柴晓雪 张书媛

摘 要：东北地区以东北抗日联军革命历史、辽沈战役、抗美援朝等史实为依托，发展红色旅游有独特的优势条件，同时也存在着一定的制约因素。政府作为旅游业发展的引导者，应当及时抓住机遇。文章通过目前对东北地区红色旅游的开发现状进行分析，探索政府在旅游发展中存在的问题及成因，并对政府如何因地制宜地对红色旅游资源进行保护与开发提出了相关建议。

关键词：红色旅游 可持续发展 政府职能

中图分类号：F592;G122  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）04-157-03

一、东北地区红色旅游资源的分布及開发利用现状

东北地区包括黑龙江、吉林、辽宁三省，内蒙古自治区东部呼伦贝尔市、通辽市、赤峰市、兴安盟、锡林郭勒盟五盟市，以及河北省承德市、秦皇岛市山海关区。

（一）黑吉辽三省红色旅游资源的分布及开发利用现状

黑吉辽三省是东北地区的主体，也是东北地区红色旅游资源的主要承载者。

1.红色旅游资源的分布。黑龙江省现有以“抗联英雄，林海雪原”“东北小延安”“北大荒精神”“大庆精神”“二战胜利”“爱国主义教育”为主题的6条红色精品路线，尚志等12个革命老区，23个红色旅游经典景区，如侵华日军第七三一部队旧址、赵一曼纪念园、西满革命烈士陵园、“八女投江”遗址纪念地、东北烈士纪念馆等。吉林省红色旅游地区主要集中在通化、白山、四平、延边、长春等地，约有抗日战争时期和解放战争时期的各类遗存239处，拥有4个全国重点爱国教育基地，8个红色经典景区，其中“四平——吉林——敦化——延吉——白山——临江——通化——集安线”被列入国家30条“红色旅游精品线路”之一。著名红色景点主要包括通化市的杨靖宇烈士陵园，四平市的四平战役纪念馆、四平烈士陵园、四平保卫战指挥部旧址，长春市的长春电影制片厂等。辽宁省是打响14年抗战第一枪的地方，也是新中国国歌的诞生地。辽宁省有10个国家级爱国主义教育示范基地，5处国家4A级红色旅游景区，如“九一八”历史博物馆、关向应故居、沈阳军区后勤史馆、抚顺雷锋纪念馆、东北解放纪念碑等特色红色景点。目前，东北红色旅游区成为“中国12个重点红色旅游景区”之一，这些红色资源涵盖了抗日战争时期、革命战争探索时期、社会主义建设时期以及改革开放四个时期的内容。

2.红色旅游资源的开发利用现状。党的十九大以来，黑龙江省重视挖掘传承红色文化基因，通过制定红色文化发展规划、整合优化红色文化资源、注重研究宣传增强对外影响、加强红色文艺精品创作等方式对红色资源加以保护传承，不断挖掘红色资源的文化价值。此外，黑龙江省作为冬季冰雪之都，拥有全国最大的冬季旅游市场，正在积极探索用红色文化激活冰雪资源，通过将以抗联文化为主的优质红色旅游资源与得天独厚的冰雪旅游资源有机结合，把爱国主义教育、革命传统教育融入冰雪旅游之中，传承革命传统，满足人民群众文化需求。

吉林省在发展红色旅游资源的过程中，注重顶层整体规划、设计顶层宣传方案、突出自然特色、强调历史环境、重视民族风情，相继有21个单位被列为“全域旅游示范区”创建名单。在2019年上半年，吉林省爱国主义教育基地、红色旅游景区接待旅游人数达107.9万人，国庆假期期间共接待游客1814.11万人次，同比增长14.46%，实现旅游总收入134.34亿元，同比增长20.60%。据吉林省文旅厅发布的数据统计，截至2019年，吉林省共树立了600个保护标志（标识）碑、300个界桩，并登记革命旧址269处，东北抗日联军旧址133处，馆藏珍贵革命文物724件/套。

辽宁省红色文化资源十分丰富，这些红色文化资源遍布全省。辽宁省充分利用特色红色文化旅游资源，建设了一大批爱国主义教育基地，打造了一批红色旅游经典景区，推出了一系列红色旅游精品路线。例如，辽宁省至少有7座雷锋纪念馆，锦州依托辽沈战役纪念馆成立了辽沈战役干部培训学院，抚顺市成立了雷锋学院，这两所学院现已成为干部党性教育培训基地。

（二）内蒙古自治区东部、河北东北部红色旅游资源的分布及开发利用现状

内蒙古自治区东部和河北东北部是东北地区的重要组成部分，相比黑吉辽三省，其红色文化资源具有十分独特的特点。

1.红色旅游资源的分布。内蒙古自治区的红色旅游资源主要集中于中东部，其中有相当多一部分红色资源集中在东北地区，尤其以兴安盟为主。主要包括呼伦贝尔市的巴彦汗日本关东军毒气试验场遗址、抗联英雄园，满洲里市的红色国际秘密交通线，兴安盟的内蒙古军区司令部遗址等。乌兰浩特市烈士陵园还被批准为全国重点烈士纪念建筑物保护单位，乌兰浩特市苏联红军烈士纪念塔被列为自治区重点烈士纪念建筑物保护单位。

河北承德的红色文化具有时代特色，其中包括热河革命烈士纪念馆、喜峰口长城、“千里无人区”、王厂沟爱国主义教育基地、桲椤树川纪念馆、董存瑞烈士陵园等著名景点，其中隆化县董存瑞烈士陵园及纪念馆、宽城满族自治县喜峰口长城抗战遗址入选了全国经典景区。

2.红色旅游资源的开发利用现状。兴安盟红色文化是内蒙古红色文化中极为重要的组成部分，也是东北地区极具特色的红色文化之一[1]。当地政府设立红色文化开发专项资金、发展红色文化艺术成果、制定红色遗产保护制度，形成了红色文化产业园区和革命旧址集中展示区同时在园区内扩大剧场、会馆、舞城、餐饮等相关产业链，用红色文化产业带来的经济效益保护红色文化资源。承德的红色文化在中共党史和中国革命史上占有一席之地，近年来当地政府也着力打造承德红色旅游名片，使之成为承德旅游的一个新亮点，并为承德经济转型升级提供新的增长点。

二、红色旅游发展中政府职能履行存在的问题

（一）从宏观角度调控红色旅游发展的职能

1.红色景区旅游路线规划不科学，缺乏整体部署。发展红色旅游需要科学的路线规划，以发挥旅游资源的整体效益。但东北地区的红色旅游产品在全域范围内分布较为分散，缺乏整体的部署，城市之间还没有建成完善的旅游协作机制，各地方进行红色形象宣传时缺乏有效协调和配合，单个景区居多，缺乏整体规划和长远协作发展战略。地方体制性和行政性的壁垒尚未消除，导致各地旅游产业发展自成体系，造成旅游资源的浪费。这不仅不利于进行联合宣传和整体红色旅游品牌形象的塑造，而且影响东北地区红色旅游产业的长远发展。

2.红色旅游宣传推广不足，品牌效益未充分显现。东北地区虽然拥有独特的抗联革命历史和较为丰富的红色资源，但就目前来看，政府在营销推广方面的投入还不足，与主流媒体的联系合作较少，并未在全国范围内进行大规模的推广，使东北地区缺少如“红色革命圣地”延安、“江西的革命摇篮”井冈山这样的全国知名红色品牌，导致东北地区红色旅游的知名度相对较低，红色旅游资源并未得到充分开发利用。另外，政府的的宣传形式也有待改进，目前新媒体的影响力逐渐扩大，其信息受众越来越广，如果政府仍然采取传统的旅游宣传手段，落伍于时代，必然会使宣传乏力。例如，省政府文化与旅游厅官网就是宣传红色旅游信息的重要渠道，然而辽宁省文旅厅官网中关于红色旅游的公告文件并不詳细，信息获得也比较困难，宣传效果并不明显。

（二）提供公共服务与产品的职能

1.政府投入不足，景区相关基础设施建设不够完善。发展旅游产业需要政府投入大量的政策资金支持，东三省由于经济发展水平的差异，各红色景区的基础设施建设也存在着巨大差别，但总体上对于红色景区的基础设施建设尚不到位，例如交通、通讯、公共卫生等基础设施都不够完善。以旅顺的红色景区为例，存在着景区大但是洗手间、休息处较少且分散，安排的位置不合理等现象，旅游旺季时会给大量旅客带来不便。而景区的内外交通也影响着游客量，东北的红色旅游景区内部面积较大，但景区内配备车辆较少，并且部分景区根本无自行车等自助交通工具，影响旅客的体验感。

2.红色旅游景区产品提供形式单一，专业人才匮乏。红色旅游景区大同小异，多以传统的观光型旅游为主，以设立纪念馆、展示厅等传统形式向游客展示红色文化[2]，并且大多数的红色展示厅和纪念馆不配备专业的人工解说或者电子解说，景区的旅游活动项目也较少，这些都导致游客的参与感低，缺乏互动感受，体验感差，不能够很好地了解历史，感受红色文化。而在服务管理层面同样也存在着问题，景区从业服务人员素质整体偏低，在服务过程中造成旅客不良的体验感。在管理层面，由于高层次人才的缺失，在管理过程中对整个旅游市场情况缺乏足够的了解，导致对地区红色旅游的发展进行管理规划时的水平较低，使得景区建设缺乏创新理念和大局意识，不利于景区的长远发展。

（三）监管红色旅游市场的职能

1.市场监管体制不健全。红色旅游市场的健康发展需要政府的有效监管，而政府对红色旅游市场的监管体系不到位将会导致旅游市场混乱、景区管理不善等一系列影响游客体验感的问题。东北三省的红色旅游景区在这个问题上就存在着问题，比如吉林省部分红色旅游景区仍然存在着多头管理的局面，造成各部门之间相互牵制，在业务处理上存在着交叉甚至混乱。而辽宁省的部分红色旅游景区则存在着市场监管体制不完善的现象，甚至部分监管部门存在着懒政怠政的现象，无法有效提高公众参与监督的积极性。

2.相关的法律法规不完善。目前我国并未有针对旅游资源的整套法律体系，大量关于旅游景区的法律法规散见于各部门法以及政府规章中，缺乏针对专门旅游景区的法律。而像红色旅游景区这样专门的旅游景区开发存在着一系列的细节问题，在外部缺乏整体法律体系保护，在内缺乏单独的法律保护，在开发保护过程中又容易出现不可控情况，既影响红色旅游资源的开发又影响后续的保护工作。

三、政府履职存在问题的原因分析

（一）革命老区经济基础薄弱

东北地区的红色旅游资源大多集中在经济基础相对落后的革命老区，红色旅游的发展因此受到一定程度上的制约。在政府财政相对紧张的情况下，当地政府对红色旅游的资金投入不够充分，景区开发程度不高，景区周边相关的基础设施建设也相对落后，例如交通、通讯、公共卫生等基础设施不完善，造成了旅游资源的浪费，在很大程度上限制了红色旅游的发展。另外，革命遗址是传承红色文化的重要载体，对红色旅游的发展具有重大意义，而在对现存红色革命遗址、遗迹的保护工作方面{3}，由于革命老区的经济基础薄弱，地方投入资金不足，对革命遗址、遗迹缺乏科学有效的保护，许多遗址建筑由于自然因素或人为因素损毁较为严重。东北地区冬季多风雪天气，对遗址建筑有一定的侵蚀，而这些革命遗址、遗迹只有很少一部分有专人负责管理和修缮。在大多数革命老区，遗址所在地的地方政府在财政紧张的情况下，对遗址保护等方面只能投入少量的经费，无法满足旅游资源保护与开发的需要。此外，由于经济发展相对落后，政府的优惠政策落实不到位，民间投资因回报率过低而无法吸引投资商的兴趣，造成红色旅游产业融资不足，对未来的发展产生了制约影响。

（二）计划经济体制影响

由于我国之前一直长期处于计划经济体制之下，政府在资源的配置中起着完全的主导作用，在传统经济体制的影响下，政府在旅游开发的过程中常常存在着角色越位现象，政府的主观意识太强，过度强调其主导地位，把一些不该管、管不好的事情都包揽在自己身上，影响了红色旅游业的科学发展。例如，在对公共产品的提供方面，许多地方政府将旅游公共产品的投入全权包揽在自己身上，忽视了市场的作用，未能进行科学的政策引导和合理融资，结果导致了公共产品的数量和质量都不能满足旅游业发展的需要，也干扰了市场对资源的有效配置。此外，一些地方政府对地方旅游企业的干预过多，影响了旅游市场的正常运行，政府下的指令太多，完全主导企业的决策，往往导致政企不分，违背市场规律，反而会制约旅游企业的发展。按照新公共管理理论的观点，政府的角色应该由“划桨者”转变为“掌舵者”，充分发挥市场对资源的有效配置作用，将市场能做好的都让给市场，政府应该做的是进行合理的宏观调控和规划，有所为而有所不为，而不是把所有的事情都包在自己的身上，缺乏统筹全局的观念，导致管理效率极低。

（三）服务意识淡薄，公共服务职能缺失

近年来政府一直朝“服务型政府”方向转型，但由于受到以往“全能型政府”和“官本位”思想观念的影响，许多地方的政府服务意识仍然较为薄弱，更重视政府的管理功能，对人民群众的旅游需求不够重视，因此也未能采取相应的措施满足群众需求。例如，在多数革命老区，其地方政府就存在着服务缺位的情况，主要体现在提供公共产品和服务的职能缺失，如景区周边的路面狭窄颠簸，没有景区专线，且路标、路灯设施建设不完善，使游客进入景区很不方便，许多老区也并未规划出安全规范的停车场。一些景区内公共厕所建设数量不足，且卫生条件未得到评定和检查，景区内公共垃圾桶设置的数量和垃圾处理方式不科学，导致景区内的环境较乱，极大影响游客的旅游体验，这些都是政府公共服务职能的缺失。此外，政府的公共服务还包括对旅游景区的宣传、对旅游资源的保护以及对旅游人才的培训等，政府在营销推广方面的投入不足，与主流媒体的联系合作较少，且宣传方式陈旧，导致红色旅游的宣传力度不够，产品缺乏市场竞争力。从理论上讲，政府应该是人民的服务者，应该将人民利益放在首位，而在实际中，一些地方政府部门为追求个人利益和自身政绩，服务意识淡薄，对上级政府部门下达的相关旅游政策指令，进行选择、变通、象征性地执行，把旅游业的发展看作自身利益的延伸，导致政策执行效果与原政策目标发生了较大偏离。

四、在推进红色旅游发展中政府职能优化的对策建议

（一）找准政府角色定位，加强合理规划

1.加强对红色旅游的统一规划、开发和利用。从政府协同理论来看，政府需要找准自己的角色定位，对红色旅游发展进行宏观调控，优化红色旅游资源空间布局，构建红色旅游产业集群，推动区域旅游的统筹协调和持续发展。例如，可以将东北抗联博物馆、哈尔滨烈士陵园、杨靖宇烈士陵园等著名红色旅游景点进行联通，通过打通交通线路、举办集体展览等形式将沿线诸多小规模旅游景点无缝联结起来，提升东北地区红色旅游整体吸引力，最终构建起资源雄厚、价值突出、特点鲜明、交通快捷、服务一流的集群式旅游产业，推动红色旅游景点朝着“连点成线，连线成面”的目标发展。另外还需要丰富旅游业态，加强红色旅游与冰雪旅游的联合互动，进一步整合旅游资源，扩大市场，共享客源，形成叠加优势与整体优势。例如，政府要做好“重走抗联英雄林海雪原”红色文化带的规划建设工作，对沿线的红色冰雪旅游资源进行整合，精心包装，创新旅游形式，促进红色旅游和冰雪旅游加速融合，完善旅游产业链，最终打造“南走长征路，北走抗联路”的全国红色旅游精品路线。对红色旅游进行科学规划，结合冰雪文化，完善旅游产业链，让红色基因激活冰雪资源，让冰雪旅游带动红色经济，最终形成“东南井冈山革命摇篮”“西北延安革命圣地”“东北抗联英雄林海雪地”的全国红色旅游“三足鼎立”局面。

2.由管制型政府向服务型政府转变。政府应当贯彻为人民服务的宗旨，把公共利益放在首位，树立服务意识，真正实现由管制型政府向服务型政府的转变。政府的角色应当定位成“掌舵者”而不是“划桨者”，要实现角色转型，政府必须要尊重市场规律，适应社会主义市场经济的发展，把市场能管好的事情让给市场，不能事无巨细一手包揽，而是以市场配置资源为主导，政府则进行必要的宏观调控。例如，政府应当重视发挥旅游协会的作用，把一些工作事项如管理规范旅游企业、对旅游景区基本情况进行调查统计、对旅游从业人员进行培训与审核等可以交给当地旅游协会协调管理，同时通过旅游协会将游客的诉求传递给政府，努力将旅游协会建设成为行业与政府、市场良性交流的重要平台，政府尽量以法律手段而不是行政手段来管理旅游企业，给旅游企业规范科学的发展空间，促进旅游业的良性发展。

（二）加大资金投入，提高公共产品提供能力

1.加大对红色旅游的财政投入和政策扶持。政府要加强政策支持与资金投入，完善景区配套的道路交通设施，加快景区到周边主要城市的道路建设，完善铁路站点布局，支持有条件的红色旅游重点区域新建或改扩建支线机场。同时对重要的革命遗迹、遗物与国家级烈士纪念设施的修缮与保护给予适当的经费补助，化解抗战遗址保护与城市建设之间的矛盾。要加大资金投入，完善景区周边的文化娱乐设施，如博物馆、游泳馆、体育中心等等，优化游客的旅游体验，提高对游客的吸引力。对景区内餐饮行业和民宿行业进行整顿，制定行业内严格统一的定价标准和卫生标准;改善景区内的公共卫生设施，建设标准化旅游厕所，加强环境卫生治理和垃圾集中处理，创造干净整洁的景区环境，提高服务的规范化水平和旅游的接待质量，以增强旅游产品的市场竞争力，推进红色旅游的长远发展。

2.加强红色旅游专业人才队伍建设，完善人才引进体系。首先，从宏观角度上，政府应当制定人才优惠政策，为推动红色旅游人才的培养与引进，要培养人才、吸引人才、留住人才，推动红色旅游的可持续发展。与高校签订战略合作协议，鼓励引导高校旅游专业毕业生投入到红色旅游企业中去，加强红色旅游专业人才的队伍建设，尤其注重培养和引进高层次高素质人才，培养足够了解旅游市场整体情况和线路开发的专门管理人才，从而提高对红色旅游业发展的规划水平。在基层从业人员建设上，政府应当鼓励对红色旅游景区内的导游、讲解员每年进行定期职业培训，提高其专业能力、服务质量、思想觉悟。在人才教育培训上，政府应在在红色旅游资源丰富的地方积极发展红色旅游职业教育，例如军队、学校、党校等群体是红色文化的主要受众和主要传承者，应注重在这些群体中加强红色文化宣传，并支持有条件的高校开办红色旅游相关的课程、讲座，让红色文化走进校园。

3.加大宣传投入，打造全国知名红色品牌。政府应当在宣传方面加大资金投入，在重大革命纪念日和国内主要节假日前后要做好宣传营销工作，开展群众性的红色文化宣传活动，营造浓厚的红色文化氛围。另外還要利用媒体做好宣传，进一步加强与报刊、广播、电视台等媒体的合作，制作高质量的红色旅游公益广告，尤其注意利用好主流媒体的宣传作用，如人民日报、新华社、辽宁日报等一些影响力广泛的新闻媒体，推动红色旅游打开市场。由于红色旅游资源具有特殊性，政府还应该加强与军队、学校、党校等特定群体的合作，充分利用特定群体的影响力进行宣传。要打破陈旧的宣传方式，政府旅游相关部门应积极通过互联网新媒体进行宣传和推广，在其官网上公布本地区红色旅游的规范性信息，并开设专门的微博、公众号等，加强旅游产业信息化建设，实现“互联网+红色旅游”宣传模式。文学艺术作品是文化的重要载体，要加强对体现红色文化内涵的相关书籍、歌曲、影视作品、民间传说创作的扶持力度，进一步提高东北红色文学作品的创作数量和质量，通过红色文化作品的丰富叙事手法和生动表达使静态的红色记念馆、展馆、博物馆更加神圣化，更具生命力，从而全方位表达红色记忆，强调民众的价值共识和情感认同，提高东北红色旅游产品的辐射力和吸引力。

（三）建立系统完善的市场监管体制，完善相关法规与信息体系

针对旅游市场中存在的秩序混乱、景区定价不合理、景区的虚假广告宣传等现象，政府应当加强对旅游市场的监管，为推动红色旅游的健康有序发展，政府可以从以下两个方面入手：首先，依法行政的前提是有法可依，旅游相关的法规和信息体系的不完善是制约红色旅游发展的重要因素，政府必须重视起法制建设工作，不仅要严格落实国家已有的相关法律法规政策，还应当对一些旅游业发展较好的地方的相关法规进行学习和参考，取其精华，结合本地实际情况，制定符合地方实际发展的法律法规，例如旅游企业管理法规、红色旅游专项管理条例等，完善相关的法规与信息体系，做到有法可依。其次，政府必须要对旅游市场加强监管，建立系统完善的市场监管体制，政府相关监管部门要负起责任，切实履行监督职能，不能使监督流于形式，杜绝懒政、怠政，同时加强与群众之间的沟通，开通举报热线，完善群众举报渠道，将监督的进度和成果及时进行对外公开，并接受来自人民群众的监督。对发现违规违纪的旅游企业，一律按照规定进行严肃处理，为旅游企业的发展创造一个公平自由、合理竞争的良性发展空间。

[基金项目：国家级创新训练项目2020年度课题（项目编号：202010225152）;2020年度中央高校基本科研业务费专项资金D类项目（项目编号：2572020DZ06）]

参考文献：

[1] 赵军.红色文化与红色旅游良性互动研究[J].中共山西省直机关党校学报，2018（02）：59-61.

[2] 刘海洋.论社区参与视域下红色旅游产品之创新——以吉林省为例[J].学术交流，2012（02）：84-87.

[3] 罗永常.对黔东南红色旅游资源保护与开发的几点思考[J].凯里学院学报，2010，28（02）：114-118.

（作者单位：东北林业大学 黑龙江哈尔滨 150040）

（责编：若佳）