一、排污许可制度沿革

我国的排污许可制度于1985年在本市率先试点实施。1987年该制度开始在其他部分城市试行。实行伊始，该制度主要针对水污染物进行管理。1988年3月，国务院下发了以水污染物排放总量控制为核心的《水污染排放许可证管理暂行办法》。在过去很长一段时间，《暂行办法》是我国水污染物排放许可制度的主要法规依据，该办法于2007年10月8日正式废止。1989年，排污许可证制度被列为我国环境污染防治政策体系的核心“八项制度”之一，同年7月，国家环保总局发布了《水污染防治法实施细则》，规定对不超过国家和地方规定污染物排放标准的企业发放水排污许可证。1996年，《水污染防治法》修正，对重点污染物排放总量控制制度和重点污染物排放核定制度进行了补充。2000年，国务院对《水污染防治法实施细则》进行了修订。至此，水污染排放许可证制度在行政法规层面得以确立。

2003年8月，国家出台了《行政许可法》，后来成为支撑我国污染物排放许可制度的一项重要法律依据。2005年7月，水利部公布了《水行政许可实施办法》，是第一部针对水环境污染物排放许可制度的部门规章，为我国水污染排放许可证制度做出了进一步探索。2008年《水污染防治法》再次进行了修正，本次修正将水污染排放许可制度直接写入了法律正文，正式在要素法层面对水污染物排放许可制进行了明确。

大气污染物排放许可制度推行相对较晚，2000年以前没有明确的法律法规规章依据。2000年4月，《大气污染防治法》修订，要求对大气污染物总量控制区内的企事业单位核发主要大气污染物排放许可证，首次在要素法层面确立大气污染物排放许可制度。2015年，《大气污染防治法》修正，将大气污染物排放许可制扩展到全部工业废气排放单位，并授权国务院另行制定排污许可实施办法。至此，大气污染物排放许可制在大气环境要素法层面得以全面确立。

2014年，《环境保护法》修正，第一次在环境保护基础法层面，正式规定统一的综合性排污许可制度，此时距离排污许可证制度的初步探索已经过去了30年。

二、十八大以来的现行排污许可制度

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设和环境保护放在更加重要的战略地位，着眼于落实地方党委政府环境保护责任、企事业排污单位污染治理主体责任两条线，全面深化改革，推动环境质量改善。

为了落实十八大提出的改革任务，完成环境保护基础法及各个要素法中对排污许可制的具体要求，2016年11月10日，国务院办公厅印发了《控制污染物排污许可制实施方案》（以下简称《方案》），开启了现行排污许可制改革的大幕。《方案》明确：排污许可制将建成为固定污染源环境管理的核心制度，做为企业守法、部门执法、社会监督的依据。《方案》要求，到2020年，将完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作。

本次排污许可制改革，力图解决以往固定污染源管理存在的系列问题。一是要建立精简高效、衔接顺畅的固定源环境管理制度体系。将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度，衔接环评，整合总量控制，为排污收费、环境统计、排污权交易等工作提供统一的排放数据，减轻企事业单位负担;二是要推动落实企事业单位治污主体责任，实施“一证式”管理，要求企业持证按证排污，落实主体责任，加大对无证排污或违证排污的处罚力度，实现企业从“要我守法”向“我要守法”转变;三是要规范监管执法，提升环境管理精细化水平;推行“一企一证”，综合许可，将环境执法检查集中到排污许可证监管上。

国家排污许可制首轮核发工作已经于2020年底全面顺利完成。经过四年的申请与核发实践，已形成了以《排污许可管理条例》、《排污许可管理办法（试行）》行政法规为基础;以《固定污染源排污许可分类管理名录》为分级依据;以国家排污许可信息公开系统为平台;以逾九十部各行业排污许可证申请与核发技术规范、自行监测技术指南、污染防治可行技术指南、环境管理台账与执行报告技术规范为技术支撑体系的一整套完整系统。而且，上述法规规范仍在持续更新。同时，证后监管执法工作也已如火如荼地展开，排污许可制的管理作用已经初步显现。

三、奉贤区排污许可制落实情况及分析

截至2020年12月31日，区生态环境局累计排查固定污染源底单共6696家。去掉重复企业、市管企业等，实际核发排污许可证的区属企业427家，完成排污登记的区属企业4546家，另有永久关闭、长期停产等特殊情形企业1688家。全区按时、全面完成了《方案》要求的到2020年底实现固定污染源排污许可全覆盖的工作任务。

3.1 分级管理

區生态环境局严格按照《固定污染源排污许可分类管理名录》核定企业排污许可管理级别。全区纳入排污许可管理的5008家排污单位中，发证企业约占9.2%，登记企业约占90.8%;全区已发证的427家排污单位中，重点管理85家，约占五分之一（19.9%）;简化管理342家，约占五分之四（80.1%）。其比例见下图。

3.2 区域分布

全区纳入排污许可管理的企业在主要街镇及开发区：如西渡街道、南桥镇、青村镇、金汇镇、四团镇、庄行镇、柘林镇、工业综合开发区、化工区奉贤分区、星火开发区等均有分布。其中，青村、金汇二镇发证登记企业数量较多，总数达1725家。与全区产业布局情况基本保持一致。

3.3 行业分布及典型行业分析

全区已发证企业主要集中在纸制品、机动车燃油零售、涂料制造、金属表面处理及热处理加工等行业。除矿产资源采选、冶炼等一次资源开采和加工行业外，《固定污染源排污许可分类管理名录》中的大部分其他发证行业我区亦均有涉及。

全区已登记企业主要分布在农村污水处理、塑料制品、金属制品、通用零部件、汽车零部件制造等行业。除上述行业外，《名录》中的其他登记行业我区亦均有涉及。排污许可行业分布与全区产业导向情况基本保持一致。

基于全区纸制品排污单位数量多、工艺典型、产排污特征类似的特点，本文选取纸制品行业开展本区典型行业分析。

根据《国民经济行业分类》（GB/T4754-2017），纸制品行业分为2个子行业：纸和纸板容器制造（2231）、其他纸制品制造（2239）。根据《固定污染源排污许可分类管理名录》，纸制品行业无重点管理企业，有工业废水或者废气排放的均属简化管理，其他为登记管理企业。

全区纳入排污许可管理的纸制品企业共计170家。按管理级别分析，发证企业74家（占纸制品企业总数的43.5%，占全部发证企业的17.3%），全部为简化管理;登记企业99家（占纸制品企业总数的58.2%）。按行业类别分析，纸和纸板容器制造（2231）企业共83家，其中发证53家，登记30家。其他纸制品制造（2239）企业共69家，其中发证17家，登記69家。其比例见下图。

3.4 特殊情形企业分析

全区共对1688家不需要或暂不需要发证登记的排污单位标记为“特殊情形”，包括永久关闭1668家，无实体、长期停产、正在建设等情形企业19家，非固定源1家。没有位于禁止建设区、生产设施或产品属于淘汰类的企业类型。其中，永久关闭类占特殊情形总数的98.8%，无实体、长期停产、正在建设等情形企业占特殊情形总数的1.1%。其比例见下图。

从区域分布看，全区永久关闭类排污单位主要分布在青村镇、四团镇、金汇镇、柘林镇、奉城镇、南桥镇、西渡街道、工业综合开发区、庄行镇9个街镇及开发区，其数量占全区永久关闭总数的91.4%，各区域永久关闭企业数量分布与其工业企业基数一致，符合工业企业正常发展趋势。

从行业分布看，全区永久关闭类型企业主要分布在金属制品、家具制造、汽车零部件及配件制造、纸制品等行业。上述行业中，小微型加工类企业数量多，此类企业规模小，流动性高，相较2017年的“二污普”基数，永久关闭的数量较多。同时，随着部分地区污水管网等市政设施建设推进，不少农村污水处理设施也已永久关闭。

3.5 小结

现行排污许可制改革开始以来，奉贤区生态环境局、街镇和开发区开展了大量工作，取得了重大成果。

首先，按时、全面完成了国务院、生态环境部和市生态环境局对固定污染源排污许可全覆盖的工作部署。作为市郊的工业大区，奉贤区面积大、企业多、流动快、行业复杂，这些都为排污许可全覆盖工作带来了相当大的挑战。区生态环境局开拓思路、积极进取，借助第三方支撑单位、街镇开发区及环保管家的力量，多点发力，妥善应对了这一挑战，顺利完成了工作目标。

第二，及时、科学地对发证登记情况进行分析总结。排污许可证的核发和排污登记工作带来了大量企业数据信息，将生态环境保护推向了“大数据”时代。区生态环境局妥善利用信息、充分分析数据，对全区排污单位的区域分布、行业分布和排污情况做到“心中有数”。这些工作为未来的固定污染源一证式精细化管理打下了坚实基础。

四、排污许可制未来趋势

一、全面提升核发质量

固定污染源排污许可实现全覆盖后，排污许可证作为排污单位“生产运行期唯一的行政许可”、作为“一证式”管理的核心，将成为对排污单位监管的载体和主要抓手。排污许可证载明的管理要求，将细化到每家企业的具体情形。这对提升许可证核发质量提出了必然要求。

全覆盖工作时间紧、任务重，过程中产生细节的疏漏在所难免。生态环境部也提出“先发证、后规范”的工作目标。全覆盖后，作为“一证式”管理的核心的排污许可证核发质量将得到进一步重视，生态环境部、市生态环境局的各类质量抽查工作任务将进一步强化。区生态环境局唯有加强质量检查，提升第三方技术支撑单位业务水平，才能够有效地提升本区排污许可证核发质量，为后续监管夯实基础。

二、有序衔接环评制度

目前，排污许可与环评之间衔接的总体原则是：排污许可按环评要求落实，做好程序和内容的衔接。对于发生重大变动的，排污单位应按要求办理相关环评手续;属于非重大变动的，排污单位应提交《建设项目非重大变动的环境影响分析说明》，再申领排污许可证。原则上，排污许可证中不能包含超出环评许可的内容。此类衔接方式仍然较为机械，尤其是环评的总量预测计算方法，与许可排放量计算方法，目前还无法做到有机统一，这为后续排污单位实际排放量考核和达总量判定构成了一定障碍。未来，排污许可与环评将进行有序衔接，以解决这一问题。

三、推进证后监管执法

依证监管是排污许可制是否能够有效实施的关键。市生态环境局已连续三年下发《关于开展排污许可证专项执法检查的通知》，要求各级监管部门应按照“谁核发、谁监管”的原则定期开展监管执法。这对于全区的环境监管和执法工作，既提出了艰巨的挑战，也提供了宝贵的机会。挑战自不必言，何来机会之说呢？笔者认为，坚定不移地推进并实践依证监管制度，将形成有法可依、有据可循、有效可期的固定污染源日常监管态势和秩序，有力地解决从前环评制度“重审批、轻监管”的弊端，实现排污单位不脱管，真正改善环境质量。

排污许可证专项执法检查，任务复杂繁重，内容专业性强，时间要求紧迫，对环境执法队伍的建设提出了极高的要求。只有未雨绸缪、及早准备，才能跟上后续工作需要，保证后续执法检查工作的质量，使环境执法真正成为证后管理的强有力抓手。

四、强化企业主体责任

《排污许可管理条例》和《排污许可管理办法（试行）》均强调企业主体责任，规定了自行监测、台账记录、执行报告、信息公开等四项内容。企业承诺各项主体责任的落实，对其完整性、真实性、合法性负责，随时备查、长时合法，从而实现从“要我守法”向“我要守法”转变。

未来，区生态环境局应加强对企业的指导帮扶，使企业按相应的行业技术规范要求，落实自行监测、台账记录、执行报告、信息公开主体责任，促进排污许可证管理规范化，实现对行业内企业的定量化、精细化、信息化管理。

作者简介：姓名：薛涵秋 出生年月—：1993-10 性别：男 民族：汉 籍贯：上海 职务/职称：助理工程师 学历：全日制本科 研究方向：排污许可证 单位全名：奉贤区环境监测站 单位邮编 ： 201400

奉贤区环境监测站 201400