王晓岚

(北京地星伟业科技股份有限公司，北京 100080)

0 引言

为确保我国农民获得长期且有保障的土地承包经营权利，完善土地承包管理工作，国家对农村土地承包经营权确权登记颁证(以下简称确权登记颁证)工作提出了明确要求，有关法律也做出了具体规定。2013年中央1号文件提出：“健全农村土地承包经营权确权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记档案不健全等问题。”通过开展土地承包经营权确权登记，查清发包方、承包方权属信息，查清农户承包地块面积、空间位置、四至、土地用途等信息，把承包地块面积、空间位置和经营权证书等落实到户，赋予农民更有保障的土地承包经营权，是依法维护农民土地承包经营权益的重要举措，对维护农村社会稳定具有重要意义[1-4]。

1 工作原则

1.1 依法依规

严格执行《物权法》《农村土地承包法》及《承包经营权证管理办法》等法律、法规和政策规定，按农村土地承包经营权调查规程、确权登记数据库规范和要素编码规则等行业标准，开展确权登记颁证工作。

1.2 保持稳定

确权登记颁证是对原承包关系的完善和规范，不是重新调整承包关系，也不是重新发包农村土地，而是在保持现有土地承包关系稳定的前提下，以二轮延包档案、二轮延包签订的承包合同和颁发的承包经营权证书为基础开展清查。通过调查测量，进一步明确农户承包地面积、空间位置和承包关系，坚持“增人不增地、减人不减地”的原则，保持原土地承包关系的稳定和延续。

1.3 尊重历史

保持农户现有承包面积不减少，测量后与原合同面积不一致的，多了不收，少了也不补，保持农户对自己承包地块享有的惠农政策和承担的责任义务不变。对于因土地等级差别造成实际面积与合同面积不一致的，经与承包户沟通认可后，按实际耕种面积确权，同时注明实际的折算面积，但集体经济组织内新确权的耕地面积不得超过集体土地所有权调查认定的耕地总面积。

1.4 实事求是

二轮延包以来，对农户间承包地块转让、互换等造成土地承包经营权发生变化的要及时进行变更；对承包地块实际面积与账证不一致的要结合实际情况，依据有关法律政策记入账证，做到“五到户”和“四统一”。

1.5 民主协商

承包经营权确权登记颁证工作必须充分依靠农民群众，对于遇到的重大问题，要有农民群众的参与，广泛征求农民群众的意见，争取得到广大群众的理解和支持。测量、调查、确权、登记和颁证每个环节都必须进行民主协商，组织本集体经济组织成员讨论决定。

1.6 公平、公开、公正

承包经营权确权登记颁证过程中坚持“阳光作业”，做到4个公示，以保证农民的知情和参与权，做到内容、程序、方法和结果4公开，每一地块做到“权属合法、四至界线清楚、面积准确、无争议”。

2 技术路线

以最新遥感影像数据为基础，按照农村土地承包经营权调查要求，利用第二次土地调查和农村集体土地确权登记成果，通过内业坐标转换、数据处理，外业权属调查和核实，查清每个承包地块的地类、面积、四至和空间位置等情况，掌握农村土地承包经营状况，解决承包地块面积不准、空间位置不明、四至不清、登记簿信息不完整等问题；按照承包经营权数据库规范，运用GIS、数据库和计算机网络等技术，建立农村土地承包经营权数据库。

3 工作流程

首先，以二次土地调查、集体土地所有权调查和最新遥感影像为基础数据，套合二次土地调查行政界线和集体土地所有权调查确定的地籍区地籍子区界线，制作外业调查工作底图提交村组。其次，由村组工作人员和作业单位调查人员根据工作底图开展入户权属调查，组织相邻地块承包人现场指认地块边界，测量承包地块图形并标注地块编号和合同面积。再次，根据村组和调查人员反馈的调查信息及测量成果，矢量化采集地块数据，形成承包地地籍图予以公示确认。最后，按照“八步工作法”要求完成确权登记颁证工作。确权工作流程如图1所示。

图1 农村土地承包经营权确权登记颁证工作流程

3.1 准备工作

准备工作包括基础资料、组织宣传、表册、仪器设备、人员及技术准备等。

3.2 入户调查

3.2.1 要素编码

要素编码包括承包方、发包方、承包地块和承包经营权证编码。

(1)发包方。发包方编码由14位(4段)数字组成，其编码组成如图2所示。

图2 发包方编码组成

(2)承包方。承包方编码由18位(2段)数字组成，其编码组成如图3所示。

图3 承包方编码组成

(3)承包地块。承包地块编码由19位(2段)数字组成，其编码组成如图4所示。

图4 承包地块编码组成

(4)承包合同和经营权证。承包合同和承包经营权证(登记簿)编码结构相同，均由19位(2段)数字(字母)组成，其编码组成如图5所示。

图5 承包合同和经营权证编码组成

3.2.2 调查摸底

摸清承包地块土地利用现状，查清地块的名称、坐落位置、面积、权属性质、四至、经营方式和土地种类。调查发包方情况，逐户摸清农户家庭承包状况。

3.2.3 发包方调查

发包方调查包括发包方名称、负责人姓名和通讯地址等信息。发包方调查以集体土地所有权调查成果和其他合法权属来源材料为依据确定。调查确权过程中，承包经营权合同生效后，集体经济组织分立或合并的，按分立或合并前的名称确定；发包方负责人变更的，按变更后的负责人姓名确定；发包方名称变更的，按变更前的名称确定。以上3种情况，都需要在发包方调查表的调查记事栏备注说明。

3.2.4 承包方调查

承包方调查包括承包方代表姓名、地址及农户家庭成员等情况。权属信息调查包括承包合同或承包经营权证等信息。承包方调查以收集到的土地承包方案、台账、承包合同、原承包经营权证书和其他的合法权属来源材料为依据，农户的家庭成员信息以户口本、结(离)婚证等资料为依据确定。承包合同生效后，农户内部家庭成员分家析产或合户的，按相关规定处理，无异议后再进行调查。

3.2.5 承包地块调查

(1)调查内容。承包地块调查包括承包地块的名称、四至、面积、空间位置、土地用途、界址、利用类型、地力等级和是否基本农田等情况[5]。

(2)调查步骤。①工作底图制作：将收集到的二次土地调查成果、农村集体土地所有权调查成果等数据进行处理，使之与最新影像图套合，进行地块矢量化采集，以村组为单位制作输出外业调查工作底图。②调查指界：调查员和地块指界人同时到现场指界，现场设置界标、绘制调查草图，并对指界情况进行相应处理。③地块测量成图：采用GPS接收机、全站仪等仪器，实地采集界址点坐标，利用南方CASS软件绘制成图，也可采用航空摄影测量方法勾绘成图[6]。④地块分布图制作：调查地块经村组农户核实无误后，调查员根据权属调查的结果绘制承包地块分布图，反映农户承包地块的空间位置、四至、面积、权属和编码等信息。⑤面积计算：用界址点坐标计算地块的水平投影面积。⑥调查表填写：按承包经营权调查规程附件要求填写发包方、承包方和承包地块调查表。

3.3 审核公示

调查结果审核公示主要包括地块调查信息公示表制作、公示表审核公示、勘误修正和调查结果最终确认4个环节。

首先，调查员和确权登记颁证工作组根据承包地块权属调查结果，在本村集体经济组织范围内按承包方顺序逐地块公示，以地块测量和权属调查结果为依据形成包含承包方信息、承包合同信息和承包地块编码、面积、四至等信息的调查信息公示表。其次，将调查信息公示表和地块分布图在集体经济组织范围内指定地点公示7d，公示期内，调查员和确权登记颁证工作组要对承包方和发包方提出的问题进行核实、修正并进行二次公示。二次公示结束无异议后，编制公示归户表，由承包方和发包方现场签章确认。

3.4 建立土地承包经营权数据库

3.4.1 数据库建设内容

数据库建设内容包括基础地理信息和权属调查数据。基础地理信息数据包括基础地理要素、承包地块要素和栅格数据；权属调查数据包括承包方信息、发包方信息、承包地块信息、权属来源信息、承包经营权登记簿和承包经营权证等。

3.4.2 数据库建设步骤

(1)数据录入。①承包地块：包括地块承包人资料、土地承包经营权登记发证相关信息。以乡镇为单位录入承包地块的属性信息到地块属性模板中。②权源资料：包括确权登记过程中权利人提供的有关权属来源证明材料、土地承包经营权确权登记档案，以及调查形成的土地承包经营权调查资料，文件格式为.jpg，以户为单位分文件夹存储。使用统一方法命名文件，即承包合同编码+档案名称+顺序号的规则，便于后期与图形数据挂接。如*****(18位)+土地调查表_001.jpg。

(2)图形数据处理。入库前按照外业调查工作底图、调查草图、地块分布图及实际调查情况，以乡镇为单位建立点、线、面的拓扑关系并检查，确保地块闭合，无悬挂节点、自相交和重叠坐标点。

(3)图属挂接及检查。属性录入和图形处理完成后，利用建库软件将地块图形和属性信息进行挂接，按照统一标准建立图形与属性一一对应关系，然后对数据进行整理，按《数据库规范》要求完成各工序数据检查。包括数学基础、数据完整性和正确性、图属一致性检查等内容。同时还要以地块为单位，以地块编号为索引，对照外业调查底图逐地块进行检查，对发现的问题及时修改。

3.5 建立登记簿

依据经公示确认无误后的相关数据、图件，与农户签订承包经营合同，并完善权属登记相关手续。根据上报的登记资料，由县级确权登记颁证领导小组按统一格式建立承包经营权登记簿。

3.6 承包经营权证书完善

依据《农村土地承包经营权证管理办法》和《农村土地承包经营权确权登记颁证工作规程》规定，收回原承包经营权证书，依照土地承包经营权登记簿记载内容打印并向农户颁发农业农村部统一格式的土地承包经营权证书。

3.7 统计汇总、资料归档

(1)统计汇总。数据统计汇总以县为单位进行，包括权属状况、地块基本情况、农户家庭人口基本情况统计等内容。

(2)资料归档。确权登记颁证结束后，按照《关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》要求，对土地调查、承包、登记的所有资料按照分级实施、分类管理、集中保管的原则进行整理归档[7]。

4 存在的问题及解决方法

4.1 无法准确认定家庭成员及土地共有人

以1998年二轮承包合同中的人员确定为土地共有人，户口本现有成员认定为家庭成员，其他关系不能确定为家庭成员或共有人。

4.2 分地时为一户，原户主已去世，确权时为多户

各户共同填写分户协议且全体家庭成员同意，家庭内部分割好地块并统计面积，确权时可各户分别确权[8]。

4.3 承包地块买卖、置换情况普遍，造成确权困难

原则上承包地块不能买卖，但是调查得知这种情况较为普遍，经发包方同意后，需要双方签订土地流转协议，然后按土地实际控制方确权，否则为争议，暂停确权。

4.4 土地被大片承包种植，原地块边界变化，无法确定其边界位置

确定大地块范围，根据当时每户分地位置、面积，利用软件对大地块按比例进行分割，还原原有地块边界进行确权，确保四至清楚、面积准确。

4.5 部分承包地块无法联系到权利人

乡镇、村委组织召开动员大会，向农户宣传此项工作的目的，告知应如何配合调查；对于长期外出务工人员，由亲戚朋友联系告知，同时公布调查人员联系方式，便于农户前来配合调查工作。

5 结束语

农村土地承包经营权确权登记颁证工作是一项推进农村、农业改革发展的基础性工作，是深化农村改革的重大部署，对维护农民土地的合法权益、顺利推进农业现代化、促进城乡建设统筹发展具有重要意义[9]。通过确权颁证，在二轮延包的基础上进一步稳定和完善了土地承包关系，维护农民合法权益，依法保障农民对承包土地的占有、使用和收益等权利，从而调动农民生产经营积极性[10]。探讨和分析了确权登记颁证工作的原则、具体工作流程与方法，并在实际工作经验的基础上总结了调查确权登记过程中遇到的问题及解决方法。