摘要：2020年是不同寻常的一年，我国在年初开始遭遇新冠疫情的冲击，同时面临着复杂的国内外局势。作为中国经济的压舱石和稳定器，房地产市场在2020年整体表现稳定，但也出现了个别城市房价非理性上涨的现象。纵观全年房地产领域各项重大政策，其主基调依然坚持“房住不炒”的定位，同时压实城市主体责任，坚持“因城施策”，着力住房租赁和老旧小区改造。通过梳理2020年房地产领域重大政策，解读政策的特点和行业变化，为房企、金融机构和个人决策提供参考。

关键词：房地产;融资;住房租赁;城市更新

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）02-0038-41 收稿日期：2021-01-12

2020年是不同寻常的一年，世界正经历着百年未有之大变局，我国既面临着严峻复杂的国际形势，又得应对新冠疫情的不断冲击，还需力争实现经济社会发展既定目标任务。在中国共产党和全国人民的共同努力下，中国经济韧性十足，各项指标恢复迅速，成为2020年全球唯一实现正增长的主要经济体。房地产作为经济发展的“稳定器”和居民“住有所居”的主要载体，其发展备受关注。2020年在“房住不炒”的定位下，中央和各部门发布了诸多政策和条例，房地产市场总体表现平稳，但个别城市房价非理性上涨现象依然突出，资金“脱实向虚”问题依然存在。本文通过梳理和分析2020年房地产领域重大政策，解读政策的特点和行业变化，为房企、金融机构和个人决策提供参考。

1 积极引导复产复工，保持政策定力

2020年初，新冠疫情突然爆发，全国经济和社会活动迅速“冰封”，伴随而来的是房地产项目开工受阻、销售停滞和行业资金链持续紧张。2020年春节期间，全国30大中城市商品房成交面积仅为2.7万平方米，同比下滑86%。但随着各地疫情相继控制和复工复产的推动，各项助力政策纷至沓来，到3月末，全国房地产市场已逐步恢复，2020年全年房地产市场销售额突破17万亿元，创造历史新高。

回顾本次疫情后复产复工政策，可以发现具有如下特点。一是反应迅速、行动果断。在疫情发生后，住建部在2月就发布了《防控有序推动企业开复工工作的通知和实施住房公积金阶段性支持政策的通知》;随后，河南、陕西等各省份也发布针对房地产复产复工、化解房地产市场风险的若干意见及实施方案，从信贷支持、企业减负、防范法律纠纷等方面出发，确保房地产市场有序恢复;上海、深圳、南京、成都、武汉等城市也相继出台新政，保障当地项目顺利建设。通过自上而下、从宏观到微观的政策支持，第一时间稳定市场预期，为后续复产复工打下了坚实的基础。二是不搞大水漫灌，坚持精确疏导。本次疫情后以来政策的最大特点是不刺激房地产，各类楼市“松绑”政策一经发布被迅速撤回（2月21日驻马店发布的降低首套房首付比例楼市新政于2月底撤回，3月广州、宝鸡、济南等地的新政也于发布后一天被撤回），转而聚焦供给端和资金端，以提供暂时流动性为主，支持政策包括适当调整土地出让履约监管要求、加大支持已出让土地办理抵押融资力度、顺延因疫情影响商品房交付期限、落实个人住房按揭还款帮扶措施、落实税收支持政策等。三是突发事件不改变既定调控逻辑。2003年SARS疫情爆发时，房地产行业正处于高速增长阶段，同年8月国务院确立房地产为国民经济支柱产业后，极大地改变了房地产领域的利益分配格局，也间接导致了疫情后楼市过热的现象。而经历了工业化、城镇化和人口的红利后，当前包括“房住不炒”和长效机制在内的房地产调控政策框架并未因疫情而发生根本改变。

2 坚持“房住不炒”定位，促进房地产平稳健康发展

纵观全年中央经济工作会议、住建部和央行等涉及房地产领域的会议，均出现“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，促进房地产市场平稳健康发展”的表述。2020年12月的召开的中共中央政治局会议中虽未涉及“房住不炒”的表述，但随后召开的中央经济会议再次强调了“房住不炒”的定位，为房地产政策的连续性和促进房地产市场平稳健康发展指明了方向。

自2016年底中央经济工作会议提出“房住不炒”的定位后，中央在多个场合多次重申上述观点，各地政府也都将“房住不炒”定位作为房地产调控的核心思想。2020年各地调控思路依然延续，并且有几个特点。首先，调控思路不会因疫情等突发事件而大幅变化。虽然房地产业在疫情期间面临着诸多困难，但各地在落实中央精神方面的决心没有改变，对行业的纾困政策不能与“房住不炒”的定位相违背。其次，“房住不炒”定位与“促进住房消费健康发展”不矛盾不冲突。在“双循环”背景下，“住房消费”作为消费的重要组成部分被广泛提及。房地产调控的目的不是抑制合理的自住需求和改善性需求，而是要打击房地产投机行为，防止房价快速上涨而引发的贫富差距、金融安全和资产泡沫等问题。各地在完善调控政策和调控工具箱的基础上，更加注重满足不同人群的住房需求，构建多层次的住房消费健康发展格局。再次，“十四五”发展规划中首次增加“房住不炒”定位，彰显国家对促进房地产市场平稳健康发展的决心，调控有可能贯彻更长的时间周期。2020年下半年以来，由于楼市回暖和限价盘存在套利空间，导致部分地区出现“高溢价地块频出”“万人摇号”等楼市过热现象，杭州、宁波、沈阳等19城也相继升级调控，涉及限购、限贷、限价、限售、增加交易税费等方面，对假离婚、假落户等方式骗取购房资格的行为坚决打击。未来一旦市场出现过热情况，局部地区的调控政策极有可能随之加码。

3 房地产领域融资先松后紧，监管进入精细化时代

2020年，中国房地产业资金监管整体从严从紧，监管机构先后采取多项措施限制房地产企业加杠杆，房地产企业融资压力较大。年初，尽管央行在2月和4月两次降准，有效缓解房企因疫情造成的流动性紧张问题，但与此同时，银保監会多次发文强调，要严格执行房地产金融监管要求、防止资金违规流入房地产市场，遏制房地产金融化泡沫。2020年8月，住建部、央行在北京召开重点房企座谈会，研究进一步落实房地产长效机制并提出“三条红线”，对房企“剔除预收款后的资产负债率”“净负债率”和“现金短债比”都提出了明确要求。2020年12月底，人民银行和银保监会发布《关于建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度的通知》，建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度，分档设置“房地产贷款余额占比”和“个人住房贷款余额占比”两个上限，对超过上限的银行设置过渡期，并建立区域差别化调节机制。

“三条红线”的提出对行业发展产生深远影响，这是近年来监管部门首次提出房企举债的定量化指标，对房企负债水平、融资能力都提出了更高要求，也打破了部分房企高杠杆运营模式，提前防止行业出现“大而不能倒”的局面。“三条红线”虽然只对资产负债率、净负债率和现金短债比这三个指标作出规定，但此次监管是穿透式的，表内表外全覆盖，还涉及信托、资管产品和海外融资，以往采取的财务手段基本失效，以永续债、信托和基金支持的明股实债等杠杆之上再加杠杆的行为将会得到极大遏制，也表明房地产行业进入管理红海时代。此外，2020年监管部门开始对银行、房企和购房者都出台相应政策，改变了过去房地产调控中限购、限贷、限价、限售的单一举措，形成了较完整的闭环，不仅有利于发挥调控政策的协同性，增强调控效力，还有助于优化金融机构信贷结构，推动金融、房地产与实体经济均衡发展。同时，针对房地产企业违约风险集中暴露和项目烂尾等问题，各地也相继采取措施，加强了预售资金监管，昆明、唐山、成都等地相继发布商品房预售款监管办法，确保预售资金用于商品房项目工程建设，保障购房人的合法权益。未来，“三条红线”试点不排除继续扩大，对房地产全口径进行监测，更多城市也可能发布预售款监管新政，监管趋严的趋势有望持续。

4 鼓励发展住房租赁市场，加强租赁市场监管

随着城镇化的快速发展，以“京津冀”“长三角”“珠三角”为代表的城市群每年都吸引了大量新市民的流入，住房问题成为各地政府待解难题。2020年，国家继续推动完善住房租赁市场，一方面增加供给，推进存量低效商业、办公、厂房等建筑改造为租赁住房，并通过财政、金融等多渠道支持住房租赁企业运营;另一方面加强监管，多地相继发布住房租赁资金监管的通知，保障租客和房东的合法权益。

纵观2020年的各项租赁相关政策，主要呈现如下特点。首先，国家将“住房租赁”置于更重要的位置，在资金支持、制度探索、法律保障等方面得以体现。在资金层面，2020年5月，发改委副主任宁吉喆在国务院新闻办新闻发布会上表示，要大力发展住房租赁市场;7月，住建部和财政部发布8个中央财政支持住房租赁市场发展试点入围城市，积极探索“构建多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。在制度层面，12月，中央经济工作会议提出“要高度重视保障性租赁住房建设，加快完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利”，同时“十四五”规划建议中强调“租购并举”和“完善长租房政策”，也为后续相关工作开展提供政策导向。在法律层面，9月住建部发布《住房租赁条例（征求意见稿）》，条例包括总则、出租与承租、租赁企业、经纪活动、扶持措施、服务与监督、法律责任和附则等8章，共66条，通过制定条例进一步规范住房租赁活动，维护当事人合法权益，促进市场健康发展。其次，针对长租公寓频繁“爆雷”的现象，各地加大租金监管力度。2020年包括部分上市公司在内的40余家长租公寓出现资金链断裂问题，不仅给承租人、房东造成经济损失，还给社会带来严重的负面影响。各地政府迅速采取措施，发布住房租赁资金监管通知，建立租赁资金监管制度。例如，深圳市要求从事利用收储房源开展住房出租业务的住房租赁企业，需要提供与注册资本、经营规模相匹配的风险保证金或银行保函;成都要求存入监管账户的租金在监管协议生效后按月划转给住房租赁企业使用;西安推行住房租赁合同网签备案制度和住房租赁资金监管制度，建立市场监管、公安和税务等部门实施联合惩戒制度。2020年各地通过加强对住房租赁企业资金的监管，有效打击目前普遍存在的“高收低租”“长收短付”的现象，客观减少长租公寓“爆雷”的风险。

5 城市更新模式转变，老旧小区改造持续发力

从2015年第四次中央城市工作会议中提出“加快老旧小区”改造，近年来国家持续加大老旧小区改造支持力度。在《國务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》中指出2020年新开工改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民700万户，到“十四五”期结束，力争基本完成2000年底前建成需改造的老旧小区。同时，老旧小区改造作为改善居民居住品质、完善城市治理的重要环节，担负起城市更新模式由“大规模增量建设”向“存量提质增效”转变的重任，也是在“双循环”背景下扩大投资、带动居民消费的重要途径。纵观2020年各地区的政策和做法，也出现了不同程度的变化。首先，在疫情冲击下，老旧小区改造在不“大拆大建”的情况下起到稳投资的目标，2020年4月，财政部提出当年政府专项债不能用于土地收储和房地产相关项目，但包含了城镇老旧小区改造。其次，在改造内容上，2020年推进的改造项目有了不同程度的升级，在基础类、完善类和提升类的基础上，部分省份加入了智慧城市、新基建等改造理念，安徽、浙江、福建和上海等地增加智慧消防、智慧社区设施、海绵化改造等项目。再次，在前期多城市试点的基础上，围绕老旧小区改造统筹协调、资金共摊机制、社会化主体参与、长效管理等9个机制进行探索和总结，形成了改造项目审批在内的3方面的《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单（第一批）》，为后续老旧小区改造提供可复制、可借鉴、可优化的经验。

作者简介：李嘉珣，住房和城乡建设部政策研究中心。