冯奎

特大城市像一个有生命的巨兽。它不听规劝，吞噬大量的资源，拥有不可阻挡的能量，急剧长大。

从现象上来说，特大城市存在的问题不少：人口过度膨胀；建成区面积过快扩张；建成区面积增长速度远远超过人口的增长速度；人口、建成区面积的增长超出了人们可以控制的范围，引起了许多城市病，如交通拥堵、空气污染……

北京市规划2020年的常住人口规模是1800万，如今已经达到2114万。上海市规划2020年的常住人口规模是1800万，现在已达到2300多万。杭州市人口已经达到800万，提前七八年实现了2020年的规划目标。除了这些老牌的大城市之外，部分地级城镇也出现了人口较快的增长，比如苏州、南阳等地。

一批特大城市的建成区面积也成倍翻番。比较典型的是最近的热点城市---东莞，它在过去十年里，建成区面积增长了30多倍。增长两倍的还有深圳、广州、南京等。此外，北京、重庆、武汉、郑州、成都、哈尔滨等城市也都超过了100%。

人口增，面积也增，这不是城镇化的必然趋势吗？非也，过去十年里，建成区面积增加的速度基本上是城镇化人口的一倍多。如果前者比后者多快一点，那问题不大。但建成区面积如此快速的增长，意味着什么？意味着土地的浪费使用，意味着我们没有走上一个以人为本的城镇化之路，而是以占地、造城为特征的城镇化。

最大的问题在于，人口增、建成区面积增、建成区面积远超人口增速等现象，都超出了我们的规划范围，超出了我们的想象，甚至“失控”。由于当初没有很好的规划，城市治理能力差。目前来看，特大城市在肆无忌惮地蔓延，基础设施、公共服务等都跟不上，带来了严重的经济和社会问题。

对于特大城市的忧虑，历来并不鲜见。从50年代到90年代，中央一再提出要把一些特大城市控制住。但说归说，做归做。随着大量的固定资产投资、产业、教育、文化、医疗资源堆积在特大城市，特大城市成为强大的“磁力中心”。

怎么治理特大城市？仁者见仁，智者见智。如果我们认可所有的城市构成一个生态系统，那么我们就要摆脱过去那种就特大城市说特大城市的老套思维。特大城市的问题，根子在于中小城市不发达。没有一个成熟的城市体系，没有都市圈周边中小城市的发展，必然导致特大城市过度膨胀，虚胖并且疾病缠身。

因此，首先要合理确定特大城市的规模。这个规模应该考虑到特大城市的综合承载能力，要有一定的提前预见量。有了一个规模的概念后，就要合理划定城市的增长边界。最近，天津、宁波都在划定城市的增长边界，这是个进步。

同时，要明确中小城市的主体地位。现在我们喜欢干的一件事，就是把原属于特大城市区域的县市，或者与特大城市紧邻的县市，纷纷改成区，成了特大城市的“外挂”。这种做法，不承认县（市）的主体性，不承认他们是独立的中小城市。结果是在一个省或一个大区域里，我们只看到一两个特大城市，而看不到中小城市的集群式发展。

我们还要推动城市发展的政策重心下移。所谓下移，就是要大力支持中小城市发展。要综合运用两种力量，即政府和市场这两种力量，促进中小城市更加便利地获得土地、人才、金融资本等方面的支持，促进中小城市与特大城市通过交通、通信等进行更好的联结，最终让中小城市发展得更好。

在现有特大城市的内部，要着力推动紧凑型城市发展。城市人口和建筑密度的提升，尚有较大空间。比如，通过合理的规划设计，住处与工作场所可以更近，不需要人们每天穿城而过。

（作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心）endprint