辛方坤 彭勃

摘 要：科层应急管理与非正式规则一直饱受质疑。科层体系下，基层社区非正式实践对应急质量存在重要的影响。通过对非正式实践的理论建构，厘清了其理论渊源、具体类型与作用边界。从非正式关系、奉献精神、非结构化方法三个方面对R社区的应急处置实践进行了案例研究，证实了Helmke和Levitsky提出的理论框架。研究发现，非正式实践既有促进公共政策调适、提升组织沟通与激励等方面的建构意义，也受到来自社区工作者成熟度的严重挑战。应将非正式实践纳入主流制度分析的框架中，通过正式组织的能力建设和资源下沉，提高非正式实践的正强化，以适应基层社区高效应急管理的需要。

关键词：非正式实践;社区应急管理;社区居委会;制度安排

引言

社区应急管理早已成为全球瞩目的关键政策问题。美国联邦应急事务管理局1985年在全国启动了“社区应急响应小组”（Community Emergency ResponseTeams）、澳大利亚应急管理总署1997年提出了“有准备的社区”（The Prepared Community）[1]、中国2007年提出“全国综合减灾示范社区”。社区应急管理能力在很大程度上取决于社区遭受突发状况时所处的社会结构和拥有的治理资源。[2]西方国家较多地关注社区中各种伙伴关系的建立与协调，例如美国建立社区应急响应小组的目的是“促进全美人民的社区参与”[3];中国则更强调发挥“集中力量办大事”的制度优势。无论何种政策取向，各国社区均面临着突发危机时资源有限的硬约束，社区更多地需要依靠自身力量来应对危机。然而，社区是动态的、复杂的实体，没有统一的方法适合所有情况，需要采用灵活的方法来适应不同的社区和环境。

学术界通常认为，“压力型体制”[4]下集中决策的层层传导，不仅会增加集体行动的交易成本，更无法有效应对各种突发事件，最终导致基层社区在政策执行过程中走样。按照Takeda和Helms的批判，“科层应急管理存在三个明显问题：决策效率不高、决策信息不充分、忽视行动方案的后果。”[5]然而，无论是政府广泛动员的“人海战”抑或依赖政府组织的“阵地战”，作为科层体制末梢的中国社区在多次重大突发危机事件中均赢得了社会各界的广泛认可。为什么科层应急管理体制的中国能够成功应对突发危机？显然，仅用制度优势来回答显得太过笼统而苍白无力，应该探索的问题是中国基层社区克服科层应急管理弊端的机理是什么。

梳理国内数量不多的社区应急文献，发现已有研究往往更多地关注组织的正式规则，即宏观制度设计与基层应急管理体系。事实上，西方学术界虽然强调社区应急管理中多方参与合作互动的重要性，但他们也承认“组织一个合作所付出的努力是巨大的”[6]。相反，Song等人的研究显示，民主政体下应急管理者之间的政治同质性更有利于克服集体行动困境，提高应急管理的效果[7]。显然，多主体参与不是应急管理的“万能药方”，而且中国政府与社会的互动关系也与西方有着根本差异。中国社区应对公共危机的实践表明：在社会力量薄弱、伙伴关系欠缺的条件下，社区应急管理的成效仍然显著，本次新冠肺炎疫情的社区防控就是一个很好的范例。所以，需要探究正式制度外影响社区应急管理的因素。

本文以R社区新冠肺炎疫情防控为例，探索社区工作者非正式实践活动及其影响，与Helmke和Levitsky提出的理论框架[8]相呼应。本文认为尽管社区应急管理遵循着正式规则设计的基本路径，但也充盈着非正式关系、奉献精神、流程再组织、选择性应付等繁杂的非正式实践活动。在社区，组织的正式安排仍占据主导地位，但这些非正式实践活动不仅对疫情防控政策的执行效果产生影响，也改变着民众对正式组织的看法。源自社区工作者行动的自主性，可以破解基层社区面对突发危机时的资源不足、社会参与薄弱、应急准备形式化等結构性矛盾，提升社区应急管理效能，这也是制度优势的一种表现形式。

一、非正式实践的理论诠释

1.理论渊源

在韦伯所设计的科层制模型中，分工与理性的正式规则是整个体系的基础，居于支配地位，其目的在于克服行动者的自主性，保证组织高效地运作。学术界关于科层制的争论繁多：古尔德纳通过分析“惩罚中心型”的科层规则，展示了科层制运作的僵硬性;布劳分析了行动自主性对科层规则的建构;梅奥则发现了正式组织中人际关系对生产效率的重要价值，提出了“非正式组织”的概念。事实上，在科层体系内，正式和非正式关系对行动者都很重要，并且在某些情况下，非正式关系要比正式关系更重要。正式关系主要依靠理性的科层规则来维系，非正式关系则更多依赖参与者主观能动性的发挥。新制度主义对非正式规则进行了较为深入的分析。正式规则是官方渠道创建、传达和执行的各种规则和程序，例如法律、规章、制度等。非正式规则是自发出现的规范、文化和习俗的私人约束，通常是不成文的，独立于官方渠道，却被社会认可的规则。良好的制度分析应该对正式和非正式制度都给予重点关注。

通过上述理论渊源的梳理，本文将“非正式实践”定义为行动者在正式组织语境中运用非正式规则和个人义务来执行公共政策的常规策略，这些策略包括动用私人关系、发展非正式沟通网络、发挥主观能动性、对正式规范的再组织等。作为一种自发形成的实践活动，非正式实践具有维持的非强制性、发展的路径依赖性、变迁的滞后性、存在的隐蔽性等特征。这些特征决定了非正式实践具有高度的情景属性，展现了社会中正在发生的变化以及人们对这些变化的反应。同时，它们也是评价正式规则运作效果的重要指标之一，因为正式规则的缺陷或者漏洞为它们的生成和发展滋生了土壤。从这个意义上说，非正式实践是研究科层体系的一扇窗户。

2.类型学分析

非正式实践通常以重要但隐蔽的方式影响着组织的绩效。已有研究从正反两个方面研究了非正式实践的类型。一个阵营将非正式实践视为功能建设型，因为它们为社会互动和协调问题提供了解决方案，显著提高了组织的效率或绩效[9]。另一个阵营则将非正式实践视为功能失调型，如基层政府间的“共谋现象”[10]、法治的中国难题[11]、以权谋私[12]等，它们破坏了市场和政府机构的表现。众多研究使用了“变通”“共谋”“应对”“选择性政策执行”“选择性应付”等概念来描述中国基层政府的非正式组织行为，“应该说均有一定理论解释力”[13]。事实上，非正式行为远比任何一个阵营设想的情况更复杂，有时会对正式规则产生正强化，有时会产生负强化。为了捕捉这些差异，Helmke和Levitsky设计了4种类型的非正式规则，如表1所示。他们从结果的趋同程度和正式制度的约束力两个维度出发，区分了补充型（Complementary）、替代型（Substitutive）、包容型（Accommodating）、竞争型（Competing）4种情况。位于左上（补充）和右下（竞争）单元格的类型对应于在许多文献中占主导地位的“建设型”和“失调型”，另外还有两种——包容型和替代型，这有助于我们理解那些不甚熟悉的模式。

3.作用边界

大量实证研究发现，正式规则与实际组织活动脱节是一种普遍现象。[14]因为在任何给定的背景下，正式和非正式规则都是错综复杂地交织在一起，它们相互作用产生了影响人们行为方式的“游戏规则”。尽管非正式行为在改善社会治理层面是必要的，但过度依赖非正式规则可能会对正式制度产生挤出效应。“全心全意为人民服务”的宗旨为公共权力的行使限定了边界，只有该边界内的非正式实践才会对社会治理产生有益的效果。非正式实践一词涵盖了广泛的社会和经济制度，本文仅仅关注基层社区层面，并将分析限制在应急管理的政策执行范围内。

二、社区应急管理中的非正式实践

中国的社区通常被认为是国家与社会的接口，集政治、服务（管理）、社会三种功能于一体的复合体。作为国家机构的基层，社区负责执行党和政府的政策;作为负责人，社区有照顾居民福祉的义务。但是，这两个角色经常会发生冲突，这使社区的激励结构变得复杂，并阻碍了社区治理的质量。[15]上海R社区是中国众多普通社区的缩影。R小区总面积8.41万平方米，社区总户数2680户，常住人口约6000人。该社区实行“1+3+X”治理格局，“1”是居民区党总支，“3”是居委会、业委会和物业公司，“X”则是各类志愿者、社会组织等。在疫情防控中，仅有作为正式组织的居委会及物业公司在党总支书记的带领下表现出突发危机状态的紧急规范，其他非正式组织均缺席。但有限的力量却支撑了无限的疫情防控事务，需要探究隐藏在背后的力量。

1.非正式关系提升了政策的有效性

Pyka认为：“与正式程序不同，非正式关系容易实现、不复杂，而且组织的交易成本较低。”[16]当前各地正努力创建的“有温度的社区”“重塑熟人社会”等，所倡导的正是这种来自科层结构以外、以个体间人际关系为载体的非正式关系。等级制组织依靠正式的上传下达对行动和资源配置进行协调。仅依赖正式规则，虽然提升了合法性，但会带来有效性的障碍。科层制设计的初衷就是排除行政人员的主观意向，保证组织的非人格化与理性化，但这使得应急管理非常被动。

为了实现对居家隔离人员的24小时监督管理，R社区在需要隔离的人员家门口安装了智能门磁系统。每当居民家门开启，门磁系统就会将相应的信息传送给社区工作人员，并记录大门开关时间。将公权力的“监视”范围延伸到居民家中，这种管控的思维和模式引起了部分居家隔离人员的不满。[17]从重点地区返沪实施居家隔离的L姓居民就强烈要求将装在其家门口的门磁拆掉，多次威胁采取极端形式。按照正式组织程序，居委会主任应该将此种情况上报街道，请示上级领导如何处置;依据重大突发公共卫生事件一级响应的规定，公安部门可以对L姓居民采取强制措施。这种简单的方法虽然符合西方“技术官僚”的操作规范，但与中国“为人民服务”的“政治人”要求相去甚远。R社区的工作人员充分运用非正式关系来化解矛盾：通过L姓居民的好友对其作耐心、细致的沟通工作，分析其行为的后果;居委会主任动用私人关系，帮忙解决其生活中的实际困难;提供暖心的服务，来解决居家隔离的后顾之忧，如代购、跑腿等。最后L姓居民不仅认同了该政策，解除隔离后还主动加入社区志愿者队伍，负责在小区出入口测量体温工作。西方学术界普遍认为，“在促进冲突各方相互理解方面遇到的最大挑战，来自于跨文化的冲突。”[18]但中国文化特有的实践是关系，涉及情感、信任等人际交往的网络。虽然单位制的解体及现代城市的发展使得社区不再是传统意义的熟人社会，但中国社会的差序格局没有发生根本变化，关系仍然在中国社会中扮演着重要的角色。

社区应急准备发挥功能的机制就是使各方能够“在尊重和信任的基础上建立伙伴关系，通过培训和信息增强社区的应急力量”[19]，以有效应对各种不确定性和不可预测性。中国形式化、走过场的社区应急准备工作一直被诟病，所以突发公共危机初期会出现社区应急组织不力、响应能力不强、居民参与意识薄弱等突出问题，社区应急往往一团糟。然而，受儒家传统文化的影响，社区居民在共同生活的过程中，家长里短、人情往来、口头承诺等社会交往营造了一种支持性的环境，有利于形成伙伴关系，促进应急管理的合作与互动。社区疫情防控的有效运作正是社区工作者在实践中不断适应并逐步确立起来的。所以，在全面的应急管理框架内，鼓励或促进非正式关系，就会通过社会信任的中介效应逐步提升应急管理质量。

2.社区工作者的奉献破解资源困境

2018年修订的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定社区居民委员会属于自治性组织，其承担的责任主要包括规定动作与转移任务两个方面。随着基层减负的不断推进，社区承担的规定动作越来越少。但实际中的“居民委员会是街道办事处的派出机构”[20]，“陷入”无限的转移任务当中。由于居民委员会的准行政化色彩，社区的社会属性发育缓慢，治理资源严重不足。尤其在面对突发事件时，社区的各种配置性资源较为匮乏。社区有限资源与无限责任之间的矛盾成为当前困扰社区治理的顽疾，虽然中央政府正在通过资源下沉与赋权增能改革破解这一矛盾，但政策效果还有待进一步发挥。

R社区正式工作人员有1名党总支书记、1名居委会主任、4名社工身份的居委会委员，1名综治协管员。在突发状态下，虽然工作人员主要精力都在疫情防控上，但常规的社会救助、残疾帮扶、劳动社保、计生人口等服务工作也不能停止。根据党总支书记的不完全数据，疫情以来，他们共张贴了疫情防控宣传海报107张，发放各种告知书1945份、《给居民的一封信》2539份、《发热患者指南》宣传单100份、“温馨提示”1270份。对病毒的污名化从来没有在流行病的传播史上缺席过，虽然没有出现埃博拉疫情中社区工作人員被社区居民用石头砸死的极端情况，但长时间暴露在疫情防控前线的社区工作者面临着身体与精神的双重压力。正如这位党总支书记所说的那样：

这两个月的时间，我一天都没休息过，实在是太累了。身体累也就算了，关键是心理压力还大。尤其是当接触过重点人群后，总是害怕被传染，或者传染给家里人。有一次，我送一个居家隔离人员回他住处，结果老百姓不允许我们乘电梯，我们只能爬上22楼，然后又走楼梯下来，边走边哭，实在是太委屈。而且，还要应付各种各样的检查，有时候居民还不配合我们的工作，真是要崩溃了。

中国的行政人员一般都能表现出较强的奉献精神，而且越是底层的工作人员这种心理活动越强烈。访谈中党总支书记说：“疫情前面两个月我几乎没回过家，全身心都在疫情防控上，但特殊时期嘛，毕竟经历不了几次，扛一扛就过去了。”所以，面对突发公共危机事件，会出现基层行动者“迎难而上”“夜以继日”“不计较得失”等与“理性经济人”相悖的场景，这些行为摆脱了科层规则体系的束缚。在社区应急资源不足的情况下，社区工作者有力地支撑着疫情防控工作的有序运行，发挥了关键作用。事实上，在人类与传染性疾病斗争的历史上，这并非理所当然。埃博拉疫情中就出现过数次医护人员与社区工作者临陣脱逃的情形。中国基层社区工作者表现出的奉献精神在人类发展史上实属罕见。

3.非结构化方法提升应急管理质量

突发公共危机事件受到混沌理论的挑战，即人类对这些事件的反应都是不可预测的，并且不可能存在一种能够有效促进管理和组织的清晰模式。[21]化解危机需要灵活性的结构，而正式规则和结构化操作方法无法有效满足这种需求。《居民委员会组织法》《突发事件应对法》《突发事件应急预案管理办法》等关于社区突发事件处置的法律规定仅仅给出了指导性方法。例如《突发事件应对法》第五十五条规定：“突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。”在不确定条件下采取适当的行动是大多数应急管理工作的重点。虽然应急管理政策会自上而下地以文件、会议的形式传达至基层社区，但危机状态下的基层社区形态各异、治理对象多样、治理场景复杂，仅靠结构化方法显然无法应对。所以在公共政策的框架内采用灵活的、非结构化方法就显得格外重要。

为了改变疫情初期口罩购买混乱、无序的状态，上海决定采取“居村委会预约登记+指定药店购买”的方法以改进口罩供应方式。按照市政府政策要求，居民需要到居委会排队登记预约，然后等待居委会电话、短信通知，最后凭短信至指定药房排队购买。虽然流程上有所优化，但民众外出聚集的暴露风险依然较高。R社区采取“线上预约+线上付钱+信箱投递”的方式，减少民众外出聚集的风险。居委会将街道开发的口罩登记预约二维码张贴到社区的每个楼道，并张贴了另一张收款二维码，居民扫码付钱给居委会;口罩到货后，社区工作人员再将其分装、投递至居民信箱内，并以短信或微信的形式通知居民取货。虽然这种方式大大增加了社区工作者的工作量，但通过社区工作者对正式工作流程的再组织，显著提升了应急管理的效果。

事实上，在长期的工作实践中，社区工作者也积累了一套基本的行事逻辑：尽力而为与应付了事。面对居民的需求，社区工作者会尽力而为;面对上级的形式主义，他们通常应付了事。社区工作者在挨家挨户排查登记、替居民跑腿代购、帮居民看护快递时都是全力以赴的。但在应对上级要求填的各种表格时，他们通常应付性地填一下，“以形式主义对待上级的形式主义”[22]。疫情防控初期，R社区每天都要完成街道多个部门交办的数据收集任务，排查表、登记表、检查表等名目繁多且格式不统一的表格考验着社区工作者的处理智慧。在应急管理的初始阶段通常是混乱的，需要社区工作者耐心、沉着和协调的能力。实际上，在这个阶段，灵活应对的中国文化和体制动力被很好地纳入到社区应急管理的战术行动中。嵌入在文化与体制内的非结构化方法能够与正式组织行为形成有效补充，提升公共危机事件中的应急质量。

从上述分析可以发现，R社区应急管理中的非正式实践活动符合Helmke和Levitsky的理论框架，如表2所示。（1）补充型活动是在正式制度框架内采取合宜的方式，使公共政策得以有效运行。社区工作者的奉献精神是疫情防控政策得以有效执行的基础，彰显和丰富了伟大的中国精神。这类活动虽不具备政策制定的功能，却具有政策倡导作用。（2）包容型活动是在遵守正式规则的条件下，激励人们通过改变行为方式直接影响正式规则的效果。社区工作者在遵守上级正式规则的前提下，优化了民众口罩购买的流程，减少了民众外出暴露风险，获得了社区居民的高度认可。按照正式规则无法得到政策的最优效果，所以R社区对应急流程与要素再组织，实现民众利益与正式制度相协调。（3）替代型活动是在正式规则不能很好地发挥作用时，参与者采用能达到与正式规则相一致结果的策略。R社区工作者运用非正式关系替代简单、粗暴的正式控制手段，有效化解了矛盾冲突。（4）竞争型活动是与正式规则追求的结果存在分歧时，行为者采取无视或违反正式规则的方式，从而使两者形成竞争关系。当正式制度安排受到质疑或不被接受时，非正式规则就会与之竞争，并发挥重要作用。面对上级各种疫情数据表格与台账，R社区采用应付了事的方法，将有限的精力投入到无限的疫情防控事务中。

三、非正式实践对正式组织活动的功能分析

由于处于行政体系的最底端，基层社区缺乏政策制定的自主空间，机制创新的延展空间也不大，绝大多数是被动地执行政策。在正式组织活动中灵活地运用非正式方法共同构成了社区应急处置的整体框架。正式组织活动是社区应急的基础，依靠政策执行、组织沟通、组织激励、考核监督及政策调适等线性的管理流程支撑并引领社区应急的走向;非正式实践则是辅助性活动，非线性的自主行为影响着组织的正式活动，为社区应急管理写下了生动的注脚。图1展示了社区应急管理的整体框架。本部分将在上述案例研究的基础上，剖析非正式实践对正式活动的影响，既有正面的建构意义，也有负面的消极影响。

1.吸收外部信息以优化公共政策

（1）对社区应急管理制度的完善

疫情初期，R社区就制定了《疫情防控居家隔离制度》《疫情防控社区出入管理制度》《疫情防控工作责任制度》等规章制度，使社区应急管理有章可循。2020年2月底，R社区所在的街道在总结各社区疫情防控经验的基础上，制订了上海首份街道层面的《街道居民区疫情防控工作手册》，为社区疫情防控提供标准化操作流程。2020年4月，中共上海市委、上海市人民政府发布《关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见》，明确提出：“强化社会动员，进一步完善以基层党组织为核心，居村委会为主导，业委会、物业公司、社区党员、志愿者、居民骨干等共同参与的基层社区防控架构。”基层社区疫情防控的具体实践促进了正式规章制度的不断调适与完善，展现了科层组织体系灵活性的一面。虽然分工与理性的科层化结构难以逾越，但众多基层社区的非正式实践活动形成了正式组织行为的有力补充。“从群众中来，到群众中去”的领导方法就是汲取群众智慧、完善治理体系的生动描述。

（2）运用数字化场景破解“信息不对称性”

R社区将疫情期间口罩预约功能的数字化场景运用更进一步，创建了社区“微管家”。社区“微管家”是一个多数据接口的智慧化、综合性虚拟公众号平台，社区居民可以在上面查询相关的政务信息，更重要的是可以将社区生活中发现的一些问题以图片的形式直接上传，社区工作者跟进解决并及时反馈。这种“指尖上的参与”极大地简化了正式参与程序的复杂性，而且将发现的问题暴露在民众面前，提高了解决问题的效率。多渠道的信息直播机制具有信息的公开性、传播的多向性、反馈的及时性特点，推进了社区治理方式从被动处置向主动预防转变，治理手段从社区包揽向群众共治转变。上海“十四五”规划提出了经济、生活、治理三个方面的城市数字化转型，全域感知、全时响应的未来之城是其重要组成部分。依托信息交互与平面传递的数字化建设可以显著提高正式组织活动的响应与适应能力。

2.促使资源下沉以提升组织的沟通与激励

吉登斯将资源分成两种：一种是以物质产品为主要形式的配置性资源;另一种则是权威性资源，如监督、训诫、意识形态等支配人类活动的手段。[23]R社区采取爱心募捐、超常规工作、党员下沉等方式以应对疫情防控资源的不足。这些非正式实践活动为常态化应急管理提供了有益的启发。

（1）配置性资源提升组织的激励能力

2020年5月，国务院设立“财政直达机制”。作为疫情危机倒逼形成的转移支付制度创新，“一竿子插到底”是该机制的最大特点，新增的2万亿元中央财政资金仅用7天时间精准拨给市县基层政府，减少或消除中间环节的梗阻。2021年，国务院常务会议明确提出救急的财政资金直达机制要常态化。此外，2021年是全国基层社区“两委”换届年，依据街道《关于做好2021年居民区“两委”换届的实施方案》，R社区新一届“两委”委员任期5年;党总支书记通过法定程序担任居委会主任，实现“一肩挑”;新一届居委会共有成员9人，其中全日制成员7人，35周岁以下成员1名。新一届居委会人数有了适当增加，年龄与学历结构要求也有所提升。人、财、物等配置性资源是基层社区应急管理的核心要素，更多的资源可以更好地满足行动者的应急管理需求，有更高的产出。

（2）权威性资源提升组织的沟通能力

疫情时期，“党员下沉社区”是中国制度优势的一个缩影，属于特殊情况下的临时性、任务型的实践活动。2021年1月，湖北省委组织部出台了《关于推进机关企事业单位党员干部下沉社区工作常态化长效化的意见（试行）》，明确规定“建立下沉党员干部平时融入社区、联系群众、发挥作用，战时快速响应、冲锋在前、应急处突的平战转换机制”。“党员常态化下沉”采用“群众点单、社区派单、下沉党员接单”的模式，下沉的党员干部直接为基层社区服務。下沉的党员干部一方面可以对上级的政策文件进行宏观、细致的解读，促进基层社区的理解，推进政策执行;另一方面又能收集基层社区在政策执行中的难点、不适与实施，有利于相关政策的调适与实施，杜绝选择性应付的形式主义。

3.考验社区工作者的成熟度

领导情景理论认为成熟度是个体对行为负责的能力和意愿。就R社区案例的梳理发现，社区的非正式实践活动实际上有赖于社区工作者的成熟度。虽然全国各地都在打造“明星社区”里的“明星书记”“小巷总理”，但基层社区工作者的能力千差万别、追求也不尽相同，这对科层组织活动构成了严重的挑战。所以，需要正式组织通过制度化行动提升社区工作者的成熟度，以使非正式实践活动在有效的框架内发挥作用。

（1）社区工作者的客观工作能力

疫情初期，绝大多数社区工作者面临“不知道该怎么做”的窘境。突发事件所构成的复杂治理场景对社区工作者的知识结构水平、沟通协调能力、临场应变能力、危机处置能力提出了较高的要求。然而，受制于年龄、学历等条件的限制，社区工作者普遍感到“本领恐慌”：既要掌握互联网+，还要会与百姓拉家常，更要有快速解决问题的能力。因此需要上级组织优化工作流程，并给予有效的技术指导。另外，社区工作者在执行上级政策时会出现粗暴执行、过度执行的情况，如疫情防控的“一刀切”现象，不仅侵犯了居民的正当权益，更影响着正式组织权威的效度。大量粗放式的社区治理行为恰恰暴露了社区工作者专业能力和专业精神的缺失。

（2）社区工作者的主观工作意愿

2018年5月，中共中央印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，指出中国的一些干部工作中存在怕出错怕担责的思想顾虑，甚至有“为了不出事、宁愿不干事”的惰性思维。2020年1月，中共中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》提出：“对表现突出的，要表扬表彰、大胆使用;对不敢担当、作风漂浮、落实不力的，甚至弄虚作假、失职渎职的，要严肃问责。”有些社区工作者抱着“机会主义”“功利主义”心态，采取“抄作业”式治理方式，缺乏主动治理的责任和信念。疫情防控期间，各地通报了不少社区干部履职不力、不作为及借疫情防控之名“搭车收费”的问题，表明社区工作者为人民服务的主观意愿还有较大提升空间。

四、结论与展望

在新冠肺炎疫情肆虐全球的背景下，观察中国的社区疫情防控对社区应急管理格外重要。本文以案例方法展示了R社区面对新冠肺炎疫情时的应急管理，分析了其成功之道。但这种成功建立在两个基本前提下：一是自上而下的组织领导;二是自下而上的非正式实践。学术界关于组织动员的研究汗牛充栋，但非正式实践的正面建构却不多见。虽然日常规范管理中的非正式实践会有很多问题，但正如本文所展示的，不同于正式组织相对明确的线性流程，情感、关系、信息等非正式实践对应急管理的影响更加弥散。不仅贯穿于疫情防控工作的全过程，隐蔽地制约、塑造着组织与个体行为，而且不同层级的非正式规则之间也会相互影响。R社区的案例证明了以下事实：正式和非正式活动在疫情防控的实践中都发挥着重要作用，而且错综复杂地交织在一起。两种类型的活动同时影响着社区应急管理的实践方式，有时增强彼此之间的有效性，处理不好会有破坏性作用。

理性选择分析一直是科层体系的基石，但其被批评为“对正式规则的过度关注”和“对牢固建立的非正式实践关注不足”。[24]当前关于社区治理的文献多集中在正式制度的研究上，因此有可能错过许多构成政治行为基础的实践动机和约束。本文尝试在已有研究的基础上，将社区应急管理中的非正式规则纳入主流制度分析的框架中。本研究并没有拒绝关于基层社区的各种批判，如行政色彩浓厚、社会参与薄弱等。相反，本文提供了在现有制度框架下发展社区的一个小切口，为未来社区治理走向多元化、自治化、法治化道路提供了思考。下一步，需要对非正式实践进行更严格的理论化，尤其是关于建立、交流和学习非正式实践的机制，以使社区的应急能力得以持续发展。在正式规则的框架下完善正式组织的非正式实践，探寻社区治理的整体性框架，可能是中国社区研究未来的一个方向。

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Informal Practice in Formal Organizations：

Based on the Emergency Response of R Community in Shanghai

Xin Fangkun/Peng Bo

Abstract：Bureaucracy emergency management system and informal rules have been questioned in academia. The impact of informal practice activities of community workers on emergency response under a hierarchical systemwas examined in this paper. Through theoretical analysis，theoretical origin， practical effect and function boundary of informal practice were clarified.A case study of R communitys emergency response practices was conducted from three aspects： informal relationship， dedication， and unstructured methods， which confirmed the theoretical framework proposed by Helmke and Levitsky. It was found that informal practice not only promoted the adjustment of public policy， but also improved the ability of communication and motivation of the formal organization. It was also seriously challenged by the maturity of community workers. Informal practice activities should be incorporated into the framework of mainstream institutional analysis. The emergency response capacity of grass-roots communities should be improved through capacity building and resource sinking from formal organizations.

Keywords：Informal Practice; Community Emergency Response; Community Neighborhood Committee; Institutional Arrangement

（責任编辑 方 卿）