严宇珺

(同济大学马克思主义学院，上海 200092)

0 引言

随着知识经济的发展，科技创新能力已成为促进经济社会发展的重要动力，成为决定国家和区域竞争力的重要因素。基于此，发达国家和世界主要发展中国家都把提高创新能力作为国家战略，努力提高综合国力以面对日趋激烈的国际竞争。党的十九届五中全会首次提出，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”。习近平总书记关于科技创新重要论述中，特别强调，实践反复告诉我们，关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的。长期以来，我国中央和地方重视科技投入、集聚多方资源、提升科技管理能力，推动多领域创新，鼓励新兴产业发展，努力巩固和加强区域乃至全国科技创新实力。科技创新能力是推动经济社会进步的动力，是国家和区域高速发展的关键，地方政府作为国家科技创新体系的重要组成部分，掌握着全国科技发展资源的半壁江山，对促进区域和全国科技发展管理具有举足轻重的作用。进入21世纪，尤其是十八大以来，我国中央、地方的科技投入持续增长，地方科技投入增速显著加快，于2012年赶超中央科技投入，成为我国科技投入至关重要的部分，见图1。随着科技投入的增加，社会对政府，特别是对地方层面的科技管理提出更高要求。基于此，地方政府应加快转型以应对主体需求多元化的现状，引领企业健康发展。

图1 2000—2019年中央、地方科技投入情况

科技管理最初起源于公共物品理论，当时是为了寻求一种使科技资源配置最优的方式。国外相关研究起步较早，主要集中于科技管理创新效率的评价指标体系（Jayanthi S，2009）[1]、科技管理创新效率的评价方法（Lafarga C V，2015）[2]、科技管理创新效率的影响因素（Aghion P，2004）[3]等。国内相关研究主要集中于地方政府科技管理定位（黄瑞芳，2018）[4]、科技管理模式（尹丽英等，2019）[5]、科技管理体制（李志遂，2020）[6]、科技管理绩效评估（许其高等，2017）[7]、科技管理资源配置（黄俊彦等，2017）[8]、科技管理政策制定（张心悦，2018）[9]、地方政府科技管理政策执行力（张永刚，2014）[10]、科技管理创新与信息化建设（魏春锋，2020）[11]等方面。

本文运用软系统方法论（SSM），建立概念模型，并以浦东新区科技管理为例，将浦东新区政府科技管理现状与概念模型进行对比分析，总结问题并提出建议。

1 理论基础

1.1 SSM理论的主要内容

1981年，英国兰开斯特大学教授切克兰德（Checkland）创立了软系统方法论，他指出该方法论使用系统思考、逐层分析的方式来处理复杂问题，特别是那些涉及有大量社会的、政治的以及人为行为等软要素的问题（Checkland,P.B，1972）[12]。

SSM主要分析和解决三方面，即做什么(Aim)、怎么做(How)、为什么做（Why）。SSM认为任一系统在全面考虑内外影响因素的基础上，都能从三个角度对产出(E1:efficacy)、效率(E2:efficiency)、效果(E3:effectiveness)实施监督和控制。产出(E1)与做什么(A)、效率(E2)与怎么做(H)、效果(E3)与为什么做(W)分别存在关联。

SSM理论主要有7个步骤（见图2）

图2 SSM理论分析步骤

1.2 运用SSM分析地方层面科技管理系统的逻辑步骤与依据

地方科技管理体系可视作一个系统，该系统包含了科技管理主体政府、客体企业及各种科技资源等。有目的的行为是系统得以存在的基础，如政府资源投入、信息互享、知识产权获取、专利发明等活动。在运转过程中，系统会对资源进行消耗。在运转后，系统会有产出。因此，产出E1、效率E2、效果E3可作为判别政府科技管理体系是否完备的标准。

基于图2中的SSM理论分析步骤，运用SSM分析地方层面科技管理系统的逻辑步骤具体如下：

第一步：结合步骤1和步骤2，调查、分析并描述复杂问题，即识别和分析地方层面的科技管理需要创新的原因，对地方政府职能进行判断。

第二步：根据步骤3构建根定义，这就要求我们了解多元利益方之间的关系。考虑到本研究以上海浦东新区为例，也就是说浦东新区为分析中心，相关利益方为国家和上海市，分析三方各自做什么、怎么做和为什么做，在此基础上构建国家层面、上海市层面和浦东新区层面的根定义。

在构建根定义时需要考虑有关根定义的CATWOE六大关键因素，见图3其中，“C”（Customer）代表顾客，包括国家、上海市和浦东新区的科技和经济，前两者为间接受益方，浦东新区为直接受益方；“A”（Actor）代表实际行动者，即浦东新区政府；“T”（Transformation）代表转换过程，即浦东新区政府通过某些方式来最大化实现科技管理；“V”（Value）代表价值取向，相关利益主体的价值取向是一致的，即提高科技管理水平的目的都是为例促进企业自主创新；“O”（Owner）代表所有权，即上海市政府；“E”（Environment）代表环境，即浦东新区的科技管理现状以及未来所处环境。

图3 CATWOE六大关键因素

第三步：对应SSM理论的步骤4，以构建的根定义为基础，建立概念模型，也就是理想化的科技管理模型。具体来说，首先是明确总目标，分解关键步骤，地方层面是要实现当地的科技管理创新，那么理应向中央和地方政府的战略目标看齐。然后识别关键步骤要“做什么（A）”，国家层的“做什么（A）”与地方层的“为什么做（W）”存在关联，地方层的“做什么（A）”与区县层的“为什么做（W）”存在关联，且每层都对上一层的“怎么做（H）”做出了回应。之后将不同层面的每个步骤更细致地分成多个子步骤，并按产出E1、效率E2、效果E3进行分类。

第四步：根据步骤5，将概念模型与现实进行对比分析，找出差距与不足。本研究将浦东新区科技管理现状与浦东新区科技管理概念模型相比，总结出不足。

第五步：在上述分析及步骤6，7的基础上，提出合理化建议。

2 构建地方层面科技管理的根定义和概念模型

2.1 构建地方层面科技管理的根定义

通常，地方层面的科技管理以国家的宏观战略部署为依据，但实际上地方政府的管理过程受到主客观因素影响，因此对当地现状和已有问题的了解度会在很大程度上影响方案制定的可靠性以及后期实践的有效性（彭海玲等，2019）[13]。基于此，对实施环节进行分解，逐一识别问题，界定问题范围是关键。本研究基于SSM理论，以当地政府管理的科技企业为对象，将国家层面上的科技管理看作初始根定义，进而建立地方层面上（上海）和区县层面上（浦东新区）的根定义。初始根定义1——科技管理国家层面。

A1（做什么）：鼓励企业自主创新，提高科技创新能力，优化并整合科技资源配置，加大企业间的合作规模，形成“以点带线，以线汇面”的科技创新发展新格局。

H1（怎么做）：充分对接国家科技规划纲要，着重转变经济增长模式，加快科技体制变革步伐，同时深化科技与经济的结合；始终将发掘和发展新兴产业作为重要任务，积极探寻集产学研一体的合作新方式；地方政府加大对科技管理力度，将管理落到实处。

W1（为什么做）：实现我国“2020年进入创新型国家，2035年左右进入创新型国家前列，2050年成为世界科技强国”的科技创新“三步走”战略。

根定义2——科技管理地方层面（上海）。

A2（做什么）：在原有基础上进一步加快科技和经济的融合，完善政府服务职能，强化企业科技创新实力，提升区域科技创新综合实力，推动社会经济发展加速转型。

H2（怎么做）：深入贯彻国家和上海市的科技规划纲要，不断改革和推进科技工作者激励机制、科技管理绩效机制、科技投入机制等多种机制，不断开拓潜在的新兴产业领域。

W2=A1（为什么做）：鼓励企业自主创新，提高科技创新能力，优化并整合科技资源配置，加大企业间的合作规模，形成“以点带线，以线汇面”的科技创新发展新格局。

根定义3——科技管理区县层面（浦东新区）。

A3（做什么）：整合多种资源和创新要素，提高企业科技研发、自主创新能力，强化政府科技管理、服务供给能力，努力构建科技管理领域的公共服务体系。

H3（怎么做）：围绕国家和上海市中长期科技规划纲要，制定可行性战略，加大创新研发的科技投入，集聚科技资源和人才队伍，培育新兴产业，优化资源分配，营造科技创新大环境。

W3=A2（为什么做）：在原有基础上进一步加快科技和经济的融合，完善政府服务职能，强化企业科技创新实力，提升区域科技创新综合实力，推动社会经济发展加速转型。

2.2 构建浦东新区科技管理概念模型

根据根定义3科技管理区县层面，浦东新区为在原有基础上进一步加快科技和经济的融合，完善政府服务职能，强化企业科技创新实力，提升区域科技创新综合实力，推动社会经济发展加速转型。通过紧扣国家和上海市中长期科技规划纲要，制定可行性战略，加大创新研发的科技投入，集聚科技资源和人才队伍，培养新型产业，优化资源分配等方式，进一步强化政府科技管理、服务供给能力，提高企业科技研发、自主创新能力。

就科技管理来说，一方面政府主要负责资源的运用，资源的运用以政策和制度为依据（牛立全等，2018）[14]，因此需要制定指标对产出（E1）和效率（E2）进行衡量。另一方面政府着眼于资源所能产出的效果（E3），如创新能力提升、社会经济发展、科技服务体系完善等，相应制定效果指标。根据根定义3形成的理想化管理模型见图4。

图4 国家、地方、区县层面的科技管理关系图

为深入了解概念模型各环节,本研究对图5概念模型中的九点内容进一步分解,见表1。

图5 基于根定义3形成的浦东新区科技管理概念模型

表1 浦东新区科技管理概念模型九点内容进一步分解

3 浦东新区科技管理现状与概念模型比较分析

根据上海浦东政府网，就直观数据对浦东新区政府科技管理现状形成初步了解：从科技经费支出来说，虽然上海市地方财政科技经费支出呈不断增长趋势，但近五年来浦东新区科技经费支出占上海市财政支出比重变化不大，说明浦东新区科技经费投入的增速变慢。从科技成果来说，自2000年以来，科技成果总量不断增加，于2013年实现总量最大化，之后科技成果数量逐年递减。从技术合同项目数量来说，2011年以来，项目量呈递减趋势。

将浦东新区科技管理现状与浦东新区科技管理概念模型比较分析，进一步了解浦东新区科技管理存在的不足：

3.1 政府对企业的需求了解不充分，科技政策缺乏全面性

当前，浦东新区政府的科技管理更多着眼于项目本身，对项目的主要负责方企业的了解程度偏低以及管理力度不够。并且政府更多关注已经有成果的项目，对有潜力的企业关注不够。就政策来说，它是政府科技投入数额的依据，是科技资源配置的参照标准（高杰等，2018）[15]。虽然浦东新区投融资政策不断发展，总量呈递增趋势，但针对起步阶段，需要扶持的项目，适合的政策仍然偏少。同时上海在持续发展战略新兴产业，不断更新和扩充发展的产业类别，但专项政策却不及时调整，使得适用范围已不适合新兴产业。另外还存在已有政策缺乏执行办法、某些领域政策不够全面等问题。

3.2 科技资源集聚度不高，政策与资源匹配度低，加大了执行难度

据上海市浦东新区科技和经济委员会，浦东新区的科技政策大约有近百项，相关投入高达上百亿元，但集聚度不高，分散在数十个部门分别操作。资源整合是政府科技投入取得成效的前提，只有集聚所有资源，实现目标的力量才能达到最大。若资源配置相对分散，不利于那些获取资源有困难的潜在项目的健康持久发展，不利于新兴领域的开拓，不利于科技的多层次，宽领域，全方位发展（陈江涛等，2018）[16]。另一方面，科技政策和科技资金投入的匹配度加大了政策执行的不可控。浦东新区发布的很多资助政策本质是“普惠型”，限制条件少，面向广大企业。但政策背后是有限的政府资源，在很大程度上依赖政府拨款。政策中仅限制了每家企业获得资助的数额，但每一年申请的企业数量是无法预测的，也就是总金额难以估计，而科研资金是年初科研预算定额拨款的。

3.3 科技运作管理水平不高，信息共享度偏低

浦东新区的科技管理模式繁杂，立项历时长，资助审批手续复杂，要进入最终评审需要经过多重操作程序，看似严谨，但在很大程度上会影响项目投入研发和使用的时效性，也不利于政府资源有效性的发挥。另一方面为满足单一需求而开发的信息化系统繁多，导致信息孤立存在，未能实现信息利用率最大化，如浦东新区科技管理部门内部就有多个涉及科技发展基金信息管理的系统，未与资金拨付部门实现数据互享，信息互通，流程衔接。这不利于政府迅速有效收集分析数据，影响政府做出正确决策判断，不利于实现科技运作管理一体化。

3.4 科技管理创新的信息化建设不足

信息化管理嵌入科技管理创新领域是新时代背景下管理水平的现代化象征。近年来，像北京、上海、深圳等大型城市逐渐将目光转移到科技管理创新的信息化建设，着手推动规范化、科学化、信息化，以提升科技管理创新领域的水平和效率。但就科技管理创新的信息化建设现状来说，投入与产出失衡，实际贡献度与期望不符，具体表现在信息化管理嵌入科技管理创新各个环节速度较为缓慢，信息化平台实际使用率不高。

4 对策建议

4.1 加快科技政策的整体性建设

当前，大多地区都陷入企业需求多样化而政府资源不足的困境，急需政府对原先政策调整，加快科技政策的整体性建设。政府应增强政策的不可变更性，真正做到有据可依。政府还应针对项目全生命周期不同阶段制定合适的政策，突出重点（李兆友，2020）[17]。另外可从资本性质和非资本性质投入政策两方面来推动政策整体性的发展，前者如政府为生物药业等投资回报周期长，见效慢的企业增加拨款或提供贷款担保，后者主要为重点、前沿技术项目，公益项目等提供以奖励和补助为主的资助。

4.2 促进科技资源配置的合理性，产业集聚

资本类和非资本类资源在进行比例分配时，应逐步加大资本类资源所占比重，以期更好地实现资金效益，但在实际情况中往往受到外部条件和企业自身需求动态平衡的影响。政府具有资源配置职能，因此在分配过程中，政府应当合理配置好人才、资金投入额以及相关物资等科技资源，同时帮助高新技术产业、有潜力的新兴产业等项目获得社会资源的支持（李晓华，2019）[18]。另一方面，政府要从法律角度明确科技投入资金的占比，同时在制定相关政策时提高政策与资源的匹配度，降低执行难度。

4.3 增强科技运作管理水平，加大资源和信息共享度

加强服务的自主性至关重要，政府应从原先的被动服务向主动服务转变，加强科技政策宣传力度、简化流程。同时，政府应做到为项目全生命周期配备专门的管理人员，并对他们进行定期的科技管理课程培训，加强他们的专业素养。具体来说，在科技政策宣传方面，政府应有意识主动宣传而非被动等待企业问询，可在政府官网、政府微信号上设置专门的宣传板块。就政府操作层面来说，应加大透明度管理，始终坚持公平、公正、公开的原则，及时向公众做总结报告，受社会监督。就信息共享来说，科技管理部门和资金拨付部门应建立统一平台，提供一站式受理服务，提升服务效率，实现多方数据互享、信息互通[19]。

4.4 适应增强自主创新能力的需要，优化创新环境

新时代以来，我国政府科技管理创新取得很大成果，未来发展方向明确，前进动力充足。但通过美国制裁华为事件也应清楚认识到关键核心技术是一个国家的科技底气，我国只有真正将关键核心技术掌握在自己手中，才能在激烈的竞争中抓住机遇，才能使我国迈向世界科技强国。增强自主创新能力，优化创新环境需要不断完善国家创新体系的整体效能。我国的国家创新体系是追赶型的典例，最初建立和深入发展缘于计划经济向社会主义市场经济转型，能对我国经济社会的发展起到强大的支撑作用。