徐翔

（中国铁路经济规划研究院有限公司 助理研究员，北京 100038）

0 引言

近年来，我国铁路网尤其是高速铁路网规模快速扩张，取得了举世瞩目的成就，截至2019 年底，我国铁路网营业里程达到13.9 万km 以上，其中高速铁路达到3.5 万km[1]，路网规模和质量位居世界前列。上述成就得益于路网发展前瞻性的战略、科学的规划以及强有力的实施，这其中发展战略具有极强的导向性作用，是路网规划编制的依据。纵览路网建设历程，可以看出自2004 年《中长期铁路网规划》颁布实施以来，我国铁路网发展基本上采取了快速扩张的发展战略，高强度的路网建设一直持续至今。

随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾、面临的国际环境、国内经济形势等都已经发生变化。在新的发展形势下以往的铁路网发展战略能否指导今后的路网规划，是否需要做出调整、需要做出怎样的调整，都是亟待研究的问题。本文尝试从当前形势着手，分析调整路网发展战略的必要性，并提出今后一段时期的发展战略，以期为新时代铁路网的规划和发展提供参考。

1 当前面临的机遇与挑战

1.1 国际形势复杂严峻，宏观层面需要基建托底

当今世界正处于百年未有之大变局，中美摩擦加剧，新冠肺炎疫情对原本动荡的世界经济体系造成了极大的冲击。尽管我国经济韧性强、发展潜力大，但也将不可避免地受到全球经济波动的影响。基础设施建设是稳投资、托底经济的重要手段，铁路基建投资大、涉及产业链条广、带动经济作用强，近年来一直保持在每年5 000 亿元以上，是我国基建投资的重要组成部分。见表1。

表1 全国基建投资中铁路占比情况

1.2 经济社会发展、国家战略实施需要铁路支撑

新时代我国发展面临着新的历史方位，经济发展由高速增长转向高质量发展，社会主要矛盾发生转变，人民生活水平提高，对美好生活的向往更为迫切。未来一段时期，铁路客货运输需求仍有较大的增长空间，根据预测[2-3]，2030 年我国铁路客货运量将分别达到60 亿人次、45 亿t，2050 年分别达到90 亿人次、60 亿t，因此铁路网需要进一步提升路网质量、强化运输能力。同时，随着区域协调发展、“一带一路”等国家战略的推进实施，也需要铁路网在扩大覆盖、加快港口口岸铁路建设等方面继续发力。

1.3 交通强国建设开启了综合交通发展的新篇章

2019 年9 月中共中央、国务院印发了《交通强国建设纲要》，描绘了新时代交通发展的宏伟蓝图。铁路作为综合交通的重要组成部分，在路网规模质量、运输服务、国际影响力等方面还存在短板，距离世界一流铁路还有一定的差距。未来在提升路网规模质量、探索更高标准高速铁路的基础上，更需要注重与其他交通方式的融合发展，打造一体化便捷化的综合交通枢纽。

1.4 铁路建设债务问题日益严重，掣肘路网发展

截至2019 年底，国铁集团负债总额54 859 亿元，资产负债率达到65.98%，近几年每年还本付息都在5 000 亿元左右，面临着巨大的压力。另一方面，2016 版《中长期铁路网规划》尚有4.8 万km 的新线没有实施，而庞大的债务规模、高企的负债率或将掣肘新线建设，抑制路网发展。见图1。

图1 2015—2019 年国铁集团还本付息金额

1.5 中西部地区新建铁路项目存在运营亏损风险

目前东部地区路网已经比较发达，未来铁路建设的重点将逐渐向中西部地区转移。中西部老少边贫、经济欠发达地区分布广泛，经济基础相对薄弱，与东部地区相比运输需求增长更缓慢。根据测算，新建高速铁路双向客流密度达到3 000 万人·km/km 才能实现盈亏平衡，目前西部地区大部分已建成高速铁路都未达到该标准，未来中西部地区新建高速铁路项目或将出现盈利周期拉长、偿债能力减弱、运营亏损风险加大等困局，对路网发展较为不利。

1.6 科技进步或将对路网发展起到一定抑制作用

规划建设平行线、分流线是解决路网繁忙干线、区段能力紧张的手段之一。而随着科技的进步，未来有可能通过借助智能化、信息化技术，对线路、机车车辆、控制系统等实现升级改造，在一定程度上提升线路通过能力。这为解决路网能力紧张的问题提供了新的思路，通过设备技术升级，以较小的成本提高繁忙线路的通过能力，这有可能减缓新线建设的步伐，甚至取代部分新线建设。

2 铁路网转变发展战略的必要性分析

《中长期铁路网规划（2004 年）》与《中长期铁路网规划（2008 年调整）》都是积极扩张型规划，引领铁路网进入了大规模建设的高潮；《中长期铁路网规划（2016 年）》总体上延续了这种势头，路网规模继续保持较快的扩张速度。伴随着十余年的快速扩张，我国铁路网规模和债务已经达到了一定的水平，与前三版中长期规划相比，当前铁路网所处的时代背景已经发生了根本性的变化。

2.1 国际环境、国内经济形势的变化

交通是经济发展的先行官，铁路网发展也与国家经济形势密切相关。2001 年我国加入WTO，经济进入上行通道，2003—2007 年GDP 增速保持在10%以上；2008 年在全球经济危机下我国GDP 仍然保持了9%以上的增长，四万亿投资计划促使2009—2011 年经济继续保持8%以上的增长，在这种背景下，铁路网发展速度更快，实际的建设规模已经超出了2004、2008 版的中长期规划。2012 年以后我国经济增速逐步趋缓，但一直到2016 年也保持在每年7%左右的增长，彼时中美贸易争端尚未显现，国内经济环境较为平稳，在这种背景下2016版的中长期规划颁布出台，铁路网仍然保持较快的增长速度。

如今，中美博弈日益升级且呈现长期化发展趋势，全球疫情不容乐观、经济形势阴云密布，国内经济增长稳中有降。与十几年前相比，铁路网快速扩张的时代背景已经不复存在，在这种情况下继续保持高强度的路网建设是不切实际的。

2.2 铁路网规划基础的变化

2004、2008 版的中长期规划颁布时，我国铁路网正处于能力全面紧张时期，普速干线需求旺盛、高速铁路基本空白，人口稠密、经济发达的优质通道尚未被占用，在这种条件下，路网发展规划以布局干线通道为主，“四纵四横”也是在这一时期提出的。2016 版的中长期规划颁布时，我国高速铁路已经初步成网，由于客货分线普速干线能力紧张也得到了一定的缓解，但是仍然有大中城市不能被“四纵四横”覆盖，人民群众的出行需求难以满足，“八纵八横”就在这种背景下提出。

“八纵八横”高速铁路主通道覆盖了除拉萨以外的所有省会城市、95%的100 万人口以上的城市，直接覆盖人口达到全国总人口的80%左右。“八纵八横”高铁网主通道外延扩展空间有限，与2004 年相比铁路网的规划基础已经发生了根本性的转变。

2.3 铁路建设成本的变化

铁路建设成本与劳动力成本、原材料成本、土地成本等要素息息相关。近年来随着人口老龄化的加剧，我国劳动力资源开始收缩，劳动力成本也随之上升，从1998 年至2009 年12 年间我国单位劳动成本仅增长1.92%，而从2010 年到2016 年7 年间我国单位劳动成本就增长了5.76%[4]；同时，原材料价格上涨、土地征拆费用的提高也不容忽视。世界银行统计表明[5-6]，近年来我国高速铁路建设成本呈现出上升的趋势。见表2。

表2 已建成高铁项目平均单位成本 亿元/km

显然，2004、2008 版中长期规划诞生于我国劳动力资源最丰富、用地成本相对较低的时代，铁路项目也多处在中东部地区，地形地貌相对简单，施工条件良好。如今我国劳动力、原材料、土地使用等成本已经提高，铁路规划重点也向中西部地区转移，地质地貌条件更加复杂，铁路建设成本或将不断提高。

3 铁路网发展战略的选择

综上分析，铁路网快速扩张的时代背景和基础已经发生变化，路网发展战略需要相应作出调整。结合未来国家经济社会环境和铁路网自身情况，对铁路网发展做出以下两个基本判断。

3.1 铁路网发展仍处在战略机遇期，需要继续扩张

尽管我国经济发展速度有所放缓，但是长期向好的基本面没有改变，未来一段时期是我国经济爬坡过坎的关键时期，基建投资发挥稳定作用的重要性不言而喻，同时从长远来看，经济和社会活动对交通运输的需求仍将处在增长趋势中。因此可以判断，我国铁路网的发展仍处在战略机遇期，具备继续扩张的基础和需要。

3.2 铁路网需要控制发展速度，审慎发展

从目前已建成铁路的运营情况来看，只有东部和中部地区的部分高速铁路能够达到双向客流密度3 000 万人·km/km 的盈亏平衡标准线，大部分西部地区铁路和部分中部地区铁路客流密度不足以支撑实现盈亏平衡，这些铁路面临着还本付息和运营亏损的双重压力。未来随着铁路建设成本的上升，新建铁路所产生的债务规模和还本付息压力也将逐步加大，如果运营收入增长的速度跟不上债务规模增长的速度，铁路经营就会面临巨大的风险。因此未来铁路网发展需要控制速度，使规模增长保持在合理范围之内，保证路网的可持续发展。

基于上述两个判断，本文认为未来铁路网发展总体上既要保持一定的增长速度，以满足经济社会发展需要，同时又不能过快扩张，以避免可能出现的风险和困局。因此，新时代铁路网的发展，应考虑从以往快速扩张的发展战略，转变为适度扩张的发展战略，减缓扩张速度、提升路网效益，切实推动新时代铁路网的高质量发展。

4 相关建议

4.1 妥善处理铁路债务问题

按照目前铁路网的建设步伐，未来一段时期铁路负债仍将继续增长，需要采取多种手段防范债务风险，以实现可持续发展。建议通过债转股等手段化解历史债务，通过财政全额贴息减缓新增债务压力，通过合理划分事权厘清未来债务责任，三管齐下解决铁路债务问题。同时，考虑到未来一段时期铁路建设以西部地区为主，建议进一步加大中央财政性资金的投资力度，并在税收、财政、土地综合开发等方面给予更大支持。

4.2 加强铁路资产经营开发力度

截至2019 年底国铁资产总规模达到8.3 万亿元，用好这些资产创造更多效益，是铁路网高质量发展的题中应有之义。未来应加强多元经营和多业融合，全面提升铁路运输服务质量和市场竞争力，努力增加客货运输收入，同时采取多种措施有效控制经营成本，规范和加强国铁企业经营管理，全面提升铁路经营效益，反哺路网建设。

4.3 合理引导和管控地方政府建设铁路

近年来地方政府建设铁路积极性提高，随着责任事权划分以及城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权的放开，部分省区市开始单独投资建设铁路。为防范可能出现的风险，对地方经济水平较好、运量有支撑的项目，可以积极引导地方投资修建；对地方财政能力较弱、运输需求不大的项目，应进行适当管控，避免地方盲目投资，造成资金和工程的浪费。