[摘要] 经济区由中心城市与周边城市农村所构成，中心城市辐射带动周边地区，周边地区支撑中心城市发展，各区域单元之间空间关联和一体化程度逐步加深。按不同空间层次，经济区可分为以小城镇为核心形成的经济区、以区域中心城市为核心形成的经济区及以城市群为核心形成的经济区。经济区与行政区的互动关联，也需要适度分开。将经济区作为全国性空间规划的基本单元，有利于改变我国人口与产业不匹配、大城市过大、小城镇过小、中等城市发育不良的区域空间结构不合理状况。八大重点经济区需要进一步建立区域合作与协调机制。

[关键词] 经济区   城市群  行政区  形成机理  空间协调

[中图分类号] F127   [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2021）04-0053-09

[基金项目] 北京市教委社会科学一般项目：京津冀协同背景下创新要素流动与城市功能优化研究（SM202110037003）。

[作者简介] 李博雅，北京物资学院经济学院，博士，研究方向：城市群、区域协调发展。

我国是一个疆域辽阔、区域经济发展不平衡的国家，如何平衡各区域发展一直以来是我国区域发展政策的关注重点。新中国成立以后，随着社会主义建设的推进，生产力布局在全国范围内逐步展开，社会劳动地域分工和各地区的经济联系显著加强，经济区划成为认识和管理区域经济的战略工具。国家发展战略经历了由区域均衡发展向区域非均衡发展、区域协调发展的转变，区域合作、区域经济一体化成为区域发展的主趋势，而现实中区域合作往往受到行政区划的掣肘。区域经济协调发展既要立足行政区划，又必须突破行政区划的束缚，如何合理划分经济区、协调好经济区与行政区的关系，是缩小区域差距、推动区域合作、促进区域协调发展的关键课题。

一、经济区的形成与演变

经济区是指具有地缘关系且存在一定经济联系的地区，由中心城市与周边的城市和农村所构成，中心城市辐射带动周边地区，周边地区支撑中心城市的发展。与都市圈、城市群等空间组织形态不同，经济区是各国政府根据国民经济发展目标任务，对国家进行区域划分和管理的方式，具有一定的人为划分因素，是不同层次、各具特色的城市和地区通过分工与合作而紧密联系、由各国政府进行统一规划的区域划分模式。随着各区域单元之间空间关联和一体化程度逐步加深，通过统筹规划区域内重大基础设施建设、生态环境保护、经济一体化发展等，进一步强化区域合作水平，从而形成合理的城镇体系，实现大中小城市、小城镇和农村地区协调发展。

（一）经济区的形成机理

经济区是分层次的，也有大小之分。不论是都市圈、经济圈还是城市群，都是经济区在不同发展阶段上的空间组织形式，是在市场机制作用下，通过打破行政分割，积极发挥增长极功能和建立区域经济联系的基础上实现的。本文认为，经济区是以至少一个中心城市或城镇为核心，以完善的交通、通信网络为支撑，包含不同规模、不同等级的城市和广大农村地区所形成的分工合理、联系紧密、以区域合作为主的综合性区域。

1. 以小城镇为核心形成的经济区

最小的经济区可认为是小城镇及其周边农村地区。小城镇是指具有一定规模、主要从事非農业生产活动的人口所居住的社区，包括国家已批准的建制镇和尚未设镇建制的相对发达的农村集镇（武前波、徐伟，2018）。小城镇发展是一个自然历史的过程。历史上的小城镇多是农村地区的经济贸易中心，尤其是在以人力、畜力为主要交通工具的时代，小城镇成为商品的集散地和贸易往来的场所，对农村地区发挥着带动经济发展、促进经贸流通、方便群众生活的作用。

乡镇是我国最基层的行政机构。我国乡镇一级行政区划的基本格局是在50年代形成的，目前，我国有41636个乡镇行政单位，其中建制镇2万余个，建制镇人口超1亿人。建制镇是在小城镇的基础上建立的，随着城镇化步伐的加快，生产要素逐渐向城市集中，一些具有区位优势和经济优势的小城镇迅速崛起发展为城市，吸引了大量跨区域的人口、劳动力及外来资本，如汉口、佛山、景德镇等，但绝大多数小城镇仍在原规模徘徊，其功能依然为农村地域的经济商贸中心，辐射半径一般为5～10公里。与大城市相比，小城镇是吸纳农村地区剩余劳动力的重要承载空间，不仅具有低成本城镇化的优势，而且能够更好地辐射带动农村地区发展，实现双轮驱动，有利于促进城乡融合互动，助力乡村振兴战略落地。

2. 以区域性中心城市为核心形成的经济区

区域性中心城市主要指地级城市。除小城镇及广大农村地区外，经济区内还包含不同规模层级的城市，小城镇与农村地区由于经济总量较小，与中心城市的经济发展水平落差过大，且区域联系不紧密，难以形成有效的产业对接。然而，小城镇及农村地区却能与其相邻的小城市、中等城市产生较为紧密的合作和关联。经过多年的发展，这些小城市、中等城市往往已经发展成为区域内的地级市，形成了具有地方特色的产业，产业结构比较合理，城市功能比较完善，特别是随着城市规模的扩张，这些地级城市具备了对外界提供服务的功能，发展成为具有较强经济、科技、文化实力的区域中心，对周边小城镇及农村地区的经济活动和人口流动产生了较强的吸引力，形成了一定范围的城市腹地。

这些区域性中心城市一方面能够积极承接大城市的产业转移和功能疏解，另一方面也可以成为带动小城镇发展的主要依托。因此，可选择具有一定发展潜力的中等城市优先发展成为区域性中心城市，以区域性中心城市为核心，发展形成地区性的城镇集群，促进小城镇发展为小城市、小城市发展为中等城市、中等城市向大城市发展，通过点—轴—群的延伸发展，与城市群地区建立更加紧密的经济联系，形成更加合理、稳定、平衡的空间结构，从而形成具有较大影响力的经济区。

3. 以城市群为核心形成的经济区

城市群是城市化水平进入高级阶段所出现的一种空间形态。以一个以上特（超）大城市为核心，包含不同等级规模的城市，城市间功能互补且具有明确的分工与合作。目前，我国已形成了多个不同等级和规模的城市群，这些城市群经济总量较大，各城市间联系密切，有力带动了其所在地区的经济发展。随着城市群的快速发展，城市群之间将逐渐连接形成经济带，城市群腹地范围的外延也将进一步促进经济带向外拓展形成经济区（黄征学，2014）。以城市群为核心，促进城市群辐射带动周边非城市群地区。通过政策与规划，突破行政分割，消除市场壁垒，促进区域合作，以及区域的协同发展。

以城市群为核心推动形成主要经济区，不仅顺应了我国经济社会发展在空间上先集聚成点、后扩散于带、再辐射为面的客观趋势，也有利于改变我国人口与产业不匹配、大都市过大、小城镇过弱、中等城市发育不良的区域空间结构不合理状况，提高资源配置效率和经济自组织能力，促进要素跨区域流动，避免区域差距过大（肖金成、黄征学，2017）。

（二）我国经济区划的演进

新中国成立后，我国区域发展战略经历了区域均衡发展向区域非均衡发展的战略转变，在20世纪90年代后期形成了区域总体发展的战略格局。根据分类指导的战略需要，中国的经济区划经历了“沿海与内陆”“三大地带”“四大板块”及城市群经济区划。

新中国成立后，国家设置了六大行政区（东北、华北、西北、华东、中南和西南），其后变为七大经济协作区（将中南行政区分拆为华中区和华南区）。“六五”时期，国家明确了“沿海”与“内陆”的划分界限，提出“要以经济比较发达的城市为中心，带动周围农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模和各种类型的经济区”，并开始编制以大城市为中心的区域发展规划。“七五”时期，国家从宏观经济格局的层面将全国划分为东、中、西三大地带，并在此基础上将全国划分为十大经济区，提出“要加速东部沿海地带的发展，把能源、原材料建设的重点放到中部，并积极做好进一步开发西部地带的准备”。在这一阶段，通过发展横向经济联系，把东部沿海发展同中、西部开发相结合，实现东、中、西三大地带的经济先后有序地协调发展。在国家总体政策的规划下，东部沿海地区成为推动我国经济社会快速发展的核心区域，但中、西部地区与东部地区的发展差距逐渐拉大，同时，东部地区在多年的快速发展后面临要素成本上升、生态环境恶化、大城市病突出等严重问题。为解决不同区域因资源禀赋、历史条件、发展基础的不同而产生的区域发展差距问题，我国政府相继制定了西部大开发、东北振兴和中部崛起战略，在政策层面形成了涵盖东、中、西、东北的区域发展总体战略，在区域层面形成了东部、中部、西部和东北四大板块，但是，“四大板块”的战略格局仍然在一定程度上造成了区域之间分割的问题，各板块之间的区域发展政策攀比严重，比较优势难以发挥，导致区域经济发展的诉求与支撑条件不匹配（肖金成、黄征学，2017）。“十一五”以来，我国区域经济发展的重心不断向城市群地区转移，国家先后提出要构建以城市群、经济带、重点经济区等为支撑的功能清晰、分工合理、各具特色、协调联动的多中心网络化区域发展格局。与此同时，地方上相继涌现出一批跨地区、跨部门的经济协作区组织，初步形成了包括省（区）际间、城市间、省（区）毗邻地区、省（区）内等层次丰富、规模不同的区域合作体系，对区域经济合作和协调发展发挥了一定作用（汪阳红，2010）。

二、经济区与行政区的关系

行政区与经济区是两种不同性质的区域类型。行政区是国家為了进行分级管理而实行的区域划分形式。改革开放以来，我国由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型，在中国特色的政治、经济制度背景下形成了行政区经济。经济区是在市场机制的调节下形成的区域形态，其本质是区域间的经济联系加强、分工合作与优势互补日益深化的结果，故经济区的边界往往具有过渡性或模糊性。经济区的划分在很大程度上要依托于行政区，但应基于市场机制的作用打破行政区框架来划分经济区。两种区域形态既有差别矛盾，又存在互动关联。

（一）经济区与行政区的互动关系

区域经济发展需要以一定地域单元为支撑。经济区与行政区是两种不同的区域形态。行政区的设立和变更以政治因素为主，是一种有意识的国家行为，其范围大小和层次取决于行使职权的需要，因此，行政区具有明确和相对稳定的区域边界;经济区是市场经济条件下劳动地域分工的空间表现形式，其界限相对模糊，范围和层次也会随着发展环境的变化而动态调整，经济区的规模主要取决于中心城市的发展水平、区域经济联系、交通条件等因素。

尽管行政区与经济区存在区别，但并不意味着两者间关系难以调和。各级行政区是组织、调控区内经济运行和发展的地域单元，因而也是经济行政区（陆大壮，1994），但由于行政区具有政治主导的特征，各地区往往形成各自为政、缺乏分工合作意识的低效发展格局。经济区是为经济计划、规划的实践服务的，区内各生产部门之间相互联系、相互制约，划分经济区主要是为了解决全国范围内的劳动地域分工问题。因此，经济区的形成要依托于行政区，行政区的发展水平也会深刻影响到经济区的发展，只有二者形成良性互动关联，才能更好地促进区域经济发展。

改革开放后，我国经济体制向市场经济过渡转变，通过简政放权，初步形成了中央与省市两级调控体系，政府对经济的管理职能开始从直接控制转向以间接宏观调控为主，与之对应，区域经济发展的空间突破原有的单一行政区范围，形成了不同级别行政区组成的区域联合体，如改革开放后提出的各种区域横向经济联合和经济协作区，这些经济协作区大多由跨省（区）的地域单元组成，一是形成了各自规模不同的辐射区，一定程度上打破了行政区划界限，二是促进了各地区间形成合理的分工协作格局，三是成为实施区域规划的基本单元，即以经济区为依据布局基础产业和重大项目，既能够有效避免重复建设，又能够全面覆盖规划区域，做到科学布局。因此，一个行政区可能内嵌多个小型经济区，一个较大的经济区内也可能包含多个行政区，如一体化水平较高的长三角地区，涉及上海、浙江、江苏等多个行政单元和利益主体，但在市场机制的主导作用下，地区间自发形成的分工协作与经济联系不断加强，区域一体化水平不断提升，有效带动了区域经济的持续发展。

（二）经济区与行政区适度分开的必要性

经济区与行政区适度分开是新时代构建区域协调发展机制必须解决好的问题。尽管我国曾探索由不同行政区组成横向经济联合体和经济协作区，但经济区的空间范围并未能有效突破行政区划的藩篱。由于地方保护和市场分割导致板块利益格局日趋固化，如何实现经济区与行政区适度分离是我国区域协调发展亟待解决的问题。

在市场经济条件下，经济要素在一定区域内的流动、交换以及在特定空间上的集聚与扩散都是由市场机制决定的。企业总是选择在自然条件相对优越、区位优势较为明显、生产要素成本低廉、投资环境良好的空间投资，劳动力也总会流向工资更高、就业岗位更多、医疗教育等基础设施条件更好的地区。经济区依托具有较强要素集聚能力的中心城市或城市群形成，是各地区经济联系不断加强的结果，体现了中心城市或城市群在经济规模、产业发展、基础设施、公共服务等方面的综合竞争力。因此，经济区的划分可不追求省级行政区划的完整性，而是以城市经济发展空间关联模式作为识别基础（高丽娜 等，2014）。随着中心城市规模不断扩大，发展成为大都市，在大都市的辐射带动下形成都市圈，都市圈之间的共同作用形成城市群，在这一区域发展的长期过程中，各地区之间交通设施网络不断密集，形成以“城市群为核心、发展轴为引导、经济区合作为重点”的国土开发空间组织模式（肖金成、欧阳慧，2015）。因而，经济区不仅包括城市，还包括由城市辐射带动的广大农村地区，具有明显的城乡统筹发展特征。

所谓适度分开是指经济区与行政区既不能完全脱离，也不应完全重叠。经济区的范围应与区域经济空间结构特征相协调，以区域要素流动通道为骨架，以区域空间经济联系为基础，在保持市级行政区划完整性的基础上，充分考虑城市经济辐射形成的腹地范围，以地级及以上城市作为划分经济区的基本地域单元，实现行政区与经济区的适度分离和有机融合。但这种分离会加速资源要素向中心城市或城市群地区集聚，短期内可能会加剧不同行政区之间的发展不平衡。这就要求准确把握经济区与行政区划分的“度”，不仅要考虑区域当前的经济发展状况，还应从国家战略层面出发，从发展远景的角度考虑，包括城市功能定位、主导产业选择、技术进步、交通基础设施的规划与建设、自然资源与生态环境保护、国际市场偏好及经济发展趋势等。探索经济区与行政区适度分离改革，既要发挥市场机制的主导作用，又要综合考虑区域经济的多样性与互补性，正确处理好政府与市场的关系，通过政策激励引导区域合作。

三、经济区的区域划分及其特征

经济区的数量和范围可根据不同情况进行调整，在全国层面应以城市群为核心划分经济区，发挥城市群对周边地区的辐射力和带动力，顺应“城市—都市圈—城市群—经济区”在空间上扩展的客观趋势，在全国范围可构建八大重点经济区（图1）。

1. 东北经济区

依托辽中南、哈长城市群，辐射吉林、辽宁、黑龙江和内蒙古东部地区，形成东北经济区，具体区域范围包括辽宁省、吉林省、黑龙江省和内蒙古东部（呼伦贝尔、通辽、赤峰、兴安盟、锡林郭勒盟）等地盟市，区域总面积136.2万平方千米，占全国总面积的14.6%，至2019年末常住人口1.15亿人，实现地区生产总值5.5万亿元，人均地区生产总值48220元。东北经济区中，辽中南城市群经济发展水平较高，包括沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪、丹东、营口、辽阳、盘锦、铁岭等城市，区域面积9.8万平方千米，占东北经济区面积的7.2%，2019年，辽中南城市群常住人口3300万人，实现地区生产总值2.2万亿元。吉林中部和黑龙江西南部地区具有较大发展潜力。东北经济区要以重大交通基础设施的对接为突破口，加快构建区域合作的体制机制，共同培育经济增长极，改善投资环境，增强东北地区对经济要素的吸引力，促进东北地区整体经济快速健康发展。

2. 泛渤海经济区

依托京津冀、山东半岛城市群，辐射山西、内蒙古中部地区，形成泛渤海经济区，具体范围包括北京市、天津市、河北省、山东省、山西省以及内蒙古中部（呼和浩特、包头、鄂尔多斯、乌兰察布、巴彦淖尔）等地级市。泛渤海经济区总面积78.6万平方千米，占全国总面积的8.4%。2019年，泛渤海经济区常住人口达2.6亿人，实现地区生产总值18.3万亿元，人均地区生产总值69632元。

泛渤海经济区区位条件优越、自然资源丰富、产业基础雄厚，是引领我国经济快速发展和促进区域协调发展的核心区域，包括京津冀和山东半岛两个经济发展水平较高的城市群。2019年，京津冀城市群和山东半岛城市群分别创造地区生产总值8.4万亿元和5.1万亿元，常住人口分别达1.1亿人和5702万人，人均地区生产总值分别为74833元和89648元，分别是全国人均生产总值的1.1倍和1.3倍。泛渤海经济区突破了传统的四大板块界限，有助于促进东中西协调发展，但该区域经济发展差异明显，地区内部关联性和整体性较差，主要表现为东部沿海地区的城市发展优于中西部城市，特别是北京、天津两市对资源要素的集聚效应显著。未来要进一步完善区域合作机制，加强跨区域基础设施的互联互通，加强生态环境的联防联控，突出首都圈的龙头带动作用，增强河北沿海、山东半岛城市群、山西内蒙古能源基地等的支撑功能，建设成为北方地区对外开放的门户、辐射带动“三北”地区的枢纽，全力打造成为我国经济增长和转型升级的新引擎。

3. 泛长三角经济区

依托长三角城市群辐射苏北、浙南、安徽形成泛长三角经济区，包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省的范围。长三角地区是我国发展水平最高、市场化程度最高、最有国际竞争力的地区。根据2016年发布的《长江三角洲城市群发展规划（2016—2020）》，長三角城市群包括上海、江苏9市、浙江8市和安徽8市共26市。但是，众多学者更倾向上海、宁波、苏州、杭州、无锡、常州、南通、嘉兴、湖州、绍兴、南京、镇江、扬州、泰州、舟山、台州16市的范围（肖金成，2013;黄征学 等，2018），一是由于26市的规划范围并不是完全依据市场需求形成的，二是规划中的浙南、苏北及安徽省与16市的经济发展水平差距仍然较大，一体化水平不高。

因此，本文将长三角城市群的范围定为16市核心区，区域总面积11.3万平方千米，占全国总面积的1.2%;将泛长三角经济区确定为沪、苏、浙、皖三省一市的范围，区域总面积35.8万平方千米，占国土面积的3.8%。2019年，长三角城市群和泛长三角经济区常住人口分别为1.1亿人和2.3亿人，分别创造地区生产总值16.3万亿元和23.7万亿元，人均地区生产总值分别达144397元和105002元，分别为全国平均水平的2倍和1.5倍。泛长三角经济区整体发展水平较高，区域一体化水平已取得一些成效，但苏北、皖北地区经济实力相对较弱，要通过加强合作、强化对接、做大中心等举措，推动大、中、小城市与小城镇形成分工协作和功能互补的有机整体，提高区域一体化水平。

4. 泛珠三角经济区

依托珠三角城市群辐射广西、海南和湖南南部地区，形成泛珠三角经济区，范围包括香港、澳门、广东省、海南省、广西壮族自治区和湖南省的邵阳、郴州、永州、怀化4市，区域面积51.6万平方千米，占全国总面积的5.5%，2019年泛珠三角经济区实现地区生产总值13.9万亿元，常住人口1.9亿人，人均地区生产总值达73495元。珠三角城市群是该经济区内经济发展水平较高的地区，范围包括广州、深圳、珠海、佛山、江门、肇庆、惠州、东莞、中山9个地级及以上城市，城市群面积5.5万平方千米，占广东省总面积的14%。2019年创造地区生产总值8.7万亿元，常住人口6374万人，人均地区生产总值达136334元，约为全国平均水平的2倍。

珠三角地区是我国对外联系和经济开放的窗口，国际贸易与综合服务功能较强。“十三五”期间，国家大力“支持港澳在泛珠三角区域合作中发挥重要作用，推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设”，不断推动广州、深圳携手港澳共同打造粤港澳大湾区，建设世界级城市群。2019年，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确粤港澳大湾区要建成充满活力的世界级城市群、国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区。因此，该经济区应抓住粤港澳大湾区建设的机遇，并与广西、海南融合发展，共同打造区域整体竞争力。

5. 海峡经济区

依托海峡西岸城市群与台北都市圈，辐射粤东北、赣东南和台湾南部地区，形成海峡经济区，经济区范围包括福建省和台湾地区，区域陆地面积15.9万平方千米，占我国陆地面积的1.71%，2019年海峡经济区常住人口约6217万人，实现地区生产总值约8.45万亿元，人均地区生产总值为133757元，是全国平均水平的1.9倍。海峡西岸城市群包括福州、厦门、莆田、泉州、漳州、宁德6市，区域面积5.5万平方千米，2019年常住人口3165万人，人均地区生产总值110955元，为全国平均水平的1.6倍。

海峡西岸城市群东与台湾地区一水相隔，北承长三角，南接珠三角，是我国沿海经济带的重要组成部分，在全国区域经济发展布局中处于重要位置。福建省在海峡西岸经济区中居主体地位，具有对台交往的独特优势，既是开展对台合作的基地，又可在合作中加快发展。福建应加强与台湾地区经济、文化、社会等领域的交流与合作，加快建设海峡经济区，进一步整合两岸经济，促进海峡两岸紧密联系、互利共赢，实现和平统一。

6. 中部经济区

依托长江中游城市群和中原城市群，辐射鄂西、湘西、豫西和赣西地区，形成中部经济区，范围包括湖北、湖南、河南、江西4省。该经济区总面积59.8万平方千米，占全国面积的6.4%，2019年中部经济区承载了2.4亿人口并创造了15.5万亿元的地区生产总值。其中，长江中游城市群面积36.2万平方千米，包括湖北的武汉、黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、潜江、天门、襄阳、宜昌、荆州、荆门，湖南的长沙、株洲、湘潭、岳阳、益阳、常德、衡阳、娄底，江西的南昌、九江、景德镇、鹰潭、新余、宜春、萍乡、上饶等市县，2019年常住人口1.3亿人，实现地区生产总值9.6万亿元。中原城市群包括河南的郑州、开封、洛阳、平顶山、新乡、焦作、许昌、漯河、济源等市县，区域面积5.7万平方千米，2019年常住人口4323万人，实现地区生产总值3.1万亿元。

中部经济区承东启西、连南接北，是实施促进中部地区崛起战略、全方位深化改革开放和推进新型城镇化的重点区域，在我国区域发展格局中占有重要地位。要发挥武汉都市圈、长江中游城市群和中原城市群的辐射带动作用，在促进跨省区合作的基础上，做大做强宜昌、岳阳、南阳等区域性中心城市，形成促进中部区域经济发展的内生动力。

7. 西北经济区

依托关中平原城市群和天山北坡城市群，辐射陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、内蒙古西部（乌海、阿拉善）等省区，形成西北经济区，区域面积89.5万平方千米，占全国总面积的9.6%。该经济区人口规模和经济总量相对较小，2019年常住人口7822万人，地区生产总值4.4万亿元，人均生产总值56803元，仅为全国平均水平的八成。关中平原城市群包括陕西的西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南、商洛6市，区域面积7.5万平方千米，2019年常住人口2670万人，实现地区生产总值1.7万亿元。该城市群地处我国内陆中心，是亚欧大陆桥的重要支点，也是西部地区面向东中部地区的重要门户。

西北经济区以关中平原城市群为核心，发展潜力较大，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有独特战略地位。但该经济区水资源短缺，除關中地区外，城市分布相对稀疏。今后应重点建设咸阳、铜川、宝鸡、渭南、商洛等区域性中心城市，适度扩大城市人口规模，提升综合承载能力和综合服务功能，加强与山西的临汾市、运城市和甘肃的天水市、平凉市的经济联系，在有可靠水资源的地方集聚产业和人口，对生态极度脆弱的地区加强保护，发展成为东西互动、南北协同、引领西北、服务全国的开放型经济区。

8. 西南经济区

依托成渝城市群（成渝双城经济圈）构建西南经济区，包括重庆、四川、西藏、云南、贵州等地区。该经济区总面积相对较大，达144.4万平方千米，占全国国土面积的15.5%，但经济总量和人口规模相对较小，2019年西南经济区常住人口为1.7亿人，实现地区生产总值9.8万亿元。成渝城市群以成都、重庆为中心，包括四川省的成都、自贡、泸州、德阳、绵阳、遂宁、内江、乐山、南充、眉山、宜宾、广安、雅安、资阳等15市以及重庆市的渝中、万州、黔江、涪陵、大渡口、江北等27个区（县），总面积18.5万平方千米，2019年常住人口9600万人，地区生产总值近6.3万亿元，分别占全国的1.9%、6.9%、6.3%。

成渝地区是我国西部地区经济基础最好、发展水平最高、发展潜力最大的区域，是引领西部地区加快发展、提升内陆开放水平、增强国家综合实力的重要支撑，在促进区域协调发展和国际合作中具有重要的战略地位。西南经济区内的云南、贵州、西藏是我国发展相对落后的地区，地貌复杂、水系丰富、生态环境脆弱，今后要借助成渝地区快速发展的机遇，依靠成都、重庆两个中心城市协同带动，充分发挥长江黄金水道的作用，吸引要素在沿江布局，促进各地区经济社会发展，同时，要高度重视生态保护工作，维护长江上游流域生态安全。

四、构建经济区协调机制

经济区包含不同规模、不同等级的城市和广大农村地区，是在市场经济条件下形成的分工合理、联系紧密、以区域合作为主的综合性区域，这种空间组织模式既反映了现实中资源要素的空间关联，又顺应了我国经济社会发展在空间上集聚成点、扩散于带、辐射为面的客观趋势，为各区域发挥比较优势、形成优势互补的国土空间格局奠定了基础。将经济区作为全國性空间规划的基本单元，有利于改变我国人口与产业不匹配、大城市过大、小城镇过小、中等城市发育不良的区域空间结构不合理状况。按照经济区制定发展战略和政策，在经济区的范围内强化联系与区域合作，有利于提高资源配置效率，消除区域壁垒，促进要素跨区域流动，避免区域差距过大。

（一）建立经济区和行政区双轮管理运行体系

创新区域政策与管理体制，逐步强化经济区，弱化行政区对经济运行的调控作用，推动建立经济区和行政区双轮管理的运行体系。针对我国各区域板块的不同特点，在充分尊重市场决定性作用的基础上，推进形成以城市群为核心的经济区，在经济区内建立统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制，试行建设用地指标、收储和出让统一管理机制，以经济区为促进区域协调发展的基本单元，在招商引资、项目审批、市场监管等经济管理权限与行政区范围适度分离，提高区域政策精准性，注重解决各类型区发展中面临的突出问题，重点加快基础设施建设，推进基本公共服务均等化。

经济区应满足生产要素自由流动、产业布局合理、资源统一调度、信息共享、市场统一等条件，为克服现实中行政区划因素的制约，应以完善的区域合作与协调机制为根本保证。

（二）建立区际利益协调机制

第一，设立跨行政区协调管理机构，负责经济区发展规划的编制、各地区重大利益的协调、统筹协调区域合作和区域经济一体化战略决策与政策制定。形成经济区省（市、县）间联席会议制度和经济区协同发展协商会议制度，每年召开协同发展协商会议，共同协商解决制约经济区发展的突出问题。

第二，建立区际利益共享机制。在基础设施共建共享、生态环境工程建设与产业布局调整等方面寻找各方互惠互利的切入点，如通过建立财税利益分配机制推进跨区域项目合作，通过改善区域交通运营管理机制，协调城际客运系统、市郊通勤系统及其地方公共交通系统之间的衔接，通过建立医疗保险共享机制、人才科技合作机制等提高经济区公共服务均等化水平。

第三，完善利益分配机制。跨行政区布局的产业项目收益由合作各方分享，探索建设项目税收分配办法，研究在企业注册地和投资地之间合理分配地方税，项目投产后产生的增值税、所得税地方留成部分，合作双方可在协商一致的基础上按一定比例分成。

第四，建立生态补偿机制。重点聚焦标准衔接、科技攻关和生态补偿等方面，合作共建跨区域环境保护与生态补偿机制，在各级地方政府财政转移支付项目中增加生态补偿项目，建立有利于生态保护和建设的横向财政转移支付制度。

（三）创新协同发展体制机制

顺应新形势发展需要，破除制约协同发展的行政壁垒和体制机制障碍，促进各地区加强沟通交流、对话合作，构建自上而下、统分结合、高效顺畅的区域协同发展新机制。一是推进产业发展协同协作，充分发挥各地区资源优势和产业优势，加强区域关联性优势产业协同联动;二是统筹公共基础设施建设，完善区域交通网络，以中心城市和相邻城市互联互通为重点发展城际铁路，打造以轨道交通和城市快速路为主体的交通圈，形成网络化、组团式、集约型的区域空间;三是推进基本公共服务合作共享，加强教育科技交流，推进医疗卫生合作，加强科技合作协同创新，健全跨市公共服务共享机制，提高资源配置效率;四是推动公共事务协同治理，统筹生态环境管理，协同流动人口管理和服务，推动社会治理由单个城市向区域协同治理转变;五是促进要素有序自由流动，进一步促进政府与企业、社会组织的广泛合作，发挥多元主体参与经济建设的积极性，在政府与企业、社会组织之间构建协调机制，共同参与区域性公共产品生产和服务供给。

（四）建立区域合作机制

积极构建推进区域合作的组织保障、规划衔接、利益协调、激励约束、资金分担、信息共享、政策协调和争议解决等机制。率先在交通基础设施建设、产业协同发展、生态环保联防联控和社会事业融合发展等重点领域建立合作机制。各毗邻市（县、区）成立专门合作机构，支持行业协会、社会组织和企业参与区域性公共产品生产和服务的供给。建立区域合作服务体系，搭建各类合作平台，促进区域信息资源、创新资源、人才资源共建共享。鼓励开展各种形式的洽谈会、论坛、联席会等，推进区域合作事项推广、针对具有多元利害关系的议题与事务进行意见交流与讨论协商，促使公共决策公开化与透明化，提高政策实施的有效性以及居民对于公共部门的信任感。

（五）编制经济区发展规划

根据经济区的区位交通条件、自然条件、经济基础等因素，因地制宜地进行科学规划与合理布局，明确城镇发展的定位和方向。将经济区这一空间组织单元纳入区域发展规划，结合主体功能区的定位，有选择地培育发展几个经济区，坚持分类指导、分布开发，使其成为推动区域协调发展的引擎。把经济区作为区域政策的着力点，完善相关政策法规体系，将经济区发展的总体思路与原则、管理的体制和机制、规划的制定与实施、特定区域的开发与保护等内容以法律的形式固定下来，尽快研究出台促进经济区合作发展的政策性文件，发挥中央政府推动经济区合作的促进和引领作用。

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Abstract： The economic zone consists of the central city and the surrounding urban and rural areas. The central city radiates the surrounding areas， and the surrounding areas support the development of the central city. The degree of spatial association and integration among each regional unit is gradually deepened. According to different spatial levels， economic zones can be divided into those with small towns as the core， those with regional central cities as the core， and those with urban clusters as the core. The interaction between economic zone and administrative region also needs to be moderately separated. Taking economic zone as the basic unit of national spatial planning can help to change the unreasonable regional spatial structure in China， such as population and industry mismatch， large cities， small towns and underdeveloped medium-sized cities. The eight key economic zones need to further establish regional cooperation and coordination mechanisms.

Key words： Economic Zone; Urban Clusters; Administrative Region; Formation Mechanism; Spatial Coordination

（收稿日期：2021-06-30  责任编辑：张 洁）