何 超

（陕西警官职业学院 治安系， 陕西 西安 710021）

公安机关执法规范化建设以建设法治公安为目标，以执法为民为宗旨，依法履行职责，执法效能和公信力提升显著，社会治安秩序持续稳定，人民群众满意度提高，法治公安建设目标初步实现。而具体到民警个人，执法规范化更多的是对民警执法过程和案件办理的指引、监督和约束。本文将从治安案件办理执法规范化存在的问题出发，分析案件办理中存在问题的原因，提出执法规范化在治安案件办理中的几点建议，为公安机关执法规范化建设在治安案件办理中的落实提供些许帮助。

一、治安案件办理执法规范化存在的问题

治安案件相较于刑事案件，无论是办案程序还是处罚结果都要简单的多，因此《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）和《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《程序规定》）在违法行为认定和案件查处程序上也相对简单。虽然新修改的《程序规定》对公安机关办理行政案件程序进行了较多内容的修改和补充，如加大了电子证据的使用、赋予警务辅助人员部分权利等，减轻了基层警察的办案负担，符合现代警务发展要求，得到了基层办案民警的广泛好评。但民警在实际案件办理过程中还是存在着各种执法不规范的情况，影响治安案件办理的公平公正，执法规范化建设也无法完全实现。

（一）治安案件受案程序不规范

根据公安机关受案范围看，案件来源可以是110接警、民警工作发现、违法嫌疑人投案、群众举报或扭送、其他机关移送等方式，但现实工作中，根据行政案件办理流程，公安机关受案后立案查处的案件明显低于接警案件。一方面因为受“有事找警察”观念的影响，只要自己的权益受到侵害或者面对不确定的危险时就会拨打110或者采取其他方式寻求警察的帮助，甚至如果不出警还会导致当事人的投诉或起诉①；另一方面由于基层公安机关警力不足，民警除了需要办理治安案件以外，还承担着社区入户走访、复杂场所检查、特种行业监督、大型活动安保等工作，警务辅助人员虽然有接受证据、进行调解等权利，但调查取证等案件处理的核心权利还只能由正式民警行使。加之民警自身绩效考核的要求，对有些办理难度大或者过于简单的案件，仅是口头上告知双方当事人进行协商而不予受理，这就导致公安机关的案件受理数量远低于实际发生的案件数量，二者存在不匹配。同时，案件受理后，民警对有些案件没有实际履行告知程序，违法行为人的陈述和申辩等权益只在法律文书上进行，处罚结果也紧压法律规定的最低处罚线，并且还扩大适用治安调解、自行和解等程序处理案件，当事人对案件处理结果不满意，矛盾纠纷没有真正得到解决。

（二）治安案件取证程序不规范

笔者在公安机关调研时发现,民警在案件办理过程中存在调查取证程序违法、法律文书书写不规范、视频证据过多且未按照规定对核心证据做必要说明、文书送达不及时等情况，且这些情况不是发生在某一两位民警身上，而是基层民警办理案件普遍存在的情况。比如：有些民警在书面传唤时，没有给嫌疑人送达《传唤证》，而是直接电话通知，在嫌疑人到达公安机关后倒推传唤时间，补填法律文书，完善相关手续，实现程序上的“合法”。同时，取证主体不适格，《程序规定》提出，警务辅助人员可以在正式民警的带领下从事接受证据、送达法律文书、参与调解等工作，且需要全程录音录像，但在执法实践中，经常会出现办案民警带领警务辅助人员直接参与调查取证，却由其他正式民警在相关法律文书上签字的情形，严重违反了办案程序规定。再者，取证方式不适格，例如为实现对嫌疑人的持续询问，采取继续盘问与传唤交替使用的方式延长询问时间；调查取证手续不合法，法律文书未到，公安机关就已经开始着手进行调查取证工作。最后，法律文书制作不规范，虽然公安机关执法办案系统对不同案件都有固定的文书格式，甚至可以使用视频资料代替纸质文书，这大大减少了办案民警的负担，但有些文书中还是存在缺项、漏项，案件事实表述不清、权利义务告知不充分等情况，影响了案件办理质量，也侵犯了嫌疑人的合法权益。

（三）治安案件处罚决定不规范

和刑事案件相比，治安案件在案件事实、办理程序、处罚结果上都比较简单，对违法行为人的影响较小，导致民警的办案态度也略显浮躁，程序违法情况较多。笔者分析了公安机关因行政案件办理而败诉的100个案例，发现其中程序违法败诉的占全部败诉案件的63%，量罚不当的占21%，民警不作为的占11%，信息不公开的占5%。同时，在因程序违法败诉的案件中，占据前五位的分别是民警未表明执法身份、未履行处罚前告知程序、未及时送达文书、擅自延长办案期限和行政复议超期。除此以外，在执法实践中也可以看出，公安机关在案件调查取证过程中注重对案件事实的调查和确认，注重实体上的公正，对案件办理中的程序性问题要求相对宽松，甚至调查取证中的程序性要求也是各种不规范，且对于程序不规范的存在民警是明知甚至故意为之，但却没有主动进行纠正，而是以人手紧张、案件多、办案压力大等原因推诿，导致当事人对处罚结果不满意，行政诉讼案件大量出现。

（四）治安案件救济途径不完善

《治安管理处罚法》第 102条②和《程序规定》第95条、150条、173条等共计10个法律条文中规定了治安案件办理中被处罚人的救济途径，但这些规定都只是简单的告知其有依法享有救济的权利，具体到如何实施救济、更多的规范内容见于《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政复议法》等专门的法律规范中，这也反映出国家承认在行政行为中，行政机关处于优势地位，因而愿意完善公民权利的救济体制，通过诉讼、复议等方式，充分保障行政相对人的合法权益。但实际上，当被处罚人认为自己的合法权益受到侵害时，救济程序却比较困难，被处罚人很难自如应对。以行政复议为例，如果被处罚人对行政机关做出的处罚决定不服时，可以在收到处罚决定书之日起六十日内向做出处罚决定的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议。且不说最重处罚为 15日拘留（合并执行不得超过20日）或者5000元罚款，但就被处罚人拿到处罚决定书时看到的权利救济机关，已经就偃旗息鼓，因为权利救济的成本过高，更不用说复议机关还是作出处罚决定机关的领导机关。同时，行政复议时，大多是以书面审查为主，被处罚人很难主动有效参与案件的复议程序，复议决定也缺乏客观真实性，无法真正保障被处罚人的权益，因此，实际案件中，被处罚人更多会选择依法向法院提起行政诉讼来保障权利，最起码在被处罚人看来，法院作为居中裁判者可以做出公正的判决。相较于以往公安机关在作为行政案件被告时，基本不出庭应诉而是只提交书面应诉材料相比，现在公安机关在行政诉讼中也转变了一些观念，开始指派民警出庭应诉，但距离《中华人民共和国行政诉讼法》第3条规定的“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，还是有一定的差距，需要公安机关进一步明确职责，转变观念，依法应诉。

二、治安案件办理执法规范化现有问题之成因

（一）公安机关执法受监督，且信息传播速度快

自 2016年开始，自媒体行业进入高速发展阶段，逐渐成为互联网产业中最大的内容生产者，影响力不断提升，这给公安机关的执法活动带来了很大的挑战[1]。市民可以依靠手机、借助微博、微信、抖音等及时传播工具随时随地在网络上发布、传播公安机关执法过程的文字、图片及视频。比如：民警现场执法是否规范，警车停靠是否合法，执勤活动是否使用规范礼仪等，甚至还能对民警执法现场的全过程进行监督，且传播速度非常快，社会影响性很大。从公安机关建设法治公安的目标来看，自媒体对公安机关执法情况的监督对提升公安机关执法规范化水平有很大的促进作用③，是值得肯定的。但很多时候，市民的这种监督往往断章取义，掐头去尾，甚至只选取自己感兴趣或需要的内容发布，对事件全过程没有统一的梳理，发布时不进行核实，其他人的转发就更没有任何审核和判断，往往很容易造成新闻事件，给公安机关和处置民警带来困扰，这种监督同时也给民警执法工作带来了不小压力，需要民警在执法办案时小心谨慎，严格遵守执法办案流程，做到严格依法办案[2]。其次，因为对警察执法缺乏足够的信任，导致群众对公安机关的正常执法活动容易产生误解，甚至干扰民警的正常执法活动，加之自媒体的迅速传播，造成不可挽回的恶劣社会影响，甚至这种影响在短时间内难以消除，消减了群众对警察职业的认同感，让好不容易筑起的警民和谐大厦岌岌可危。比如，2017年5月19日，一名男子将一面印有负面内容的锦旗在陕西省咸阳市兴平市公安局交警大队门口送给了处理其案件的执法交警，并引燃鞭炮吸引人群围观，此事件造成网络的广泛传播。经过调查，民警的执法行为符合法律规定并无不妥，属于规范执法，该男子也因此行为被处以治安拘留处罚，但因此造成的恶劣影响和对公安机关执法权威的挑战却不是几日拘留可以解决的。同时，涉警案件容易成为社会焦点或热点，群众对公安机关执法过程的全方位关注，对群众了解民警日常工作很有帮助，有利于警民关系的和谐，但这种关注很容易因群众的误解或民警的执法小瑕疵使涉警案件转化为社会话题，给公安执法工作带来被动，造成不利后果，影响全社会对警察职业的认同感。

（二）治安案件案情相对简单，民警自身疏于规范

2020年8月26日，习近平总书记向中国人民警察队伍授旗并致训词时强调我国人民警察是国家重要的治安行政和刑事司法力量，因此，国家的长治久安，人民警察要划上浓墨重彩的一笔，而要维护国家安全，维护社会治安秩序稳定，需要每一位民警的努力④。在这160～170万民警中，很大一部分是基层的治安民警，他们负责治安案件的办理，是治安案件办理执法规范化的第一道防线，因此要加大对治安案件查处的规范化建设，把这些“小案子”处理好，及时化解群众间的矛盾纠纷，让群众满意，确保社会治安秩序的稳定。但实际上，因为治安案件的社会危害性相对较小，数量又多，甚至很多都是家长里短的“小事”，很多民警思想上对治安案件的办理就疏于规范和约束[3]。但也正是因为治安案件主要解决小事情，与老百姓的关系反而更加密切，更要在执法办案过程中规范执法，使老百姓认可，从而拉近警民关系，获取可能的违法犯罪信息，及时疏导、预防，从源头上消灭刑事案件苗头，维护社会治安秩序的稳定。因此，要明确治安案件办理的重要性，提高公安机关及办案民警对治安案件的重视程度，加大对查处治安案件的各项投入，提高民警办理治安案件的积极性，规范民警办案程序，及时出警、及时立案、及时调查、及时结案，合理使用治安调解，做到案件不积压，问题能解决，矛盾快化解。

（三）非警务活动的冲击，挤占了案件办理时限

基层公安机关警力不足已经是困扰公安机关规范执法的一大难题，虽然《程序规定》第52条第2款⑤规定了警务辅助人员可以参与治安案件办理的部分环节，但因参与程度有限且程序要求比较严格，并不能真正解决案件办理中警力不足的问题⑥。同时，由于大量非警务活动占据部分警力，导致民警没有足够的时间和精力去认真梳理案件，调取相关证据，跟双方当事人讲解案件厉害关系及法律后果，而是依靠经验、参考同事处理的类似案件或者直接使用调解方式结案（无论是否符合法定的调解情形），结案时甚至会自行扩大或者缩小自由裁量权的使用。究其原因，是民警对执法规范化的法律规定认识不清，对执法权力自我约束不够，对规范要求的具体适用情形把握不准，对违法嫌疑人的合法权益缺乏应有的尊重和保护，从而造成案件定性不准、执法程序违法、自由裁量权使用不合理、违法嫌疑人权利得不到应有保障等情况，群众对处理结果不满意，民警对群众要求不满意。

（四）权利救济方式缺乏监督，被处罚人维权兴趣不高

公安机关作为国家暴力机器，承担着维护社会治安秩序稳定的责任，因此，公安机关的人民警察在执行职务时可以依法使用警械和武器，可以依法就群众的某些行为采取相应的处罚（例如：2020年4月，“一盔一带”安全守护行动在全国各地开展，助推司乘人员养成安全习惯。老百姓对此项行动都很支持，但一旦因为没有按要求佩戴头盔将要受到处罚时，情况就不容乐观）。同时，我们的和谐生活也离不开警察的守护，警察已经融入到每一个老百姓的生活，这就使得群众对警察有一种既热爱又讨厌的感觉，在自身权益受到侵害时，会自动夸大公安机关与其他政府部门和司法机关的关系，弱化自己的救济权利，且认为治安处罚结果本身不会对自已造成严重后果，进而选择放弃救济，无法充分实现法律赋予的同公安机关进行平等对抗的权利，维权结果就相对差很多。再者，行政机关作出具体行政行为时的监督追责机制不完善，行政复议或者行政诉讼都是在不同权力机关内进行，我们根深蒂固的“官官相卫”思想认为这种监督本身就有瑕疵，根本无法保证监督过程的客观公正性，况且对公安机关而言，行为的违法成本较低，办案过程中的违法行为完全在其可承受的结果范围内（无非是出庭应诉及重新做出处罚决定），因此，公安机关违法办案情况时有发生，而被处罚人权利救济意识则不强，二者存在冲突。

三、推进治安案件办理执法规范化的建议

（一）完善治安案件办理体系

规范的案件查处体系可以对民警的执法办案活动进行强有力的管理和约束，提高案件办理质量，及时解决矛盾纠纷，提升公安机关执法办案的权威性[4]。目前，公安机关已经确立起以人民警察法为主体，以公安刑事行政法律、治安保卫法律、法律文书写作规范、民警合法权益的维护⑦等为附助的警察执法法律体系，为规范民警查处案件提供了有力的法律支持。比如，西安市公安局在执法规范化建设中以公安法律法规为基础，按照岗位职责、案件自由裁量标准、执法动作语言规范、取证规则标准等执法内容，出台相应接处警、执法制度规范，实现全市公安机关执法标准全覆盖，执法程序规范统一，做到执法规范化管理，形成科学、规范、可适用的一系列办案体系和相配套的执法细则。同时，在治安案件办理体系中融入执法信息化建设，通过执法办案综合管理平台，线上进行证据校验、执法风险提示预警、案件自动评查、智能检索等业务，为民警执法办案提供线上服务和线下技术支持、保障民警执法执勤的合法规范，实现为领导决策提供数据支撑，为民警办理案件提供现实支持，既减轻了基层民警办案的负担，也实现案件查处的规范性和权威性。通过执法规范化建设建立起的警察执法法律体系，经过几年的运转，依据司法部数据统计，公安机关行政应诉案件数量（表1）连年出现下降，行政复议案件数量（表2）也仅出现小幅度反复，执法规范化建设效果初显。

表1 2016—2019年全国公安机关行政应诉案件情况

表2 2016—2019年全国公安机关行政复议案件情况

（二）科学设置治安案件办案场所

治安案件因为其自身的特性，加之《治安管理处罚法》《程序规定》的规定，绝大多数案件是在派出所办理的，因此规范的执法办案场所和涉案财物管理场所必不可少，是检验案件能否规范办理的重要标尺。从笔者所调研的数个派出所来看，目前都已按照公安部的要求对办案区域进行了改造升级，满足了治安案件办理的需要。具体来说，派出所按照治安案件办案流程，分别设置人身安全检查、证据保管、信息采集、讯问（询问）室、候问室、涉案财物保管室等，持续推动执法办案场所建设向规范化、精细化、信息化、智能化迈进，实现“一站式”办案。民警在案件办理的不同阶段在不同区域开展工作，同时还配备高清摄像头，对案件办理全过程进行同步录音录像，让所有执法活动都有据可查，形成从案件受理、调查取证到结案，全部都在规范的办案场所进行，从内外部同时对案件办理过程和案件处理结果进行双重管理。但也必须清楚，在经济不发达地区，规范的治安案件办理场所还在建设之中，科学合理的案件办理场所建设任重而道远。同时，还要特别提出的是规范的涉案财物管理制度，在办案场所建设过程中有可能会被忽视，需要指定专门机构和人员（非办案人员）统一管理涉案财物，充分利用信息化手段从涉案财物入库到涉案财物的最终处理结束进行全程的动态管理[5]。再者，要强化执法办案管理中心的规范使用和管理，加强对办案民警规范使用办案场所的培训，是提高执法安全、防止发生执法办案事故的有效保障，是实现执法规范化的基本条件，从而保障治安案件执法规范化的有效推进。

（三）全面开展民警规范化执法培训

执法规范化的主要实施者是民警，民警的执法水平对公安机关执法规范化的实施起决定性作用，因此案件办理最终能否实现规范化关键要看民警的个人素质和业务能力，即落脚点在执法队伍专业化、规范化建设上[6]。公安部组织的公安机关执法资格考试是民警具有合法执法资格的基本条件，是检验民警能否规范执法的前提，是提高民警执法规范化水平的重要手段。2019年至 2022年，公安部在全警开展实战大练兵，通过知识竞赛、岗位比武等形式，要求民警在执法办案中既讲法律，又保障人权，既处理了案件，又和谐了警民关系，以提升办案民警的执法能力和执法水平。与此同时，陕西省公安厅在全国执法规范化建设的要求下，在全国率先制定了《关于进一步规范治安行政案件重点环节办理和办案期限的意见》，率先出台了《市、县公安机关执法规范化建设模板》，并开展全警实战大练兵，举办执法监督、办案中心规范管理使用等培训学习活动，多层次、扶持性、大动作推进全警法律实战大练兵。2020年1月至今，331起涉疫刑事案件和959起行政案件中，没有出现一起行政复议或行政诉讼，案件处理结果得到了当事人的肯定，取得了不错的社会效果。

（四）建全规范化的执法监督体系

科学、规范的执法监督体系是实现执法规范化建设的重要方面。具体来说，在执法监督体系的完善上，一要完善执法监督法律规范，以法律规范法律，从根源上解决执法规范化建设中权力约束的问题[7]。例如陕西省公安厅相继修订完善了《陕西省公安机关案件审核工作规定》《陕西省公安机关规范执法“四个必须”规定》《陕西省公安厅执法管理委员会工作规则》等规范执法制度；二要规范执法质量考评程序，健全考评机制，保证执法过程实现可视化和考评方式的可操作性，让办案民警清楚了解违法情况及应承担的不利后果；三要建立法制部门与其他相关部门间的协作监督制度，对案件办理过程中存在的违法行为及时指出错误并督促整改，并对整改情况进行持续跟进，保证案件的规范办理。最好在派出所设立案管室，派驻法制员，由法制员专人对案件分阶段进行监督，及时发现纠正案件办理过程中的违法行为；四要进行执法监督的信息化建设，开发网上执法监督程序，推动执法全流程记录和案件信息互联互通监督，实现线上线下同时监督、案件情况及时反馈、案件信息及时分享；五要明确执法依据和流程并对全社会公开，个案的具体办理情况对当事人及其亲属公开，主动接受群众监督，有效预防或减少执法不作为、乱作为的情况，真正建立起规范化的执法监督体系，为公安机关规范办理治安案件保驾护航。

四、结 语

公平正义是公安机关执法的生命线，规范文明是公安执法的基本要求，是公安机关贯彻落实“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”的必然选择。基层民警要从规范办理治安案件出发，推动执法规范化建设落地生根，努力让群众在每起案件中都能够感受到公平正义，达到治安案件办理的法律效果与社会效果的统一，真正实现法治公安的目的。

注 释：

①比如：2017年12月11日23时许，阜新市的张某拨打110报警称楼上有人发生噪声，要求公安机关出警处理。接警民警与报警人联系后确认是楼上住户走路引起，且现在已没有异常声响，民警遂告知其如果再听到跺脚等声音影响休息的，可立即拨打报警电话，得到回复后报警男子挂断电话且再未拨打报警电话。2018年6月6日，报警人张某向法院提起行政诉讼，要求公安机关就 2017年 12月 11日未依法出警的行为进行行政赔偿。法院经过审理，驳回了张某的诉讼请求。（具体案情详见中国裁判文书网（2018）辽0911行初43号）

②《中华人民共和国治安管理处罚法》第102条：被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

③2018年有网民在抖音平台上上传了一段上海市民警在巡逻过程中救助一只流浪猫的视频，网民给予了现场处置的警察很高评价。

④2020年2月，中国新闻网发布的一则新闻中指出：中国现有警察160万名，按人口平均是每万人有12名警察。北大政治学博士、中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙认为，目前中国大约有 170万名警察。

⑤《公安机关办理行政案件程序规定》52条第二款：接报案、受案登记、接受证据、信息采集、调解、送达文书等工作，可以由一名人民警察带领警务辅助人员进行，但应当全程录音录像。

⑥警务辅助人员数量因为人员流动性大，没有确切数字，根据公安机关的具体情况看，警务辅助人员数量应远大于正式民警数量，但仍旧不能满足日常警务工作需要。

⑦2020年6月，公安部“12389”网上举报平台接到群众霍某亮举报称，山西省晋城市阳城公安局民警赵帅在处警执法过程中存在暴力执法的行为，致使自己腿部骨折处淤青出血。经过晋城市公安局警务督察部门的调查，霍某亮的举报行为属于诬陷，且自身还涉嫌存在阻碍执行职务的违法行为。2020年 8月10日，霍某亮因阻碍执行职务，被阳城县公安局依法决定行政拘留10日。2020年8月12日，晋城市公安局警务督察支队将《正名告知书》送达阳城县公安局皇城相府景区派出所，为被诬告的民警赵帅等人正名，并代表晋城市公安局维护民警执法权益委员会为受伤民警送去了慰问金。