张建明

摘要：基层协商民主直接关涉人民群众权益，是社会主义协商民主的一种重要形式。近年来，我国基层协商民主的实践呈现出蓬勃发展的态势。苏州X区以项目制的形式在全区实施了基层协商民主的推广普及工作并取得一定成效，如实现了村（居）社区全覆盖、协商形式多样、议题丰富、参与广泛、活动有序等。然而受复杂的现实因素影响，X区基层协商民主仍存在协商意识不强、协商过程规范化不够、协商能力相对欠缺以及协商平台有待拓宽的问题。X区基层协商要实现可持续发展必须重塑协商民主理念，强化协商民主制度保障，提升参与主体的协商能力，不断拓宽协商民主多渠道平台。

关键词：协商民主；基层实践；困难；路径

中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）08-0059-06

一、协商民主概念的内涵

作为一种系统理论，协商民主是20世纪60年代在国际上兴起的一种新的民主理论观点，是与选举民主相对应的民主政治形式。国内外学者对协商民主的概念和内涵给出了诸多不同的语义诠释，如陈家刚在《协商民主与政治协商》指出：“协商民主是指政治共同体中的自由、平等公民，通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式。其核心概念是协商或公共协商，强调对话、讨论、辩论、审议与共识。”[1]德国哲学家哈贝马斯则在交往理论和话语民主理论的基础上建立了自己的协商民主理论，他主张在主体间对话过程中，通过建制化的程序和方式，促进民主的意见、意志、法律及公共政策的形成，从而实现大众对社会的认同[2]。

中国特色的协商民主源于人民政协，最早可以追溯到新中国成立前后从各民主党派拥护“五一口号”始，有观点认为，其产生与中国传统文化中高度重视协商精神有关，如中国自古以来就倡导“和而不同”，强调基于多样性上的和谐[3]。在外生和内源这两种因素的相互作用下，协商民主在中国就有了萌发和生长的土壤。改革开放后，社会主义协商民主稳步推进。党的十三大提出“建立社会协商对话制度”。21世纪以来，协商民主理论嵌入了我国地方民主实践，演化出各具特色的地方实践样本，如发端于浙江温岭的被称为参与式民主的“民主恳谈会”、上海静安区的“社区议事制度”以及后来出现在成都的“社会协商会”等。2007年国务院新闻办公室发表《中国的政党制度》白皮书，明确指出，“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。”党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”，翻开了协商民主建设的新篇章。党的十八届三中全会强调“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”。2015年，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，为协商民主广泛、多层、制度化发展提供了重要保障。党的十九大报告进一步将我国的社会主义协商民主拓展为七种形式，提出要统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。

协商民主既然是民主的一种模式，参与的主体应该是“民”，与“民”近距离接触的基层必然具有运作协商民主的天然优势[4]44。党的十八大以来，在推动形成政府治理、社会调节和居民自治良性互動的基层社会治理体系大背景下，基层协商民主在实现居民自治中的作用逐渐显现，2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》，对基层社区协商的指导思想、基本原则、协商内容、协商主体和程序等作出了较为具体的规定。基层协商民主就内涵来看是指，“在地方党委领导下，基层群众通过对话、讨论、协商等方式，参与地方公共决策和地方事务管理活动的过程”[5]。基层协商民主通常具有参与的广泛性，讨论的平等性，观点的包容性等特点。按照《关于加强社会主义协商民主建设的意见》的规定，基层包括县（市、区、旗）、乡镇（街道）和行政村（社区）这三级，本文所提的基层协商民主主要是指行政村（社区）这一级的协商民主实践。

二、苏州X区基层协商民主的实践情况

自中央出台《关于加强城乡社区协商的意见》后，江苏省和苏州市相继出台了《关于加强城乡社区协商的实施意见》，上级文件为X区开展基层协商民主工作提供了基本遵循。2018年X区制定下发了《关于加强城乡社区协商的实施意见》，按照“党建引领、群众自治、社会参与、多元共治”的思路，围绕贯彻“协商于民、协商为民”的方针，持续推进城乡社区协商民主工作。在基层社会治理创新中推进基层协商民主工作是X区的一大特色。2020年3月，X区正式启动第三轮社区服务社会化工作，项目名称为“幸福家园”社区服务深化项目，目的是深入解决社区治理难题，提升村（居）民自治水平。按照项目要求，基层民主议事协商要实现所有村（居）社区全覆盖，这就为我们深入研究X区基层协商民主工作提供了案例。

X区下辖4个镇7个街道，拥有1个国家级经开区、1个苏相合作区、1个省级高新区、1个高铁新城和1个省级旅游度假区，我们选择了其中四个较为典型的街镇作了走访调研，分别是元和街道，黄桥街道、黄埭镇、阳澄湖镇，涉及26个村和45个社区，已协商或将协商的有效议题98项。总体来看，X区基层协商民主实践呈现以下几个特点：

1.基层协商民主覆盖面广

从覆盖面来看，基本做到村村有事议、众人事情众人议。这说明协商民主在基层的认可度有所提升，其中政府主导起了很大的作用。X区“幸福家园”社区服务深化项目中，基层协商民主是必选子项目，社工机构的介入也起到了一定的宣传引导作用。

2.基层民主协商形式丰富

各村（社区）除激活原有的村（居）民会议、村（居）民代表会议、村（居）民议事会等形式之外，还以需求为本，创造性地打造出各具特色的议事协商平台。如元和街道晨曦馨苑社区发动物业、居民等组建的垃圾分类专项议事团，望亭镇项路村两委搭建的“板凳夜话”协商平台，黄桥街道占上村搭建的用于收集民情民意的“老书记工作室”等，在解决社区综合整治、人居环境美化、无序停车、垃圾分类等一批民生“小事”上发挥了重要作用。

3.基层民主协商议题丰富

X区基层民主协商的98项议题主要集中在基层社区治理方面。从分布来看，环境整治类35项，社区基础设施类21项，机制平台类（含志愿者队伍建设）12项，小区物业管理类11项，治安安全服务类10项，社区文化建设类6项，社区经营管理类3项；从议题来源看，包括物业例会反映的问题、两委会讨论的问题、社会组织走访收集、网格员收集以及社情民间反映出来的问题，基本是党政点题、居民出题、委员荐题；再从议题筛选来看，相关议题在正式确定为协商议题之前，一般要经过村（居）两委讨论，并事先对议题相关人员进行走访摸底，议题确定的原则是宜小不宜大，可能或基本可以解决的议题。

4.参与基层民主协商的主体积极性高

从参与主体来看，一般分为固定和非固定（临时）成员。如乐助社工在元和街道探索提出的“1+N”模式以及中新社工在阳澄湖度假区提出的“7+X”模式，其中1或者7实际就是参与协商的固定成员，包括村（居）民代表（主要是有一定威望的老党员、老干部）、村（居委会）代表、业委会代表、物委会代表、网格长等，这些成员相对固定，参与议事协商积极性也高，其中的N或X就是参与协商的临时成员，一般包括议题涉及的相关职能部门人员、与议题有利害关系的特定人员以及特别邀请的专家代表等。

5.基层民主协商活动规范有序

基层协商活动的实操方面基本做到了有章可循、规范有序。对于有些协商基础比较薄弱的村（社区），会及时整理发放《社区协商民主手册》，并对社区相关人员、原议事会成员组织集中培训，内容涉及“开放空间会议”“罗伯特议事规则”等协商过程中的具体方法和技术；有些村（社区）针对特定议题多次召开议事商讨会，如望亭镇项路村围绕“怎么修缮增建”和“如何长效管理”两个议题先后八次召开协商议事会，最终就修缮基础设施、增设移动晒衣架、彩绘文化民俗墙等方案达成共识；有些村（社区）则形成了议事协商的长效机制，如黄埭胡桥村围绕党群阵地、社情民意、村史文化、志愿服务四个议题领域，确定每两个月开展一次议事活动，逐步提炼形成“一会四议”工作法。

6.基层民主协商决议可行性强

在协商结果的运用和落实方面，多数村（社区）由于在议题选择时就考虑到了决议落实的可行性，一般没有产生无法落实的情况，但也有个别社区反映因为资金问题而使协商结果无法兑现。在协商结果落实的监督方面，一般会通过社区居民满意度调查或引入第三方机构来进行监督，如元和街道华辰家园社区就在社会组织的介入下成立了第三方监督团队。

三、苏州X区基层协商民主的实践困境

X区各村（居）社区基层协商民主目前呈现出来的水平虽然参差不齐，但协商逐渐成为各村（居）社区解决社区大小事的一种行为习惯。通过这种民主化的制度化参与渠道，民众的利益诉求得以表达，有效地缓解了体制内和体制外的治理张力，也在一定程度上维护了社会稳定。但它毕竟是一种新型的民主范式，就目前来看，我国对协商民主的宏观设计明显超过微观设计，对地方而言并没有统一的标准去规范指导其行为，因此基层协商民主难免出现这样或那样的现实困境。

1.协商意识有待提高

X区“幸福家园”社区服務深化项目是一个区级发动、街道打包的落地社区项目，本身包含的内容较多，基层协商民主只是其中一部分，在对基层的宣传力度上就显得不足，基层协商的积极性并未充分调动起来。一方面，街道和村（社区）干部协商意识不强，他们习惯了单方面作出一些重大决定，认为将一些决策性的事项交由民众协商“反而使简单问题复杂化”，影响了基层办事效率；另一方面，村（社区）居民对基层协商认知不足，即便像苏州这样较为发达的地区，仍有部分民众对协商民主没有概念，把参与协商议事简单理解为村（居）委会组织召开的座谈会，不愿参加或即使参加也不轻易发表意见，部分村（居）民的政治冷漠心理削弱了基层协商民主在基层治理中的强大功能。

2.协商过程有待规范

首先，协商议题未形成常态的介入与确定机制，选定的议题与群众实际需求之间有时存在差距。其次，协商主体的选择缺乏科学机制导致协商的代表性不够。虽然各村（社区）确定协商主体时考虑到了固定成员和非固定成员，但固定成员比例明显偏高，非固定成员中也是时间充裕的老人居多，而一些决策型协商中专业人员比例明显偏低。再次，协商的实操有时并不顺利，特别是村（居）民参与人数较多时，有可能出现场面的失控或跑题现象，主要原因在于会前总体摸排不足，对协商技术运用较为生疏。最后，有些协商结果不能完全落实到位，如元和街道建元社区在落实地铁口环境卫生整治时就因资金问题而搁浅。

3.协商能力有待提升

首先，在协商过程中协商主体的价值取向一般是多元化的，而公共理性的缺失往往使协商难以达成共识，形成合理决策。如基层政府或村（社区）干部代表在协商中扮演着引导作用，有时会左右协商局面，而部分普通代表或因政治冷漠心理，或站在各自利益角度，而将协商变成一场没有结果的辩论，大大降低了协商效果。此外，参与主体的政治领悟力、判断力以及表达能力也会制约协商的质量与效果。调研中发现多数社区虽然在协商中用到了“罗伯特议事规则”，但仍然出现了随意打断别人发言、发言时间过长、发言次数过多、跑题甚至人身攻击等本不该出现的情况。

4.协商平台有待拓宽

虽然X区各村（社区）在实践中探索出了形式丰富多彩的议事协商平台，但总体上这些协商都是以解决具体问题为目的的传统型协商，这种协商建立在面对面，人与人相互熟悉了解并依托议事平台才能进行开展，协商形式过于单一。随着互联网的普及以及大数据时代的到来，人们获取信息的途径拓宽了，一定程度上激发了村（居）民的参与意识与热情，他们也愿意选择现代化的交互手段来表达自身利益诉求，开发数字化的协商平台成为一种必要；而一些村（居）社区参与协商的主体年龄普遍偏大，对现代信息传输手段不熟悉，这在一定程度上制约了协商的广度与深度。调研中就发现有些参与协商的代表之间会在协商之后建立微信群，但其活跃程度较低甚至随着议题的结束而变成了空群。

四、苏州X区基层协商民主的可持续发展之路

实现基层协商民主可持续发展是我国乡村民主政治建设的重要内容和抓手，对于健全“自治、法治、德治”相结合的城乡基层治理体系至关重要，当前应从重塑协商民主理念、强化协商民主制度保障，大力提升协商能力和拓宽民主协商平台等方面来化解基层协商民主实践困境。

1.重塑基层协商民主理念

对于有着政府主导传统的社会治理体系而言，协商并不是通常采取的行动策略，民众习惯于政府为他们安排好一切事务，因此要打破这种传统思维，赋予协商民主这种民主范式新的时代价值。首先，基层党委政府要高度重视基层协商民主工作，为民众参与基层协商民主创造良好氛围和外部环境。其次，可由街（镇）定期组织村（社区）干部和工作人员进行协商民主相关理论培训，着重培植他们的协商民主理念，了解掌握协商方法，增强参与協商的主动意识和自信。最后，加大宣传力度，一方面用好专业社工组织入户调研这个途径，作普及性的宣传；另一方面要充分运用媒体平台多渠道全方位地进行宣传，让更多民众认识到通过参与协商民主来维护自己权益的重要性。

2.强化基层协商民主制度化保障

目前我国对于基层协商民主有宏观制度设计，但中观、微观制度设计稍显不足，特别是社区层面，对于议什么、谁来议、怎么议并没有统一规定。有观点认为，街道以下基层所面临的问题具有同质性，是可以设计出一定的标准范式来规范基层协商实践的，可以考虑推广实施基层协商民主标准化建设工程（北京已有试点），比如就议事场所、协商议题、协商主体、协商程序、质效评估等制定出台工作标准，以标准化推进协商议事常态化、规范化。具体而言，在协商议题的选择上，可以考虑实行清单制，对于可纳入协商范围的事项列出清单，并做好分级分类，不同类型的议题需要选择什么样的协商平台也作出规定；在协调主体的确定上，无论是1+N（指定成员+临时成员），还在1+2+N（党委1名、社区2名，N代表临时成员）或者7+N（固定成员7名+临时成员），指定成员的比例不应该超过30%，此外协商代表的构成还要考虑党派、阶层、年龄、性别、乡贤等的比例，技术性的事务还要考虑专业技术人员的比例；在协商程序上，要将议题公布后的摸排走访列入必经程序，避免因协商前未能摸排了解各方意见而使协商中断和无果；在协商结果落实上，要规定不同类型协商达成结果的方式，如决策、协议、方案等，如果是决策或方案，执行的人和部门也应予以明确，对于落实情况的监督，建议探索建立由村（居）民个人直接监督和由村务监督委员会专门监督以及人大、司法、媒体等组成的多层次监督体系，切实提高监督效能。

3.提升参与主体的协商能力

一是注重培育村（居）社区干部的公共理性意识、平等意识以及人民当家作主的价值理念；二是加大对群众的政治素养培训和参与协商的技能培训，尤其要让他们明晰作为协商参与主体的权利和义务。针对有些村（居）社区较少开展基层协商民主的情况，应增加协商练习的机会，形成常态化的协商对话机制。

4.不断拓宽基层协商民主多渠道平台

拓宽基层协商民主渠道，既要注重传统平台的维护，也要不断探索与时代发展相适应的现代化平台。传统平台如理事会、议事厅、议事室等建立在人与人面对面直接交流的基础上，可能更注重参与者之间的情感交流或意见共鸣，难免出现跟着意见领袖走或从众心理。而现代化平台如论坛、QQ群、微信群、智慧社区、数字公民等则更依赖于高科技手段，人们不仅可以获得更多客观信息，也可以为协商主体提供多渠道表达途径。黄桥街道春嘉社区通过设计“春嘉邻聚力”微信小程序搭建社区智慧管理平台的做法就值得推广，在社区智慧管理平台上，及时向居民发布新闻、社区活动、惠民政策、招聘信息等，让居民足不出户就可以了解与之相关的各种信息。

五、结语

“路漫漫其修远兮”，从整个基层协商民主的可持续发展来看，一般要经历具体议事协商、协商建章立制、协商风尚化三个阶段，这三个阶段是逐步递进的。苏州X区的基层协商民主实践现在看来还处于具体的议事协商阶段，即借助议事协商平台解决一些公共问题，接下来对于基层更为重要的工作就是建章立制，将基层协商民主纳入制度化、规范化轨道。而最为重要的就是要努力实现第三个目标，即在全社会形成浓厚的协商氛围，将协商理念、协商意识、协商文化根植于整个社会制度体系，成为人们的一种行为自觉，真正形成习近平总书记说的“有事好商量，众人的事情由众人商量”[6]的局面。

参考文献：

[1]陈家刚.协商民主与政治协商[J].学习与探索，2007（2）.

[2]凌新.喻红军.论哈贝马斯协商民主理论及其对和谐社会建设的启示[J].江汉论坛，2010（4）.

[3]何包钢.儒式协商：中国威权性协商的源与流[J].政治思想史，2013，4（4）.

[4]戴维·赫尔德.民主的模式[M].北京：中央编译出版社，2008.

[5]李定毅.我国基层协商民主的创新与发展[J].经济师，2020（7）.

[6]“有事好商量，众人的事情由众人商量”[N].人民日报，2021-07-06.

责任编辑：罗钰涵