丁强 王华华

摘 要：“数字化”治理是我国城市经济转型升级的核心议题之一。特大城市是数字化治理转型的推动者、示范者。目前，特大城市数字化治理的风险，主要聚焦在“数字偏差”“数字悬浮”“数字内卷”“数字幻象”“数字沙丘”等方面。提升特大城市数字化治理规避风险能力，需要处理好数字化建设与安全防控、短期绩效与长远发展、政治价值与社会价值的关系，通过优化数字化治理规划设计与决策机制、加大特大城市数字化治理人才培养力度、完善政企社数字资源共建共享机制、加强数字治理研发创新与安全保障工作、健全特大城市数字化治理考核评价机制，提升特大城市数字化治理中的风险防控能力和建设水平。

关键词：数字化治理;特大城市;风险防控

数字化治理是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的重要命题。党的十九大报告提出建设“网络强国、数字中国、智慧社会”[1]系列创新国家发展战略;国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要以25次提到数字化、35次提到智能、59次提到网络的高频度，对“数字化”治理进行了部署，提出了“加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”的数字化治理发展战略。“十四五”规划同时提出要提高城市治理水平，加强超大特大城市治理中的风险防控[2]。特大城市是我国经济、政治建设的“牛鼻子”，牵一发而动全身。据统计，16个特大城市常住人口占比超过了全国总人口的10%，GDP占比超过了全国GDP总量的28.7%，进出口贸易总额接近全国进出口贸易总额的65%①。特大城市的资源集聚程度非常高，城市治理问题更复杂，推进数字化治理已经成为各市优化治理结构，提升治理效能的主要方向。安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展要同步推进[3]。在特大城市探索数字化治理过程中，加强风险防控研究具有重大战略意义。

一、问题提出

当前，人类正处在第四次工业革命的历史进程中。第四次工业革命不仅仅是以解放生产力、提高生产力为主题的前几次工业革命的延伸，更是以数字技术为中介，对人类经济生产方式、社会运行模式与国家治理范式的重塑，将对人类的生产关系产生深远而重大的影响。2020年，我国数字经济规模为全球第二，规模占GDP比重超过36%，对GDP增长的贡献率达67.7%以上[4]，我国已经进入以数字经济为重要驱动力的数字化发展时代。“政治的进步，是最深刻的社会进步。”[5]由于数字化治理具有“提高了社会治理效率”“降低与服务对象接触的风险”“降低社会治理成本”[6]等优势，作为对城市治理问题的新回应[7]，基于“为重塑创新治理及管理和服务模式”[8]的目标，数字化治理已然成为城市治理转型的主要方向。上云、用数、赋智已经是世界各国城市治理的潮流。

与此同时，数字安全也成为当前世界各国公共治理的最大安全威胁之一。治理数字化在带来效率和便捷的同时，其暴露的安全风险问题也引起了公共部门和学术界的高度关注。世界经济论坛报告指出，“数字化野火”（Digital Wildfire）被列为全球面临的主要风险之一[9]。实现治理数字化与人工智能化这种“以算法代替人类决策”的想法着实令人担忧[10]。治理数字化转型既面临“技术的偏差、文化的冲击”[11]等挑战，也面临“行政政策、组织、制度和人员”伦理方面的困境[12]，还面临数字化治理的立法困境[13]。《联合国2020电子政务调查报告》指出：“随着政府数据应用的不断深化，面临的风险和挑战也不断增加。”[14]

数字化转型已成为我国地方政府各部门应对新技术带来的变革以及推进治理现代化建设的重要手段[15]。在以“数字化”为重点的国家治理转型升级的大背景下，特大城市的数字化治理探索及其风险防控意义显得尤为突出。一方面，我国特大城市几乎集中了全部的互联网上市企业和网信独角兽企业，是发展数字经济，探索推进数字化治理的推动者、示范者。另一方面，对于特大城市治理过程中存在的人口规模大流动性强、建筑总量大密度高、要素流通频率高且总量巨大、管网密集错综复杂等问题，通过构建数字政府、探索数字化治理风险防控新模式具有显著的现实意义和实践价值。

二、特大城市数字化治理面临的风险类型

在特大城市的数字化治理转型过程中，随着治理模式、治理结构、治理机制与新技术、新应用、新方法的逐渐融合，一些潜在的挑战和风险也浮出水面。相对于传统行业数字化风险治理主要基于技术、管理、运维三个维度而言，特大城市数字化治理面临的安全风险复杂程度更高，主要表现在以下几个方面：

1.全流程维度的数字偏差风险

数字偏差是指在政府主导的数字化治理过程中，在元数据开发、数字指标设计、数据采集和数据使用等环节出现了偏差，导致结果偏离甚至脱离精准治理的初衷，出現一系列治理问题，从而带来诸多不确定治理风险的情况。一是元数据的开发容易出现偏差。元数据，是关于数据的数据，是数据标准建立、数据采集、数据使用的基础。在“十四五”时期“双循环”背景下，我国的国际国内形势正在发生重大而深远的变化，创新的浪潮也不断向前推进，面对特大城市的海量数据，由于受技术、认知、经验、阅历、价值观念的影响，要开发出符合“善治”初衷，适应时代变化，惠及千万人口的一套科学合理的元数据并非易事。二是数据指标的设计容易出现偏差。由于传统的城市治理主要采用自上而下压力型管治模式，要维持这套模式有效和稳定，政府、社会和企业及其各层级之间存在一套长期的博弈与合作机制，在城市数字化指标设计过程中，这套博弈机制必然启动，滋生出形式主义界标尺度，进而导致量化指标偏离精细化、精准化的基本要求。三是在数据采集和使用过程中容易出现偏差。由于存在治理系统中各层级之间的博弈，加之数量巨大、情况复杂，虚假数据、争议数据、错误数据等不可避免地被采集，进而导致数据使用过程中不确定性的增加，带来系统性治理问题。在治理过程中，由于上述三种偏差的存在，一个千万人口级别的城市，任何一个小小的问题，都有可能酿成巨大的城市治理风险。

2.重协同维度的数字悬浮风险

治理是指公共部门、私人部门和个人管理其共同事务的方法总和，是体制、机制、决策、实施和监督的综合性、系统性问题。数字化治理亦是政府、企业、社会共同管理公共事务的系统科学问题。数字具有简洁、高效、可计算、可演绎等诸多特性。在城市治理转型过程中，数字化作为一种简洁、高效的治理工具，必然是政府推进治理现代化，解决治理中便捷、效率、公平等问题的首选。但数字化的同时也意味着打破政府、企业和社会之间及其内部各种权利关系、组织架构、运行机制、功能结构的平衡。目前，我国社会数字化治理还处于转型阶段，各方共同参与治理的理念还未形成，政府与企业、社会处于一种治理与被治理的关系尚未改变，“面对复杂的社会系统和市场生态，往往以单中心思维指令式治理替代风险和利益的共享机制”[16]，“技术运用强权化压缩了公民、社会组织参与社会治理的活动空间”[17]。在推進城市数字化治理的过程中，会出现“政热经冷”“上热下冷”“内热外冷”的情况，即政府积极推动，社会、企业并不热心;上级积极推动，下级不为所动;内部热火朝天，外部冷清如常。在这样的情况下，政府、企业、社会的数据往往会处于互不融通的“悬浮”状态。加之在数字化转型阶段，长期遗留的各种权利、资源错配等问题并未消除，社会治理水平整体滞后，数字孤岛、数字梗阻、数字茧房等数字“悬浮”问题很难得到彻底解决。在数字时代，数字就是最重要的资源，“数字悬浮”意味着新的资源垄断的形成，极易导致数字霸权、数字欺凌、数字黑幕等问题的出现，影响城市治理的安全。

3.新发展维度的数字内卷风险

“内卷”一词来自社会学，指在评价标准单一化、优质资源有限化等情况下，随着投入的增加，社会文化发展趋于停滞的一种状态。本文所指数字内卷是对该定义在管理学中的引申，指：由于考核评价过于单一，政府在数字化治理上投入的人力物力不断加大，治理的公共资源被不断吸收到治理过程中而使治理本身变得精细化、复杂化，但对治理绩效带来实质性增量却十分有限的情况。当前，我国城市治理中数字内卷问题，是数字化转型过程中注重单一工具理性不得不面对的风险，主要是由于技术改革易而制度改革难，条块推进易而整体落实难造成的。近年来，简政放权是各级政府积极推进数字化改革的主要方式，各个职能部门将权力下放的同时也将复杂的工作下放到街道、社区。条块分割的管理体制往往形成较大的管理缝隙，容易带来需求信息的重复搜集或遗漏现象[18]。在“条块分割”“碎片化治理”的现实管理格局中，各部门之间没有实现信息互通、数据共享，导致政府治理压力沿着数据流层层叠加至数据采集终端——社区。社区干部面对各职能部门种类繁多的App、信息采集平台时只能忙于应付，从而导致数字形式主义和数字官僚主义。在数字化工作的同时，由于“数据保密”“数据安全”等原因，很多社区干部反映，他们使用的信息平台仅仅是上报数据而已，就连使用自己报送在系统中的数据权力都没有，如果需要使用还得层层审批，这使得他们为了开展工作不得不重新建立一套自己的数据系统。由此形成的诸多数据孤岛、数据平台、数据池，既耗费了大量的人力、物力、财力，又挤占了有限的公共资源，产出比较低。

4.强应用维度的数字幻象风险

幻象即虚幻不真实的景象，如海市蜃楼等。以计算机、互联网为依托的各种数字化应用的出现帮助人类不断将客观世界映射到精神世界当中。数字在帮助人类归纳共性、描绘个性的同时也在摒弃、遗失一些重要的信息。在城市数字化治理的过程中，由于治理的复杂性，很容易由“数字幻象”引发系列风险。信息技术与官僚制的共同要求是精英化、理性化、标准化、非人格化，电子政务的作用就是在这些要求的指导下利用技术对社会的复杂性加以简化，以避免科层体系陷入信息爆炸中无法自拔。而这种简化带来了清晰化与模糊性的矛盾、普遍化与情境性的矛盾、静态化与动态性的矛盾、非人格化与人的自主性的矛盾、去政治化与政治博弈的矛盾等多重困境[19]。因为在城市治理中，任何一个社区、个人都有其特殊性，很难通过简单的量化指标还原或描述清楚，尽管数字化可以将信息集中监测和记录下来，甚至可以创造出“数字孪生城市”“数字镜像城市”，但这仅仅是技术之眼观看到的部分“城市海市蜃楼”，实际上还原得越精致，离基层的实际情况偏离越远。过度强调应用和执行，忽视治理过程的灵活与机动，特大城市在数字化治理中，很容易出现唯数字论的情况，当这种将“数字幻象”与实际情况完全对等的治理行为出现时，形式主义、官僚主义等情况就会接踵而来，酿成巨大的治理风险。在新冠肺炎疫情防控期间，一些地方出现唯健康码论，甚至出现为了工作方便在后台随意修改健康码的情况，就是“数字幻象”风险问题的具体表现。

5.实基础维度的数字沙丘风险

从1994年正式接入世界互联网以来，在不到30年的时间里，中国政府数字化实现了从数字政府1.0到数字政府2.0的跨越。第47次《中国互联网络发展状况统计报告》显示：截至2020年12月，我国互联网政务服务用户规模达8.43亿，占网民整体的85.3%。我国电子政务发展指数为0.7948，排名从2018年的第65位提升至第45位，取得历史新高，达到全球电子政务发展非常高的水平，其中在线服务指数由全球第34位跃升至第9位，迈入全球领先行列[20]。各级政府机构积极推进政务服务线上化，服务种类及人次均有显著提升;各地区各级政府“一网通办”“异地可办”“跨区通办”渐成趋势，“掌上办”“指尖办”逐步成为政务服务标配，营商环境不断优化。实际上，近30年来我国数字化治理的探索和实践都是建立在“数字沙丘”上的，在数字化的进程中，从操作系统到核心部件的信息技术大都是以美国为首的欧美国家提供的。欧美掌控着互联网主动脉、握有互联网核心技术，并一直以此控制全球互联网。比如，欧美通过对发展中国家所用计算机芯片和关键技术的垄断，控制了这些国家政治、经济、军事等重要部门的神经中枢。美国还可以通过掌控着根服务器的特殊地位，对他国境内互联网主机信息进行监控。

三、特大城市探索数字化治理风险防控的主要经验及不足

特大城市探索数字化治理风险防控是保障数字经济发展的必然选择，也是解决错综复杂的治理问题、防范出现系统性安全问题的内在要求。近年来，特大城市在数字化服务、数字化管理、数字化协同等方面进行了诸多探索创新，打造了“网购型城市”“智慧型城市”“孪生型城市”等新型治理模式，既积累了不少数字化治理风险防控的经验，也暴露出数字化治理风险防控中的一些不足。

1.特大城市探索数字化治理风险防控的主要经验

（1）强调“一网统管”为重点的业务型风险防控。上海坚持以全周期管理意识推进超大城市数字化治理及风险防控，依托“两张网”建设加快治理模式创新，健全安全风险防控体系，全面提升城市数字化治理科学化、精细化、智能化水平。以“高效办成一件事”为目标，持续推进“一网通办”建设，实现与市场主体和群众生产生活密切相关的服务事项全部接入，提高了在线办理率、全程网办率。以“高效处置一件事”为目标，加强“云、数、网、端、安”基础设施建设，强化系统整合和数据汇集治理，全面建成市、区、街镇三级城运中心，形成“一门户、多系统”的应用场景开发格局，使“一网统管”成为上海城市数字化治理的关键支撑和重要标志。武汉加快推进数字政府建设，推动新一代信息技术在政务服务领域应用，实现数据跨层级、跨地区、跨系统、跨部门、跨业务共享，推进政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”。

（2）突出“平台建设”为重点的赋能型风险防控。北京深入实施大数据行动计划，通过布局5G、大数据平台、车联网等新型基础设施平台，赋能传统基础设施数字化风险防控升级改造。通过以平台建设为重点，推动政务数据分级分类、安全有序开放，健全数字领域法规与政策体系，完善数据共享规则和标准体系，培育数据交易市场，组建大数据交易所，促进数据资源高效有序流动和深度开发利用。广州以经济数字化带动生活、治理数字化，建设数字政府、数字社会，制定政府部门和事业单位等公共机构数据开放计划和数据资源共享清单，有序释放公共数据，通过建设中新广州知识城国际数字枢纽、南沙（粤港澳）数据服务试验区等数字服务平台，建立和优化了数字交易共享机制，保障数据安全，防范出现“数字悬浮”风险。

（3）彰显“要素驱动”为重点的变革型风险防控。深圳发挥数据作为最活跃生产要素的重要价值，推动数字化治理和风险防控流程全面优化，构建全面网络化、高度信息化、服务一体化的治理新形态。通过以数据要素安全为前提，建设同城双活数据中心和异地备份中心，统一全市内外网络和政务云体系，推动政务数据高效采集、有效互联和规范使用，实现跨层级、跨区域、跨系统、跨部门、跨业务协同管理和服务。通过强化数据安全保护，建立健全数字经济体制机制，建立健全区块链、人工智能等新兴领域和数字版权、数字货币方面的制度法规，完善数据所有权、使用权、收益权，加强个人信息保护。通过加大数据资源开放共享力度，建立健全统一的政府数据开放平台，实行公共数据开放负面清单，引导社会机构和企业依法开放自有数据，与公共数据深度对接。同时，通过推动数据资源资产化管理，鼓励数据资源合规交易、高效利用，促进数据要素在产业链上下游充分流通和深度融合。

（4）布局“城市大脑”为重点的智能型风险防控。杭州推进城市大脑建设，通过健全“一整两通三同直达”中枢系统，深化“一脑治全城、两端同赋能”运行模式，不断推出群众有感、治理有效的数字驾驶舱和应用场景，实现全面实时感知、全程实时分析、全域实时处置，形成以“城市大脑”为重点的数字安全系统解决方案。实施了《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例》，积极探索数字变革制度创新;提出了建立数据分级分类安全保护制度，加快形成全生命周期的数据资源安全保障体系;实行了负面清单管理，切实推进数据安全保障和公民个人隐私保护。郑州提出建设“数字郑州”城市大脑项目，构建以“一件‘事”为牵引的智能政务服务和以“一‘事件”为牵引的智能城市治理和风险防控体系。青岛提出打通部门行业间数据壁垒，完善城市云脑架构，构建强大的“城市治理云”和“智慧治理中枢”。

（5）驱动“数字孪生”为重点的场景型风险防控。成都以场景驱动为重点，布局数字化治理风险防控，着重加快智慧城市标准的确立和数字化治理体系建设的规范，着力打造数字孪生城市，完善全域感知、全局洞察、系统决策、精准调控的数字化治理体系，通达各级各部门管理和服务的“末端神经”。西安提出推进“实景三维西安”，打造数字城市安全底座，完善应急指挥平台，建设智慧城市运行管理中心，推动智慧社区、智慧校园、智慧医院、智慧商圈等建设，建成全民共享的智慧民生服务体系，推进公共服务便捷化。沈阳深入推进企业“上云用数赋智”行动，发挥应用场景优势，推动人工智能、云计算、大数据、区块链、AR/VR/MR、数字孪生等新一代信息技术安全融合发展。南京以打造数字孪生智能城市为立足点，加快建设城市数字治理中心，提高政务数据归集和开放水平，深化数字技术在数字经济、数字政府、数字社会、数字城市等领域的协同应用。

2.特大城市探索数字化治理风险防控的不足之处

（1）风险防控系统化设计不足。一是顶层设计不足。当前我国城市数字化治理，多采用试点先行、逐步推广的模式推进，存在顶层系统化设计不充分，市级和区级建设不同步，业务板块与区域板块不整合等方面的不足。二是整体安排布局不到位。不少城市的市级平台和区县平台两级分别独立建设，业务板块平台与区域板块平台交叉建设，由于元数据设计不一致、分类标准的差异、各级各块网络链路、运行环境、对接接口等多种因素影响，导致数据时有丢失、统计分析不准确、两级业务效率低等一系列问题，给城市数字化治理埋下了风险隐患。三是对风险防控的规划不足。在政府数字化建设经费安排中，安全方面的预算相对较少。从目前各大城市数字化发展规划中看到，对于安全保障的规划仍然以传统安全为主，关于數字化安全的内容还需要更加完善。

（2）风险防控基础设施配置较低。一是数字化治理基础平台建设尚未达到全覆盖，存在数字偏差风险。目前，上海、杭州、成都等地建设了“横向到边、纵向到底、覆盖城乡”的统一平台，构建起“市、区县（市）、镇街、社区”四级城市管理协同工作网络，实现了区域的全覆盖，但还有不少城市尚未实现全覆盖。二是配套软硬件设施存在老化的问题。随着云平台模式的成熟，杭州、郑州等地均已将数字城市管理系统迁移至云平台上，进一步实现城市数字化治理的集约化和智能化，发挥城市管理信息化的整体效能。而不少城市数字化治理仍停留在实体物理机模式下，且由于设备老化，性能严重不足。一些城市数据库服务器和应用服务器设备陈旧，无法承受数字化推进过程中带来大量数据信息处理的压力。三是5G、云计算、物联网、AI、大数据分析等“新型基础设计”的配套建设还有待进一步推进。

（3）风险防控机制壁垒仍未打破。一方面，政府内部“数字孤岛”还有待进一步打通。根据中央党校（国家行政学院）电子政府研究中心对省级政府和重点城市的发改、经信等10个部门网站政务服务平台的抽查数据，16个特大城市中仅有5个城市全部实现数据同源，4个城市全部实现部门统一入口[21]。一些城市在局机关、局属单位建设的各类系统平台林立，如某市的城市管理板块就有：数字城管平台、建筑垃圾监管平台、智慧市政管理平台、环卫监管平台等，这些平台目前均独立运行，数据独立存储，数据资源分散、未整合共享。另一方面，不少城市数字化治理仍以政府唱“独角戏”为主，社会公众的参与度有待进一步提升。各城市数字化治理中公众参与方式比较单一，虽然市民也有一定的参与度，但与目前公众普遍使用的参与方式和与市民互动服务的深度还存在一定差距，有待进一步加强。市民数字化参与城市管理，市民数字化表达诉求、反映问题的路径还有待进一步拓宽。

（4）风险防控能力有待提升。一是数字化治理人才紧缺。有报告指出：牵制中国数据建设速度的原因在于缺乏政府首席信息官（GCIO）[22]。同时，我国数字化治理相关人才规模缺口也十分庞大。2020年人社部发布《新职业在线学习平台发展报告》显示：未来5年，新职业人才需求规模庞大，预计云计算工程技术人员近150万、物联网安装调试员近500万、无人机驾驶员近100万、人工智能人才近500万、建筑信息模型技术员近130万、工业机器人系统操作员和运维员均达到125万，数字化管理师从业人员已超过200万，人才缺口近千万[23]。二是数字化风险管理水平有待提高。当前我国各大城市政府各部门政务数据同质化、碎片化问题还比较突出，数据的违规违法使用、数据泄露等问题依然存在，大数据分析、智慧化信息处理、人工智能辅助决策能力依然较弱。三是全方位安全保障能力有待提升。多年来，我国数字化治理进程中，在安全保障方面多采用硬件防火墙加盒子模式，还没有形成从基础设施到软件应用全方位的安全解决方案。各大城市政府掌握了海量的数据信息，但是这些数据多作为存档信息保存起来，并没有充分发挥其有效价值，基于安全风险的数据深度挖掘还不够。

四、特大城市数字化治理风险防控的策略探析

处在数字化治理转型升级的关键阶段，公共部门面临的数字安全风险更大，风险造成的危害和损失也更大。提升特大城市数字化治理风险防控能力，要将安全风险防控工作纳入顶层设计、数据协同、安全管理、人才培养、考核评价等全流程中。

1.优化数字化治理安全规划与决策机制

推进特大城市数字化治理、防范可能出现的安全风险，应优化数字化治理规划设计与决策机制。一是明确“以人民为中心”的治理设计。“城市是人民的城市，人民城市为人民。”[24]无论是城市数字化治理规划，还是数字化治理实施，最终都是为了人民，要坚持以人民为中心，聚焦人民大众的需求，让数字善治真正地服务到人民的生产生活中。只有这样才能在数字化治理系统化设计中，打破部门间利益格局，优化政府运行机制，通过数字化的手段提升治理能力和治理水平。二是夯实城市数字治理的“安全底座”。要让数字安全成为“一体化、集约化、网络化”的城市治理大数据平台的灵魂，通过元数据的开发打造安全的“数字底座”，并将之打造成为新型基础设施建设的一部分，最终实现政府服务和政府治理体系的数字化。三是因地制宜、合理有序地规划数字化治理进程。实现城市数字化治理要经历从信息化、数字化到智能化几个阶段。网络时代的发展瞬息万变，未来数字信息系统将更复杂，目前各大城市数字化发展的阶段不一，在规划设计的过程中既要考虑城市自身的发展阶段，又要谋划未来的发展格局，做到前瞻性与科学性的统一。四是建立科学的数字化治理风险防控决策机制。加强各地、各部门间“数字化”治理专家的信息共享与协同，让专家辅助决策形成完整链条，从提出建议、互动沟通到追踪评价都有迹可循，切实发挥专家的专业支撑作用。

2.完善政企社数字安全资源共建共享机制

国家治理体系和治理能力现代化已经成为政治权威职能完善、社会主体角色调整、公民个人作用发挥的逻辑原点和本质要求[25]。数字化意味着透明化和规范化[26]。全面做好数字化社会治理安全工作应该切实地实现跨层级、跨地域、跨系统、跨组织、跨业务的公共安全数据互联互通。推进数字化风险防控应该统一政府、企业和社会的数字化建设思路，减少数字化城市治理过程中的数字悬浮问题。一方面，让“数据跑起来”，加强政府、企业和社会之间数据共享。大数据不仅成为国家发展的关键性基础战略资源，而且还是政府宝贵的治理资源[27]。要以推进“一张网”“城市云”“城市大脑”建设为契机，打破政府各部门、各层级、各条块之间以及政府与社会、政府与企业之间的“数字鸿沟”，将“数字孤岛”“数字池塘”“数字湖泊”联通起来，建立多元共治的城市风险治理模式，优化城市数据规划、采集、使用、管理以及日常维护流程，降低数字发掘利用成本，破除“数字内卷”风险，全面提升城市数字治理科学化、现代化水平。另一方面，让“数据用起来”，推动数字资源开发利用。政府应该主动牵头，密切与研究机构、企业和社会公众的合作，共同研究、共享和开发公共安全数字资源。全面落实政府数字信息相关公开制度，为企业、社会参与特大城市数字化治理提供便利渠道和条件;加强城市数字资源的研究，建立政府系统与行业间、社会部门间的数据资源开发利用交流机制，全力激活城市各方数据的社会价值、市场价值和治理价值。建立数字资源要素市場，促进数字资源有序使用。

3.加大特大城市数字化治理人才培养力度

城市数字化治理及风险防控，关键在人才。随着5G、物联网、大数据、AI、云技术飞速发展，现代城市治理沿着数字化方向快速升级迭代，2020年新冠肺炎疫情则进一步加速推动了数字化治理的进程。在国家“十四五”规划实施的大背景下，“一网通办”“一网统管”“城市大脑”“智慧城市”“数字孪生城市”建设正在全面推进，亟须加大特大城市数字化治理风险防控人才培养力度，应该从三个方面入手：一是政府部门应当加强人才内部培养，建立综合性的数字安全人才培养体系。传统的数字化人才多为“技术咖”，要创造更多的学习和锻炼机会，让数字化人才既能做好技术，又能善于管理，更能成为独当一面的综合性人才。二是营造良好的数字安全的社会氛围。加强对公民的数字安全宣传工作，加大数字安全理念的普及力度，在社会上下营造共建、共治、共享的数字化治理氛围。对数字化相关骨干人才加强表彰，让尊重数字化人才成为一种社会风尚。三是加强政府与企业、科研院所合作，构建良好的数字安全人才交流机制。构建新型“机关单位——数字化企业——科研院所”间的人才及交流培养机制，破除制度篱笆。通过长期的项目合作，促进三方相关人员尤其数字技术骨干人才交流学习、互通有无，在实践中提升数字化应用能力。

4.加强数字治理研发创新与安全保障工作

数字化治理就是以城市数字信息为媒介，通过运用一系列的现代化治理手段和工具，让城市政治、经济和社会运行更顺畅，城市治理变得更聪明的过程。在这个过程中安全可控是最核心的问题。在数字化和信息化领域，我们已经掌握了很多关键技术，比如5G技术、人工智能、无人机、AR/VR等，但是在信息化过程中，还有不少核心关键技术不在我们自己手中。比如光刻机、芯片、操作系统、传感器、手机射频器件、核心算法、数据库管理系统等。一旦国际关系发生波动，而我国又不能主导这些关键技术，那么最终有可能导致建立在“数字沙丘”上的治理体系崩塌。在特大城市数字化治理推进过程中，安全可控是一道关键的门槛。（1）加强数字治理相关软硬件的研发与创新。一是加强以“物联网”為载体的城市植物神经系统的开发建设，让城市触角更敏锐，运行更自如。二是加强以“城市大脑”为重点的数据汇集、分析与决策系统的开发建设，让城市决策更科学、治理更精准。三是加大在“卡脖子”的关键领域的科研创新，实现从跟跑到并跑再到领跑的跨越。（2）做好数字治理的安全保障共治。其一，抢占高地，掌握数据主动权，参与和制定国际数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等标准规范。其二，完善国内城市数字化治理的法律规范。强化数字资源、数字产权、数字交易、数字传输的安全保护力度。完善城市数字化治理相关法律制度和行政法规，健全相关法律法规评估监督机制。其三，加大数字化治理执法力度。推进数字执法、司法队伍建设，对违反规定、危害城市公共治理安全的行为予以坚决的打击。

5.健全特大城市数字化治理安全考评机制

第一，要立足数字安全目标建立规范合理考核评价指标体系。要建立明确的考核评价主客体权力责任清单，构建定量与定性、纵向与横向、宏观与微观、短期与长期、显性与隐形相结合的特大城市数字化治理风险防控的考核评价指标体系，促进考核工作的科学化、规范化、制度化。第二，完善第三方考核评价机制。通过引入专业的社会力量参与考核评估，促进考核工作的专业性、公正性、权威性。组织城市治理、大数据、人工智能等方面的专家学者参与考核工作，搭建第三方主导的互联网、大数据、人工智能等测评平台，运用专业化的工具手段综合客观地分析特大城市数字化治理的推进情况、风险防范情况，掌握规律、把握趋势，提出切实有效、客观公正、促进发展的评估报告。要把城市治理为人民的精神贯彻到考核中，回应好人民对美好生活的诉求。第三，强化对考核评价结果的运用。考核评价是评估效果、发现不足、促进工作有效提升的重要手段。要健全与落实考核评价的激励与惩罚制度，激发领导干部的责任与担当，营造不断争创先进、攻坚克难、积极向上的工作氛围。

五、结语

随着大数据、云计算、人工智能等新技术的蓬勃发展，人类社会正开启从IT时代到DT时代转变的新征程，我国的数字化治理也经历了从办公自动化到电子政务到数字治理的发展历程。通过深入探索“一网通办”“城市大脑”“城市云”“孪生城市”等建设，实现城市治理模式转型升级已成为历史发展的必然。相比较而言，我国政府在特大城市数字化治理的前瞻规划、组织动员、决策部署、执行落实等方面均表现出明显优势，这使得我们具备在世界上率先实现数字化治理的基础和条件。网络安全和信息化是一体之两翼、驱动之双轮，必须统一谋划、统一部署、统一推进、统一实施[28]。与其他行业数字化不同，城市数字化治理面临的安全风险问题要复杂得多，贯穿了整个治理过程的始终。在推进特大城市数字化治理的过程中，要特别注意避免“数字偏差”“数字悬浮”“数字内卷”“数字幻象”“数字沙丘”等带来的风险，处理好数字化建设与安全防控、短期绩效与长远发展、政治价值与社会价值的关系，对可能出现的数字化治理风险问题要及时掌握，通过优化数字化治理规划设计与决策机制、加大特大城市数字化治理人才培养力度、完善政企社数字资源共建共享机制、加强数字治理研发创新与安全保障工作、健全特大城市数字化治理安全考核评价机制，同步提升特大城市数字化治理中的风险防控能力和建设水平。

注释：

①特大城市：2014年11月国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》规定：城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市，常住人口1000万以上的为超大城市。本文所指的特大城市包含“标准”里的特大城市和超大城市。特大城市相关统计数据来自《2019年城市建设统计年鉴》以及各城市2019年政府工作报告。

参考文献：

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[3]习近平.迈出建设网络强国的坚实步伐[N].人民日报，2019-10-19（1）.

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Risk Types and Prevention and Control Strategies of

Digital Governance in Megacities

Ding Qiang / Wang Huahua

Abstract：“Digital” governance is one of the key issues in Chinas urban economic transformation and upgrading progress. Megacities are the promoters and models for transformation of digital governance. Currently， the risks for digital governance in megacities are mainly focused on topics including “digital deviation”， “digital suspension”， “digital involution”， “digital illusion”， and “digital dune”. In order to improve the ability of digital governance to avoid risks in megacities， it is critical to properly handle the relationship between digital construction and security prevention and control， the connection between short-term performance and long-term development， and the needs between political value and social value. This paper implicates that strategies for promoting megalopolis development of the digital governance of risk prevention and control ability level include： optimize the digital governance planning and decision-making mechanism; Intensify the training of digital governance talents in megacities; Improve the joint construction and sharing mechanism of government， enterprise and social digital resources;strengthen digital innovation and security work; and accelerate the urban digital governance evaluation mechanism.

Keywords：Digital Governance; Megacities; The Risk Prevention and Control

（責任编辑 周 巍）