制和干部分包机制，充分发挥机关资源与人才优势，推动自治共建、活动联建、资源共享三项任务落到实处。三是完善党建网格建设。实行“双报到”机制，依托社区网格化管理平台，将分包干部和党员“编进网格”“定岗定责定奖惩”，并对楼院党组织、居民自治组织、党员进行公示，自觉接受群众监督，促进了无主管楼院管理的有序化、规范化。

（三）引导居民自治，激发楼院自治动力

在老旧小区无主管楼院整治工作中，基层党组织是“领头雁”，居民群众是主力军。郑州市在加强基层党建、夯实组织基础的同时，注重调动社区居民参与的积极性和主动性，充分激发无主管楼院治理的内生动力。一是引导建立居民自治组织。充分发挥基层党组织的引领作用和党员的先锋模范作用，指导和帮助老旧小区无主管楼院成立业主委员会或楼院自管会，议定居民公约、完善议事规则、实行事务公开，让群众自己“管起来”。如上街区、中原区等地成立“红色议事会”“小马扎恳谈会”“微议事”等自治载体，加强居民群众在无主管楼院整治方面的有效参与。二是大力培育社区社会组织。挖掘热心社区事务、责任心强的社区能人，组织成立党员志愿者服务队或居民志愿者服务队，在社区内开展环境维护、安全督导、矛盾纠纷调解等各类志愿活动，推动无主管楼院居民自我管理、自我服务，共同缔造“美丽楼院”。通过以党建为引领、以居民自治为基础、以社区社会组织为补充，逐步形成共驻共建的社区治理格局，推动楼院由“无主管”向“群众主导、管理有序”的自管模式转变。

（四）创新治理机制，助推楼院治理效能提升

自无主管楼院整治行动开展以来，郑州市以推行“一核多元融合共治”工作机制为契机，强调以党建引领为核心，突出共治共享、共驻共建，着力破解无主管楼院小区的治理难题。各区根据辖区楼院发展实际，不断创新无主管楼院治理机制，形成了一系列特色鲜明的治理实践成果。例如，在加强党建引领方面，新密市借鉴驻村“第一书记”模式，选派市直机关年轻干部到老旧小区担任“无主管楼院第一书记”，围绕健全组织体系、推动管理有序、办好惠民实事三项任务推进单位共建共治。在引进物业方面，二七区创建“红色物业联盟”，畅通企业参与无主管楼院治理的途径和渠道，对点链接红色物业企业与街道无主管楼院。通过政府补贴、物业保本、群众自缴的方式，为无主管楼院提供基础性、保障性物业服务。在资金保障方面，中原区以培育10个示范社区为目标，举办“亮赛比”暨“三项工程、一项管理”专场比学交流会，区财政拿出100万元专项资金，重奖“十佳”村（社区）党组织书记，并对年终排名末位的村（社区）党组织书记进行诫勉谈话。

三、老旧小区无主管楼院整治工作面临的难题

尽管郑州老旧小区改造和无主管楼院整治工作取得了一些成绩，但是受政策环境、社区基础条件、资金实力、居民素质等因素的影响，郑州市不同区域的老旧小区无主管楼院整治工作推进力度不一、治理长效性难以保证，无主管楼院治理仍存在诸多困境和障碍。

（一）長期失管问题积重难返

老旧小区无主管楼院是我国上世纪住房制度改革中新旧制度接轨不畅的历史产物，20世纪80年代，我国住房制度改革确定了房屋产权的私有化，但是，由于缺乏房屋管理配套政策，房屋管理责任仍然归于原主管单位。随着时代的变迁和城市的发展，原主管单位因单位改制、企业破产、工厂倒闭而退出历史舞台，其住宅区转为街道、社区代管，并最终成为无主管楼院。在长期无主管单位、无物业管理的失管状态下，小区环境卫生不良、私搭乱建严重、车辆停放混乱无序、公共事件应急处置能力较低、消防治安问题突出……这些问题给当前老旧小区无主管楼院的整治工作增加了难度。另外，原主管单位失管后，居民在业缘基础上建立的社会关系由紧密变为松散，小区从单位制时期的“熟人社会”逐步转向“陌生人社会”，社区凝聚力和融合度持续走低，这不仅对老旧小区无主管楼院整治工作产生了不利影响，也为社区治理带来了新的挑战。

（二）矛盾冲突难以协调

老旧小区无主管楼院整治不单单是指墙体翻新、防水治漏、种植花草这么简单，与一些小区新建工程不同，老旧小区无主管楼院整治工作量大面广、细节繁多，关系着千万家庭的切身利益，整治过程中难免出现矛盾冲突：一方面，由于生活习惯和居住诉求不同，居民在拆除违规建筑、加装电梯、停车场改造、物业公司的选择等问题上存在利益不一致，意见不统一的问题，导致部分小区楼院改造整治阻力较大。另一方面，社区居委会在老旧小区无主管楼院的治理问题上角色不清、定位不明，与居民群众之间缺乏有效的沟通协调机制，部分小区干群关系紧张、内部矛盾纠纷多，居民对社区改造和整治工作不支持、不理解、不配合，给整个楼院整治工作的进度和效果造成了不利影响。

（三）物业入驻存在困境

引入物业开展社区管理是当前郑州市推进无主管楼院整治提升工作的重要举措，但老旧小区无主管楼院因其特殊性，各地在引进和实施物业管理过程中存在不少困难，主要表现在以下三方面：一是物业进驻进度缓慢。各区老旧小区情况差别较大，一些基础条件较好的楼院引进物业相对顺利，但对于许多位置偏僻、楼院规模小或环境差基础设施落后的楼院，引进物业存在很大障碍。目前，郑州市内列入整治提升计划的老旧小区中，已有专业化物业公司入驻且在区房管部门备案过的数量较少，多数物业公司持观望态度。二是物业费收缴困难。在部分物业公司入驻的老旧小区中，居民对物业“收费服务”普遍存在抵触心理，再加上老旧小区内房屋空置或出租较多，业主难以找寻或不配合工作，物业费收缴难题迟迟未解。三是物业服务质量和持续性难以保证。很多进驻老旧小区的物业企业规模相对小，资金实力不足，在物业费收取率低和政府财政补贴不能及时到位的情况下，物业公司运营压力较大，以致于后续管理和服务跟不上，甚至会中途退出，容易引发业主不满情绪，反过来进一步增大物业费收缴难度，从而陷入一种“收费难、难服务”的恶性循环。

（四）社区自治水平偏低

老旧社区无主管楼院因长期无物业、无专人管理，对居民自治提出了更高的要求。郑州市的无主管楼院整治提升行动在鼓励引导无主管楼院建立楼院自管会、业主委员会等楼院自治组织，调动楼院居民自治主动性方面也下足力气，但从目前来看，实施效果并没有达到预期。一是楼院自治组织功能发挥不足，各区楼院自管会仍在试点探索阶段，并没有普及，而成立业主委员会的社区楼院更是屈指可数。即便有的小区成立了业委会，能发挥的作用也非常有限，甚至沦为徒有虚名的空架子。二是社区社会组织发展不均衡，社区社会组织数量增长较快，但在民政部门登记备案率低，自娱自乐的文体类社区社会组织数量较多，聚焦居民互助和社区治理的社区社会组织数量较少。同时，多数社区社会组织还存在定位管理不规范、人力和资金保障不足、专业性偏低等问题，参与社区治理与服务方面的能力亟待提升。

四、制约老旧小区无主管楼院有效治理的因素分析

老旧小区无主管楼院面临的治理问题，既有尚未解决的历史遗留问题，也有不断产生的现实问题，究其原因，制约老舊小区无主管楼院有效治理的因素主要包括以下几方面。

（一）工作机制不健全

当前，老旧小区改造大潮已经全面铺开，但各地在推进过程中基础不同、诉求各异、标准不一，相关工作机制不健全不完善，容易掣肘城市整体规划布局和顶层设计。一是组织机制不健全，部分政府统筹协调力度不够，部门协同联动不足，至今尚未形成区（县）政府统一领导，各相关部门单位责任分工明确，主动配合，资源有效整合、协作共建的组织工作机制〔3〕。二是政策支持不到位，部分基层政府在老旧小区改造和无主管楼院整治问题上存在“重面子、轻里子”，只管“小修小补”，不管“提质增效”的现象，对改造整治后老旧小区楼院治理中的多元主体责任定位、物业服务监管、后续资金支持等问题缺乏具体政策指导，社区长效治理机制不能及时跟上，将会影响老旧小区无主管楼院的整治效果的持久性和可持续发展。

（二）小区基础条件先天不足

由于老旧小区无主管楼院的住房多形成于国家集权管理的单位制时期，城市规划不够科学合理，建筑技术较为落后，住房建筑在安全性、节能型、便捷性方面已经无法满足时代需要，小区基础设施也在时间和人为的双重作用下损耗严重，亟待修缮更新。多年来，大多数老旧小区无主管楼院深陷“小区老、楼院老、房屋老、设备老、环境差”的“四老一差”困局，硬件不足是造成小区治理难题的关键因素。随着人们对居住环境和居住质量的要求不断提高，小区在加装电梯、无障碍通道建设、智能家居环境、社区文化服务设施建设方面需求不断增大，但受基础条件的诸多限制，许多小区楼院改造整治的技术难度较高、可操作性空间非常小。

（三）资金短缺问题突出

无主管楼院整治工作中，基础设施改造升级、环境卫生治理、社区秩序维护等都需要大量的经费支持，然而，目前无主管楼院的整治工作主要由基层政府财政支持，资金来源渠道较为单一，且受新冠肺炎疫情影响，各地政府财政收支矛盾加剧，越往基层，政府财力越显吃紧。在这种情形下，部分小区财政补贴资金难以落实，导致部分地区在推进老旧小区改造和无主管楼院整治方面脚步放缓甚至停滞不前。如何建立政府、社会力量、居民共担的资金筹措机制，如何协调各方利益、合理分摊改造成本，成为推进老旧小区无主管楼院整治工作亟待解决的问题。

（四）社区居民自治意识薄弱

社区居民自治意识薄弱表现在两个方面：一是无主管楼院大多曾经是国有企业或机关的家属院，在早期单位“包揽一切”体制下，社区居民对基层政府形成一定程度的依赖惯性，缺乏“社区管理”“物业收费服务”的概念认识，他们改造和整治的被动性较强，至今仍然有部分群众居民认为当前老旧小区改造、无主管楼院整治应该都是政府的事，治理中存在的问题也应该由政府出面解决。二是无主管楼院内常驻居民多属于低收入群体，受文化程度、经济情况、时间精力等诸多因素的限制，居民主动参与楼院治理的热情不高，而外来流动人口对租住的社区楼院普遍缺乏归属感和认同感，参与社区治理的积极性更低。

五、破解老旧小区无主管楼院治理难题的有效对策

老旧小区无主管楼院整治涉及规划、城管、民政等多个部门，是个综合的、复杂的系统工程。无主管楼院不能简单参照一般老旧小区的治理来推进，也不能搞“一刀切”，而是既要“改”又要“治”，既要“有人管”又要“管得好”，要根据各地实际，选择适宜不同楼院的多元化治理模式，建立健全无主管楼院治理长效机制，努力将无主管楼院打造成干净整洁、安定和谐、管理有序的生活共同体。

（一）加强领导统筹，巩固深化整治效果

老旧小区改造难，难在多个主体协调、多方利益平衡、多类问题解决〔3〕。2020年抗击新冠肺炎疫情期间，面对老旧小区无主管楼院防控力量薄弱问题，基层党组织充分发挥战斗堡垒作用，凝聚机关下沉人员、居民党员、志愿者等多方力量，构筑起联防联控、群防群治的坚固防线。当前，我国进入疫情防控常态化时期，要将战时经验转化为基层治理的长效机制，继续加强党建引领、政府统筹、部门协调，在无主管楼院整治中凝聚各方力量，形成治理合力。一是加强统筹领导。市、区级层面要统筹组织、规划、住房保障等职能部门，加强对无主管楼院相关的政策指导，街道、社区要落实属地责任，建立辖区无主管楼院工作台账，坚持“一楼一策”“分类管理”，针对工作中矛盾冲突较多、问题较大的痛点难点，组织开展集中攻坚行动，深入了解居民诉求、理顺矛盾争端，推动相关部门协同解决，循序渐进推进整治工作。二是强化整治工作落实。健全和完善党建联建制度和干部分包制度，逐级压实工作责任，将无主管楼院整治提升工作纳入基层党建和城乡社区治理考核事项，定期开展调研走访、督导观摩活动，及时检验和评估工作效果，确保整治工作取得实效。

（二）整合社会资源，建立资金共担长效机制

面对当前老旧小区无主管楼院改造整治过程中出现的资金困境，仅仅依靠政府单方面力量无法弥补巨大资金缺口。因此，在政府财政投入基础上，要最大限度地整合社会资源，建立健全“政府引领、社区主导、业主主体、多方支持”的资金共担机制，通过“政府支持一部分、社区专项经费奖补一部分、驻区或业主单位支持一部分、社会力量赞助一部分、业主自筹一部分”的方式多渠道筹集资金，确保无主管楼院整治提升工作顺利推进。一方面，要加强政府财政保障。按照各地制定的无主管楼院整治方案，推动各类财政补贴落实到位，在严格控制基层政府财政预算总额的基础上，将社区服务专项经费、社区党建经费重点向无主管楼院或楼院党支部倾斜，鼓励各县区将楼院负责人补贴纳入财政预算，并对楼院负责人进行物质和精神补贴。另一方面，要鼓励社会资本力量参与。探索政企合作的PPP模式、政府采购服务模式等途径，引导爱心企业和专业社会服务机构参与无主管楼院建设管理，特别要重视社会资本的资金实力和可持续运营能力，在改造提升后可引入养老、托幼、停车场等有偿服务项目来增加社会资本的收益，从而提高各类社会资本参与无主管楼院治理的动力。

（三）创新服务方式，探索物业管理差异化模式

伴随着市场经济和房地产业的发展，物業管理已经成为社会经济发展的新兴产业。鼓励引导物业公司进驻老旧小区，开展专业化管理服务是加强老旧小区无主管楼院整治工作的必要手段。因此，要紧紧围绕居民需求，通过基层政府政策吸引，街道、社区牵线搭桥，建立物业公司与社区居民之间的良性互动关系，促进物业公司的顺利入驻并开展管理服务。一是要加大政府支持力度。积极落实政府对老旧小区的物业费补贴制度，并在增加活动场地、减免相关税费等方面给予物业公司更多支持，鼓励入驻老旧小区的物业公司增强自身“造血”功能，在常规收取物业费用之外，开展诸如家政、洗衣、家电维修之类的定制化、个性化服务来增加营业收入。二是创新物业管理服务模式。根据小区楼院实际，探索不同类型的物业管理模式，如对于居民经济条件和小区封闭性较好的老旧小区可以采取现代物业管理模式，由街道、社区指导成立业主委员会，代表全体居民聘请专业物业团队进行物业管理；对于居民经济条件较差，无法封闭的老旧小区可以实行“居民自治+物业托管”模式，由楼院自管会代行基本物业管理职能，委托保洁公司、保安公司、绿化公司和维修公司等专业公司对小区进行卫生、治安、绿化方面的管理维护；对于一些规模较小的小区楼院可以实行“连片开发”模式，将位置相邻、情况相似的小区进行打包合并给一家物业公司进行集中管理，实现小区在物业资源方面的共建共享〔4〕。

（四）强化居民自治，提升楼院管理服务水平

如何加强老旧小区无主管楼院的综合治理，居民群众应该最有发言权，其关键是要以党建引领为支点，撬动居民自治的强大力量，让群众真正成为楼院治理的“主人翁”，实现居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。一是健全群众性自治组织。进一步推进楼院自管会、居民议事会等居民自治组织在老旧小区无主管楼院的全面覆盖，在条件成熟的小区楼院引导建立业主委员会并明确职责范围，赋予业委会依法自治权力。推行楼院党组织与自治组织交叉任职，注重挖掘退休党员干部、居民代表、楼栋长等热心居民，把有奉献精神、有一定威望的热心居民推选为楼院自治组织成员，引导居民自治组织自觉接受社区、楼院党组织的领导和监督。二是完善居民协商议事机制。由社区指导，楼院党组织牵头，在居民公约基础上完善民主协商制度、楼院事务公开制度，定期召开联席会议、居民议事会议等，召集物业企业、驻区单位、群众性组织、居民代表共同参与，也可通过拓展业主微信群、社区APP、社区热线等线上方式，及时收集群众意见建议，共同商议管理楼院事务。三是加强楼院文明建设。继续发挥党员和社区能人的带头作用，充分利用社区志愿者资源，引导成立慈善互助、矛盾调解等类型的社区内生性社会组织，深入开展政策宣传、文明倡导、扶贫济困、法律维权等公益性活动，督促全体居民成为楼院文明创建、社区秩序维护的参与者、推动者，努力实现无主管楼院的规范化治理。

〔参考文献〕

〔1〕河南省人民政府办公厅关于推进城镇老旧小区改造提质的指导意见〔EB/OL〕.http：//www.henan.gov.cn/2020/0 1-13/1245710.html.

〔2〕余晓艳，张勇，赵银侠.城市老旧小区综合治理问题与对策的实证研究〔J〕.长安大学学报（社会科学版），2020（03）：68-77.

〔3〕汪广丰.老旧小区改造难题怎么破〔J〕.群众，2020（10）：52-53.

〔4〕沈建新.和谐视角下老旧住宅小区物业管理困境及管理服务模式创新〔J〕.住宅与房地产，2020（18）：262+264.

责任编辑白慧玲