杜 浦

(河北金融学院经济贸易学院，河北 保定071051)

一、引言

经过40多年的经济发展，中国经济由两位数的高速发展时期转进到高质量发展的新常态发展时期。党的十八届三中全会提出，应 “完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化” 。十九届三中全会更要提高 “构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系” 。作为能够预防、揭示和抵御问题的国家审计，必须要适应国家治理能力现代化的发展步伐与效率，加速审计方式优化，提升审计治理效率，有效实现新常态下国家治理目标规划的完善和提升。国家治理目标的期望和设定决定着国家审计的未来方向，国家治理模式则引导着国家审计的制度形态指向。国家审计随着国家治理的未来期望而不断调整、转化和拓展自身的功能，适应国家治理能力现代化已成为国家审计发展的系统动力。国家审计功能已从单纯的鉴证功能向审计对权力的制约、绩效审计和宏观审计等拓展(蔡春等，2006)。

二、国家审计适应国家治理能力现代化的历史背景

自2013年底习近平同志在当年的中央经济工作会议中首次提出 “新常态” 这一战略研判，党和政府就在正确认识我国经济发展的特征和实质基础上，对社会主义建设实践中出现的新课题新状况进行深刻了解和科学研判，从国家建设的各个方面提出了一系列的科学论断，总结得出富有远见卓识的新理念新看法新观点新结论，深刻总结了中国特色社会主义发展规律和马克思主义党派科学执政规律的发展和倾向，提出了中国在新的历史发展阶段的科学目标、规划方向和理论遵循，营造了国家发展趋势的新常态。

(一)坚持中国特色社会主义的新常态

党和政府深入把握中国革命实践发展和社会主义理论基础，深入秉持自身的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信，并不断地推陈出新，不断推进发展实践的深化，提出适合中国发展的新理论、新政策和新创新同时深化改革开放步伐，始终沿着中国特色社会主义道路前进，坚持党提出的路线、方针和政策，夺取一个又一个胜利，并使之成为新常态。

(二)推进经济持续健康发展的新常态

2010年以来，我国GDP总量超过日本，位居世界第二，人均可支配收入也是一路走高。从2014年开始，我国正式步入上中等收入国家之列，同时意味着我国面临着 “中等收入陷阱” 风险。但是根据国际惯例，发展中国家在经济发展初期，往往以经济的快速增长为首要目标，但不能使技术、产业结构等因素统筹推进，造成了经济社会、城乡发展和区域发展的失衡，严重者导致经济停滞或者严重下滑。从2010年起，中国经济步入科学发展的中高速增长时期，克服了前期经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期叠加的发展阶段，保持经济发展一直位于中高速增长的合适 “挡位” ，保证了中国经济的行稳致远，确保了经济发展的新常态。从图1可知，我国农村居民人均纯收入从2010年的5919元上升至2018年的13066元，年均增长15.09%；我国城镇居民人均可支配收入从2010年的19109元上升至2018年的39251元，年均增长11.71%。从图2可知，我国GDP总量从2010年的39.79万亿元升至2019年的99.09万亿元，年均增长16.56%；GDP年均增长率在2010年达到10.64%后，平稳步入中高速增长的新常态，一直稳定在年均6%~8%之间，体现了中国经济增长的常态化。

图1 2010~2018年人均可支配收入示意图

图2 2010~2020Q2中国GDP及其增长率示意图

(三)生态文明建设形成新常态

党和政府汲取国内外的经验教训，摒弃旧有的发展模式，高举生态文明大旗，步入生态绿色发展、循环发展、低碳发展轨道，科学探求环保理念，推进经济社会发展和生态环保共赢的双轮驱动新常态；遵循系统建设思路，树立生态红线，遵照 “两山理论” 科学构建国土资源利用布局，倡导 “两型社会” 建设，推进资源节约和垃圾分类，资源利用方式转变形成新常态；强化推进生态环保，实施最严厉的生态环保标准，设计 “自然资源资产离任审计” 推进国家治理的制度设计，构建领导干部损害生态环境责任终身追究制度，成为新常态。

(四)国际国内应对凸显新常态

随着经济全球化和世界多极发展趋势的加深，我国深入加强对外交流，我国和世界的全方位开放格局新常态逐步成型，我国深度涉入国际事务、妥善应对各方面问题，维护我国全方位利益的新常态也在逐渐形成。随着开放战略的深入，也有杂音袭来，美国针对我国产品出台了一系列限制政策，党和国家审时度势，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的发展新常态正在形成。

三、国家审计对国家治理现代化的促进作用

国家治理现代化的推进明确了国家审计的发展速率。国家治理在应对未来高速发展的科技进展、日渐复杂的管治环境和管控手段的提升时，必须不断推进和改善国家治理手段、方式和模式，才能更好地推进国家治理目标的达成。作为国家治理的重要工具，国家审计必须要主动适应、跟随和配合国家治理模式的转型，才能有效地实现国家治理目标。国家审计作为国家整体治理系统中内生的免疫系统，具有 “预防、揭示、抵御” 的功能特点，受到国家治理需求相关条件的限制，其发展方向随国家治理目标的决定而变动，其制度形态随国家治理模式的改变而改变。国家审计会随国家治理时期的不同、国家治理模式的不同和国家治理目标的不同而变化。国家审计的完善会受到国家治理的组织形式、政治模式设计和上层建筑等因素的影响。国家审计主要通过减低公共管理成本，提升公共治理绩效来获取社会力量的支持。

随着公共管理理论的发展，国家治理体系面临着深刻的理论和实践变化，也推动了国家审计理论的巨大进展。国家审计的治理功能主要体现在能够解决社会效用、政府效用和政府雇员个人效用不统一的弊端，能助于解决政府管理目标多头且不能精确计量的问题。政府审计可以有效嵌入各级责任政府，通过明确各级责任主体的实际行为，并与已经制定的既定标准和客观事实制度相比对后出具鉴证意见来推进国家治理能力的提升。国家审计通过 “事前考核指标和内部规章制度制定—事中的考核指标分配—事后评价活动” 的制度流程和设计来推动地方政府治理效果评价。与我国国家治理发展模式趋同，中国国家审计整体历经了 “威权制导—法治推动—民主主导” 的发展历程。

我国国家审计机关成立以来，一直根据国家治理的需要来发挥自身功能。从20世纪80年代承包经营审计到20世纪90年代的预算审计和财政审计监督再到21世纪的审计风暴，预算审计与执行效果深刻提升，审计工作也由以前的项目审计全方位拓展为 “项目审计＋资源环境审计＋涉外审计＋经济责任审计” 的工作格局，深入地推进了国家治理，拓宽了服务职能。

四、国家审计推进国家治理能力现代化功能服务路径模型及应用

作为国家审计理论体系的重要组成部分，审计功能起理论主导作用。在国家审计理论结构中，审计本质作为中心理念，决定了国家审计的功能指向，而审计本质的实现也需要审计功能来进行推进，审计功能又要由外化的审计作用来实施，所以说审计功能位居中心，三项功能逐层递进。同时审计功能的实现和审计作用的应用又要靠制度设计和项目管理来保驾护航(详见图3)。

图3 国家审计理论体系示意图

国家审计通过验证信息，能够有效减少委托代理成本，消除信息寻租行为。作为国家治理制度的核心组成与应用环节，国家审计能力的发展能够推动和影响国家治理的发展和实施，能够有效推进治理系统的优化。国家审计因为站位独特，各方面信息资源集中，能够给政府及有关部门提供真实可靠的运营信息，在信息挖掘中能够揭示问题产生的深层次成因，并在此基础上提出改革优化、制度健全、机制规范、管理有序和风险防范的意见和建议，以推动经济运行程序化，经济社会发展全面化、协调化和可持续化。同时，国家治理范畴又是国家审计职责范围区域。国家审计一方面是国家治理要求的需要，一方面又是社会政治、经济和环境赋予的使命。国家治理能力现代化的方向和要求为国家审计改革指明了路径，其发展主旨决定了国家审计的方向，国家治理模式的变革限定了国家审计的制度设计。

国家审计需要拓展自身功能以适应国家治理能力现代化的不断发展。虽然我国国家审计制度建立于计划经济时期，在当时直接服务于行政机构，但从现在来看，其中的审计模式设计是符合当时的国情需要的。但随着有中国特色的社会主义经济制度确立和社会主义特色的民主法治进程的逐步推进，我国国家审计正在从以往的 “行政立法双服务” 转向 “立法服务型” 模式。国家审计行为责任不断递进，从以前的 “传统保全，遵章守纪” 逐步扩大和拓展，报告责任也由 “单一受托” 逐步递进到向社会公众报告。现代国家审计功能开始逐步向权力制约、绩效审计和宏观审计等方向拓展。

随着国家治理能力现代化的改革推进和深化，国家审计制度必须随着国家治理能力提升的要求而提升，这就引起了国家审计制度的变革和跃迁(详见图4)。国家治理能力现代化改革的期望和国家审计变革需要共同决定了国家审计功能的确立；国家审计功能的确立最终以国家审计功能实施来进行外显，同时受国家审计功能目标管理约束；最后国家审计功能实施推进了国家治理能力的提升，但是国家治理能力提升还要被国家审计质量监督和功能保障所制约。按照国家治理能力现代化的要求，国家审计需要科学提升自身管理水平，完善审计技术准则，并按照国家治理制度改革目标积极推进国家审计体制的改革。具体方式可以通过自下而上进行，即通过鼓励基层审计机关和地方政府积极试点，推行制度和模式创新，由审计署根据试点经验进行总结并积极推广取得的优秀经验，以实现制度推动的诱致性变革和强制性制度变革的完美融合。

图4 国家审计路径模型示意图

国家审计通过为国家治理能力提供信息鉴证来进行问题揭露、解决和促进，推进政治信任，以获取社会成员的信任托付。国家审计可以通过信息鉴证以缓释不同层级政府间的信息不对称，进一步减少委托代理成本，消除信息寻租。当前我国国家治理显现智能化、网络化和整体性的特征，国家审计可以充分运用自身信息优势，提升社会互信，并将自身进展内化入国家治理能力现代化进程中，推进国家社会的治理性互赖的发展。通过国家审计基础的问责功能，提炼审计机关的信息功能，利用自身具有的信息综合供应的优势，可以为国家治理相关方提供高水平的综合信息，提升国家治理能力。

国家治理能力的提高又能反向促进国家审计的改革。中共十七大报告中提出的 “建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制” 的精神，又推动国家审计注重自身决策能力、执行能力和监督能力的建设和提升。作为监督体系的重要成员，国家审计尤其要注重自身的经济监督功能。除重视预算执行基础外，国家审计还要在现有经验基础上完善和优化信息披露机制，提升在政府部门透明度增强和民生审计等方面的积极探索。另外，国家审计还必须着重关注公共财政及预算能力规范。推进预算功能的进步，充分应用各种先进信息化手段，完善不同层级政府财权和事权的划分，推进责任政府实现和绩效审计水平的提升，有效实现政府效能的提升。最后，国家审计应根据自己在设计过程中发现的问题典型和事件倾向，及时向国家高层提供高质量的决策依据。

五、国家审计在国家治理能力现代化中的战略支撑体系

从国内外应用实践综合来看，国家审计和国家治理具有双向联动的促进关系。国家治理的推进演化彰显国家审计的必需，国家审计的进步又完善了国家治理。我国国家审计的发展经历和实践也凸显了国家治理和国家审计间的双向联动逻辑。改革开放后我国稳定发展的国家环境保障了国家审计的工作环境，而国家审计的实践发展又为国家治理现代化的实践发展提供了质量保证。国家治理能力现代化的全方位支撑需要更加重视国家审计的发展。国家治理能力现代化的全面深化和推进，应全面彰显国家审计的重要性，根据国家治理能力现代化的改革期望和国家审计变革需要来优化和推动，国家审计机构应充分根据国家治理能力现代化的要求开展工作，以促进国家治理能力的完善，并对审计模式从人员配备、技术规则、思维准则和质量控制等诸方面进行优化提升，为国家治理能力现代化改革进程提供战略支撑。同时，国家治理能力现代化的推进还应该为国家审计创造更好发展环境，加快国家审计的发展趋势。

(一)积极应用审计效益，提升审计发展功效

应用 “效益最优化” 原则配置审计资源，以提升审计资源功效，实现国家审计目标。通过国家审计优化提升国家治理能力现代化的发展可以被看成是系统工程，涉及情况繁杂，因此应有效地针对经济发展要求质量高的领域进行投放，以实现目标管理的高效性，可以优先关注财政、金融、重要国企和关系国计民生的重点领域，以防范系统性风险的发生。同时应重点关注绩效审计的开展，积极实施对公共资源的效率与功效的评定。

(二)完善审计质量控制机制，形成信息源头

积极提升国家审计管理水平，提高国家审计机构工作效率，使国家审计成为国家治理监督系统中举足轻重的部分。继承年度 “审计风暴” ，积极发挥自身独有的独立性、专业性和集成性优势，加大对自身获取综合信息进行科学评价、评估和汇总，以形成高风险治理领域清单，为国家治理提供重要信息源。

(三)积极跟进信息技术发展，完善应用智能审计

积极跟进信息技术和电子技术的推进和升高，提升国家审计的技术条件和信息化水平，完善数据资产应用手段，充分打通审计数据壁垒，积极挖掘现有数据，在现有技术潜力基础上，总结智能审计实施经验，建立被审计单位数据库，完善对其进行监控动态化和监控常态化。

(四)积极借助 “外脑” ，提升审计人力资源水平

经济形势的综合发展对国家审计人才队伍提出了崭新的要求，国家审计机关应采取多种举措提升人力资源水平:首先，丰富审计人员的知识架构，在注重财务查账的基础上，招聘时向信息技术、经济学、管理学和法律等专业倾斜；然后，积极和综合性大学联合，借助其学科综合优势，提升审计人员的多学科知识基础和能力；最后，推进审计机构职工的统筹协调和宏观看待及解决问题的能力，使他们具备审度国家经济发展趋势的能力，提升业务能力积累和储备。