摘 要：为进一步提升我国对突发公共卫生事件的应急处理能力，文章从电子文件管理角度出发，通过介绍突发公共卫生事件、电子文件各自的特点，认识突发公共卫生事件电子文件管理的重要意义及其特殊管理要求，再结合新冠病毒肺炎疫情，进一步分析突发公共卫生事件电子文件管理存在的问题，并从管理机制、具体的工作环节等方面提出相应的解决对策。

关键词：电子文件管理;突发公共卫生事件;新冠肺炎;问题;对策

1 引言

近年来，世界范围内各类突发公共卫生事件频发，2020年在全球范围内爆发的新冠肺炎便是一例典型的突发公共卫生事件。面对此类突发公共卫生事件，要想尽快全面地掌握事件的相关信息，并以此来制定方案、采取有效措施，提高突发公共卫生事件的处理效率，就应在事件处置的全过程中，积极收集各类有价值的信息记录与资料，及时归档并对其进行规范化的管理，积极有效地提供利用。随着现代信息技术的快速发展，大量的信息资源不再仅仅以纸张、实物等作为载体进行传递，还通过电子文件的形式加以呈现。电子文件作为档案的重要类型之一，能够凭借其自身的优势在突发公共卫生事件的处理过程中发挥独特的作用。因此，笔者提出加强突发公共卫生事件电子文件管理的研究，并从最新的新冠病毒肺炎疫情实际情况出发，发现当前我国突发公共卫生事件电子文件管理所存在的问题，并从多方面提出相应的对策，希望能够为日后突发公共卫生事件电子文件的管理工作提供参考，促进我国突发公共卫生事件应对能力的提升。

2 名词概述

2.1 突发公共卫生事件

突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[1 ]。突发卫生公共事件往往具有突发、不确定、复杂、影响范围广、危害性大等特点。2020年年初突如其来并在世界范围内疯狂肆虐的新冠肺炎疫情，就属于典型的突发公共卫生事件。

2.2 电子文件

电子文件是国家机关、社会组织或个人在履行其法定职责或处理事务过程中，通过计算机等电子设备形成、办理、传输和存储的数字格式的各种信息[2 ]。电子文件所记录的信息具有非人工识读性、系统依赖性、与载体的可分离性、易变性等特点。在其表现形式上具有多样性，大大丰富了可归档的文件信息资源范围，能够更加完整、全面地记录突发公共卫生事件。简而言之，即新冠肺炎疫情防控期间，无论是政府、社会组织、新媒体，还是个人所产生的能够直接反映事件进展及管理过程的文字、图表、照片、音频、视频甚至是电子邮件等，都有可能成为具有保存价值的电子文件。

3 管理突发公共卫生事件电子文件的意义及其要求

3.1 管理突发公共卫生事件电子文件的重要意义

3.1.1 有利于广大社会公众及时了解事件的最新动态。突发公共卫生事件往往波及范围广，且一些传染性疫情的传播速度极快，随之而来的是人们的自由活动以及信息的获取与接收将会受到一定的限制。而电子化的信息传递能够打破时间与空间的限制，以最快的速度大范围地传递有用的信息。新冠肺炎疫情期间，为了做好疫情防控工作，全国大部分地区都对公民采取了限制出行的措施，此时政府网站所发布的有关疫情各方面的电子文件信息，新媒体所产生的文字、图片、视频信息，就成为了人们了解各地疫情最新动态以及国家相关政策规定的主要途径。

3.1.2 有利于决策者作出科学有效的决策，并尽快实施。电子文件所记录的信息与特定载体具有可分离性，可以通过网络进行多向传递。对电子文件进行及时的收集与分析，能够使决策者在短时间内获得来自全国各地的疫情第一手资料，为决策的制定提供全面的信息参考。同时当决策制定以后，通过电子文件的形式能够即时将决策结果传递下去，方便各地区参考，并结合自己的实际情况尽快实施。

3.1.3 为建立共建共享的突发公共卫生事件专题档案数据库提供素材。2020年12月，国家档案局颁布《重大活动和突发事件档案管理办法》，明确提出要加强重大活动和突发事件档案专题库建设。通过对突发公共卫生事件中所产生的有价值的电子文件进行归档，建立相关的专题档案数据库，既有利于事后的工作总结与反思，又能够为日后类似的突发公共卫生事件的紧急处理提供有价值的参考，起到一定的预警和指导作用[3 ]。2003年非典型肺炎疫情防控中产生的电子文件所形成的电子档案，为新冠病毒肺炎疫情的防控提供了重要参考。本次疫情下，各级各类档案馆积极行动起来，重视疫情专题数据库的建设，取得了可喜进展。青岛市档案馆于2020年5月召开会议，明确提出“建立本地区疫情防控档案专题数据库”的具体举措[4 ]，疫情防控电子文件成为其档案收集管理的重要对象之一。

3.2 突发公共事件对电子文件管理提出的特殊要求

突发公共卫生事件的特点，对电子文件管理提出了特殊的要求。

3.2.1 时效性要求。因突发公共卫生事件具有突发性、不确定性以及严重的社会危害性，所以其决策与管理具有很高的时效性要求。一方面，对于事件中的决策者、管理人员来说，时间至关重要，早一步了解信息、早一步做出决策，很有可能挽救的是一大批人的生命、减少一大部分损失[5 ]。因此，在处置突发公共卫生事件过程中应充分发挥档案部门及其工作人员的作用，及时收集来自各个系统、部门、主体所产生的有关疫情的电子文件，并及时对其进行分析与鉴定，将其中有价值的部分保存并归档，为系统决策与统筹规划提供信息支撑。另一方面，突发公共卫生事件关系到每个人的健康甚至是人身安全，因此公众对突发公共卫生事件的相关信息极度渴求，这也对电子文件管理在时间与效率上提出了一定的要求。

3.2.2 真实性要求。在信息沟通过程中，人们能够从真实的信息中形成正确的认知判断，进而决定自身的社会行为[6 ]。新冠疫情爆发后，各级政府网迅速建立了疫情防控知识库，其电子文件中所提供的防护须知为广大民众提供了安全的行动指南。但在许多自媒体平台上，也流传着许多具有误导性的电子文件信息，例如“喝板蓝根可以预防新型冠状病毒肺炎”，导致大量的民众冲进药房抢购板蓝根，在一定程度上扰乱了疫情期间社会和市场秩序，而实际上板蓝根对于新冠病毒是无效的。因此，对于电子文件所承载的信息，必须保证其真实性，才能起到正确的导向作用。再者电子文件具有易变性特点，因此对于电子文件真实性的保障不仅仅局限于电子文件形成、制發阶段，更是要贯穿于它的整个生命周期，否则，不仅会影响当下的决策、管理，扰乱民心，还会在今后的利用过程中对后人产生误导，造成严重的负面影响。

3.2.3 有用性与可读性要求。电子文件的收集、整理、鉴定，甚至是归档，其最终目的都是为了更方便更好地利用。因此，在突发公共卫生事件电子文件管理中，档案部门对电子文件的鉴定工作极其重要，应保证经鉴定保留下来的电子文件都是有参考利用价值的。同时还应确保电子文件的可读性，一旦电子文件遭受病毒攻击或文件自身遭到损坏，那么档案的收集、整理、鉴定、归档等一系列业务管理工作都将成为徒劳。

4 我国突发公共卫生事件电子文件管理存在的主要问题

4.1 收集工作不到位、深度与广度不够

本次新冠疫情期间，我国许多地区电子文件收集工作不仅在政府机构内部进行，而且是面向全社会广泛征集，可以说较03年的非典、13年的H7N9禽流感而言，我国面对突发公共卫生事件的电子文件收集工作水平有了明显的提高。但是，其收集工作的深度和广度还远远不够。

从收集的主体角度来说，新冠疫情期间虽然各地档案馆发布了一系列面向社会征集疫情档案的通知或公告，其发布主体大多为省市级档案馆，这就导致在一些更基层的村镇、社区、街道所产生的具有重要价值的电子文件容易被遗漏。

从收集的时间和形式上来说，电子文件的收集工作被归属于档案收集工作的一部分，一方面在时间上与其他各类档案一同收集、整理、归档，会拉大工作的时间跨度，使其在利用方面存在一定的滞后性;另一方面电子文件具有多种表现形式，但在档案馆的收集工作中以照片、视频为主，其他形式容易被忽视。

4.2 缺乏有效鉴定

就新冠肺炎疫情期间政府在网页、微信公众号等新媒体所收集并公布的电子文件信息来看，由于电子文件传播速度快、数量较多，部分信息出现同质化现象;有的电子文件信息虽然有用、可读，但几乎只是孤立的文本信息，对其背景一无所知，无法追根溯源，使其参考利用价值大打折扣[7 ];还有少量电子文件信息根本不具有现实意义与参考价值，甚至会对社会公众产生误导。

4.3 未形成全国统一的系统化管理

在本次疫情中，国家档案局下发了《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间档案工作的通知》，对新冠疫情防控期间的档案工作从总体层面提出了明确要求，但对电子文件的管理工作并未进行具体的、统一的系统规划。各地档案馆只是将国家档案局的指示精神传达到位，在此期间管理工作的具体执行方面并没有具体的标准与要求。首先，就电子文件的收集而言，并未形成统一的格式标准，不利于其归档、检索、利用等一系列工作环节的进行。其次，电子文件多以地方为单位进行管理，未形成突发公共卫生事件全国电子文件管理中心，对相关电子文件进行全方位的系统管理，使其促进全国疫情联防联控工作的效果大打折扣。

4.4 缺乏信息的交流与共享，电子文件的作用难以发挥

对于突发公共卫生事件的管控，绝不可能单靠一个政府部门或一个主体就能够完成，它需要多方面的协作与配合。但实际上，在近年来我国发生的重大突发公共卫生事件中，政府部门内部、政府与媒体、政府与公民之间缺乏信息共享的现象被暴露出来。由于政府部门之间存在各自为政的现象，政府与媒体、公众之间缺乏信息交流，电子文件的作用难以得到充分的发挥。新冠病毒肺炎疫情暴发初期，政府与民众缺乏及时的信息沟通，导致民众对于该病毒“人传人”的特性认识不清，直接影响了对疫情的及时有效控制。

5 加强我国突发公共卫生事件电子文件管理的对策

5.1 建立突发公共卫生事件电子文件管理应急机制

应在日常工作中建立突发公共卫生事件电子文件管理应急机制，特别是档案部门应联合各级疾病防控中心，充分利用由电子文件等其他形式的信息资源归档后所形成的突发公共卫生事件专题档案数据库所提供的信息[8 ]，建立起突发公共卫生事件电子文件管理预警机制、应急管理措施，并安排专业人员负责此项工作。应制定对于各类突发公共卫生事件具有普适性的收集要求、收集范围、鉴定标准等一系列工作规范，并在日常工作中牢固树立起对突发公共卫生事件电子文件进行全过程管理的思想，以免重要档案信息资源的遗漏。

5.2 加大收集工作力度，构建统一的电子文件收集标准

拓宽收集的渠道、范围，全面收集相关的电子文件资料，并保证其完整性。对于收集的文字、图像、视频、音频等各种类型的文件，确定其各自所使用的通用格式标准，收集上来的文件应注明其存储格式等信息，便于其之后鉴定、归档、检索等管理工作的进行，也有利于其广泛与长期的利用。

5.3 加強对电子文件的鉴定，多主体协作

成立由政府、档案部门、医疗机构、公共卫生事件处理等多方面专业人员构成的突发公共卫生事件电子文件鉴定小组，从电子文件的真实性、完整性、有用性、可读性等多方面对其进行综合评估与鉴定，再进行相应的处理或直接归档，及时将有价值的档案信息提供给相关部门，为党委、政府的科学决策、应急及有关部门的落实推进等提供参考。

5.4 建立突发公共卫生事件信息中心

应建立突发公共卫生事件信息中心，为不同主体提供不同信息入口，将各类电子文件信息汇总后，实行集中统一管理并进行系统分析，最后通过技术限制将有价值的信息选择性地向各主体公布。一方面，可以将此信息中心作为突发事件的权威信息平台，对相关的谣言起到很大的冲击作用，有利于稳定民众的不安情绪。另一方面，信息中心可以开设政府机构入口，仅限政府部门之间的信息共享，既能够对部分机密信息起到保护作用，又能够打破信息壁垒，为政府部门之间提供横向沟通的渠道。当再次遇到突发公共卫生事件时，能够以此来预判事件可能造成的损失，可能出现的情况，方便采取相应的措施，及时止损[9 ]。

6 结论

现代信息技术背景下，要想更加科学有效地管控突发公共卫生事件，电子文件管理问题不容忽视。为此，档案部门及其工作人员应积极发挥作用，把握好电子文件管理的各个环节，完善突发公共卫生事件电子文件管理工作，为突发公共卫生事件中的信息传播和科学决策提供有效的支持。只有不断在实践中发现突发公共卫生事件电子文件管理所存在的问题，并提出行之有效的对策，才能更好地为突发公共卫生事件的应急管理提供服务，最大限度地降低其破坏性和造成的损失，进一步提高突发公共卫生事件的应急管理能力。

参考文献：

[1].突发公共卫生事件应急条例（2011年1月8日修正版）[J].中华卫生应急电子杂志，2016，2（01）：64—68.

[2]GB/T18894-2016，《电子文件归档与电子档案管理规范》[S].北京：中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局 中国国家标准化管理委员会，2016.

[3]连明德.论公共危机管理过程中的电子文件管理[J].档案与建设，2014（08）：13-15+25.

[4][5][7].青岛市开展新冠肺炎疫情防控档案专题数据库建设工作[N].中国档案报，2020-5-18（第一版）.

[6]曹劲松，曹鲁娜.突发公共卫生事件下的信息沟通与传播治理[J].南京社会科学，2020（04）：98—105.

[8][9]舒勤芬.应加强突发公共卫生事件档案的管理[J].浙江档案，2010（10）：34—34.

作者简介：颜涵，湘潭大学公共管理学院学生。