泰 阳，张 瑾

（1.华东理工大学社会与公共管理学院，上海200237；2.国家能源集团内蒙古电力有限公司，内蒙古呼和浩特010051）

一、问题的提出和过度劳动内涵梳理

（一）过度劳动理论内涵

目前国内外对过度劳动内涵和性质还没有明确的法律界定。对过度劳动内涵的界定主要有以下几种学说：“精神状态说”“病理表现说”“危害后果说”“就业状态”“行为说”“复合说”。学者们从多层次、多学科性和多阶段性对过度劳动进行了内涵定义，但只是单纯从生理、心理或精神状态等生物自然属性给予了概括，忽视了人作为社会关系存在的社会属性，仍然无法揭示过度劳动的社会本质。对过度劳动性质的界定主要有以下几种学说：职业病学说、工伤学说、侵权学说、工伤侵权竞合学说。从法律性质上看，过度劳动兼具工伤以及侵权的特点，学术界对过度劳动的法律界定还存在很大的分歧。通过立法的手段来进行统一规制，还需要一个漫长的过程。通过对国内外过度劳动内涵和性质的综合分析，笔者更认同谭金可对过度劳动所作的定义，即在从属性劳动关系中，劳动者在用人单位监督和指挥下从事劳动，因超出合理的劳动时间、劳动强度或者不良的工作安排或工作环境等因素导致的工作压力而引起生理与心理疾病、受伤乃至死亡的后果［1］。

中国过度劳动现象始终存在，但早年学界对此研究关注的很少，真正关注并着手具体探讨这一社会问题应是1990年以后，并以达宁英发表的《浅谈防止知识分子“过劳死”》［2］为标志。此后，学者们从多角度对过度劳动进行了有益的探索。申立（2011）、谢功盛（2014）、李晓岚（2015）、杨河清、王欣（2017）等学者，重点从过度劳动的法律规制方面进行讨论，提出要加强对过劳死的法律认定，如对劳动时间、劳动强度、死亡与工作的关联性等作出严格界定。［3］钱叶芳（2007）、林丽（2017）从过劳死法律保护机制方面进行了研究，指出“关注过劳死并给予劳动者相应的法律保障，是贯彻劳动法基本原则，维护劳动者权益的重要一步”［4］。邝豪（2020）、王欣（2018）通过经济和法律分析方法，对劳动者休息权进行了分析，认为劳动者休息权被侵害，对法制、经济等几种社会利益的不良影响与对其效率的损害和完善劳动者休息权的改进建议［5］1。宋周（2014）、焦有敏（2018）从如何构建我国适度劳动制度方面作了研究，认为“不应只关注事后救济，而应该通过加强事前预防、完善社会保障机制、发挥劳动监察的作用以及构建多元化的过度劳动救济措施”［6］。闫晓霞（2016）、林婷婷（2018）、朱丽雯（2019）对过劳死损害赔偿、救济制度进行了研究。杨青（2012）、龚平、李健（2016）、花晓慧（2019）从过劳死的性质角度作了分析。崔子龙（2014）、张雯娣（2018）对日本等国外过度劳动法律规制进行分析，通过比较研究就我国过度劳动有效借鉴国外经验做了探索。

（二）几则案例引发的思考

案例一：2020年12月29日，拼多多员工张某，23岁，在下班回家的路上晕厥倒地。经抢救无效，不幸离世。据证言，其在职时，经常凌晨2、3点下班。

案例二：2020年12月19日，上海某公司，科技员工，47岁，意外猝死在公司健身房外。

案例三：2020年12月4日，国美电器福州某分公司员工，27岁，在年终誓师大会期间猝死，经法医鉴定为过劳死。

从上述案例中，可以看出长期加班、工作强度高、压力大使劳动者过度劳动成为普遍现象，超过60%的白领工作者处于过度劳动状态，过度劳动而引起的各种精神和生理疾病频发，长期的过度劳动透支着人力资源和经济社会的未来，对和谐劳动关系的构建构成威胁，同时暴露出的劳动法治上的诸多问题不容忽视。目前我国各个行业过度劳动的现象广泛存在，因此通过完善立法、加强执法等措施进行法律规制，改善我国劳动者特别是高校、事业单位和机关工作人员过度劳动现状，有效保护劳动者权益已成为时代课题。

二、过度劳动的限制及补偿方式的法律依据

（一）用劳动法律规范用人单位

1.关于《劳动法》及《劳动合同法》适用的一般规定

根据《劳动法》及《劳动合同法》的相关规定，我国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位，依法成立的会计师事务所、律师事务所等合伙组织和基金会，与劳动者形成劳动关系，应当签订劳动合同，适用《劳动法》《劳动合同法》等劳动法律规范。2011年3月23日中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》按照社会功能将事业单位划分为承担行政职能，从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的事业单位，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益性服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性，实行事业单位聘用制度。其中，转为企业、实行企业化管理的事业单位，国家不再核拨事业经费，自收自支，自负盈亏，这类事业单位与职工签订的是劳动合同，适用《劳动法》《劳动合同法》等劳动法律规范。

2.关于延长工作时间过度劳动的限制及其补偿方式的规定

我国劳动法律规范中将加班称为延长工作时间，是指在符合法律规定的特殊情况下，劳动者在标准工作时间之外提供劳动的时间。劳动法及相关的配套规定中对于延长工作时间的规定是比较健全的，主要体现在以下几个方面：

从适用人员范围上限制延长工作时间。为保障特殊劳动者群体的权益，禁止对未成年工、孕期内女职工和哺乳期的女工延长工作时间。如《女职工劳动保护特别规定》第6条、第9条规定，对怀孕7个月以上的女职工，用人单位不得延长劳动时间；对哺乳未满1周岁婴儿的女职工，用人单位不得延长劳动时间或者安排夜班劳动。

从程序上限制延长工作时间的一般情形。根据劳动法第41条的规定，用人单位基于生产经营需要延长工作时间，必须满足程序上的条件：一是与工会协商。延长工作时间与劳动者的切身利益直接相关，用人单位需要延长工作时间时，应当将延长的理由、人数、时间长度等相关事宜向工会说明，征得工会的同意。如果工会认为延长工作时间的理由不充分或内容不适当，有权向用人单位提出，通过协商予以修改、完善。二是与劳动者协商。劳动法奉行不得强迫劳动的原则，不得延长工作时间占用劳动者休息时间，牺牲劳动者的休息权，因此，用人单位还应当与劳动者协商，征得劳动者的同意，用人单位只有在劳动者自愿的情况下才可以延长工作时间。

从时间长度上限制延长工作时间。用人单位延长工作时间不得超过法定时数，我国《劳动法》第41条规定，“用人单位由于生产经营需要，经与工会和劳动者协商后可以延长工作时间，一般每日不得超过一小时；因特殊原因需要延长工作时间的，在保障劳动者身体健康的条件下延长工作时间每日不得超过三小时，但是每月不得超过三十六小时”。

明确规定延长工作时间的补偿方式。延长工作时间，意味着劳动者增加了额外的工作量，需要付出更多的劳动。为此，我国劳动立法规定了补休和支付延长工作时间工资（即加班加点工资）两种形式作为补偿，其目的具有双重性：一方面是补偿劳动者因延长工作时间而付出的额外劳动，保护劳动者的身体健康；另一方面则是限制用人单位随意延长工作时间，从而保护劳动者的合法权益。具体补偿标准，见表1。

表1 《劳动合同法》规定的加班补偿标准

（二）适用《公务员法》的机关、团体、事业单位

1.关于《公务员法》适用的一般规定

国家各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关以及政协等单位，为适用《公务员法》的国家机关。国家机关录用公务员和聘任制公务员，适用《公务员法》，不适用劳动法律规范。但是，国家机关招用工勤人员（即通常所说的编外人员），应当建立劳动关系，需要签订劳动合同，适用劳动法律规范。

承担行政职能的事业单位，即法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照《公务员法》进行管理，不适用劳动法律规范，而工勤人员则适用《劳动法》《劳动合同法》等劳动法律规范。

党派团体，列入国家编制序列的人民团体、群众团体、文化体育团体、学术研究团体，其除工勤人员以外的工作人员参照《公务员法》进行管理。工勤人员适用《劳动法》《劳动合同法》等劳动法律规范。

2.关于延长工作时间过度劳动的限制及补偿方式的规定

我国现行的《公务员法》于2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议修订，2019年6月1日正式实施。修订后的新法第82条在以往加班补休规定的基础上，增加了新的补偿方式，明确规定：“公务员执行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假。公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休，不能补休的按照国家规定给予补助。”按照新《公务员法》的表述，公务员在法定工作日之外加班的，应该把补休作为优先的补偿方式。在没有办法实现补休的情况下，才可以给予补助作为补偿。对于补助的发放标准，《公务员法》以及其他法律法规中，并没有明确的规定。

为了更好地实施《公务员法》中关于加班补休和补助的规定，部分省份结合地方实际，调整或颁布了相应的文件，对加班补助的标准作出了具体的规定。如湖北省财政厅会同人力资源和社会保障厅，出台了《关于省级党政机关加班（值班）误餐补助有关事项的通知》，规定省级党政机关及参公管理的事业单位工作人员因工作需要在法定工作时间之外加班（值班），可以在规定标准内凭据报销加班（值班）误餐费，报销上限标准为每人每餐40元。具体标准，见表2。

表2 湖北省党政机关加班（值班）误餐补助标准

（三）适用《事业单位人事管理条例》的事业单位

1.关于《事业单位人事管理条例》适用的一般规定

从事公益性服务事业单位，情况比较复杂，要区分情况对待。事业编制内人员，与事业单位签订聘用合同，适用国务院发布的《事业单位人事管理条例》。编制外的工勤人员，与单位签订劳动合同，适用《劳动法》《劳动合同法》等劳动法律规范，但是《劳动合同法》第96条也为未来这类事业单位经逐步改革后统一适用劳动合同法预留了空间。

2.关于延长工作时间过度劳动的限制及其补偿方式的一般规定

《事业单位人事管理条例》第三十四条规定，“事业单位工作人员享受国家规定的福利待遇。事业单位执行国家规定的工时制度和休假制度。”条例里所称的国家规定主要指1995年当时的劳动与社会保障部颁布的《国家机关、事业单位贯彻〈国务院关于职工工作时间的规定〉的实施办法》。根据该办法第6、7 条的规定，由于发生严重自然灾害、事故或其他灾害使人民的安全健康和国家财产遭到严重威胁需要紧急处理的；为完成国家紧急任务或完成上级安排的其他紧急任务的，可以延长职工工作时间，但应给职工安排相应的补休。对于事业单位聘用人员加班的补助问题，现行法律法规中尚无明确规定。

国家机关、事业单位、社会团体中的工勤人员，因其与单位之间的用工关系属于劳动关系，受劳动法律规范的调整，因此，其加班的限制及补偿标准均适用《劳动法》《劳动合同法》等劳动法律规范的相关规定。

三、延长工作时间过度劳动的实证分析

如前所述，对于企业、个体经济组织等适用劳动法律规范的用人单位而言，国家已经通过一系列法律规范确立了较为完善的加班限制及补偿制度，国家机关、事业单位则也规定了加班应当给予补休。然而，延长工作时间的现实状况与实现法律所确立的标准之间仍然存在较大的差距。

（一）关于延长工作时间过度劳动的统计数据

就全国而言，从官方统计的资料了解我国延长工作时间的状况看，最直接的相关统计数据是对城镇就业人员每周平均工作时间的统计，表3是从2013年到2018年我国城镇就业人员周平均工作时间的统计。通过观察可以发现，我国城镇就业人口的平均工作时间基本都在46小时以上，远高于法律规定每周40小时的最高工时标准。占机关事业单位工作人员较大比重的单位负责人、专业技术人员、办事人员和有关人员，也有超过35%的人员周平均工作时间在40小时以上（见表4）。具体到地区而言，以内蒙古地区为例，2019年内蒙古自治区包头市《公交驾驶员劳动权益保障情况调研报告》指出：“驾驶员日工作时间超出8小时，每周工作时间为56小时。按月均挂班28天计算，驾驶员月工作时间224小时，全年工作时间2688小时，超出国家法定月工作时间167小时的57小时，超出国家法定月可延长工作36小时的21小时，以上还未统计驾驶员上下班途中花费的时间。”［7］

表3 中国历年城镇就业人员周平均工作时间统计（2013—2018）［8］57

表4 城镇按职业分的就业人员周平均工作时间构成［8］64

（二）关于加班补偿方式的统计数据

2019年，智联招聘发布了《2019年白领生活状况调研报告》，以问卷调查的形式，对白领的生活、健康、社交和职场四方面进行了解和分析。超7成白领加班并没有加班补贴，“无偿加班”正在已成为职场的普遍现象。私营企业和小规模企业加班没补贴的现象最严重，超8成的私营企业的白领表示加班没有加班费。2015年，中山大学社会科学调查中心发布的《中国劳动力动态调查》（简称CLDS），对2014全国及不同特征雇员的加班补偿类型分布作了调查（表5）。调查数据显示，总体而言，全国有超过三分之一的雇员加班无任何补偿。过半数的加班雇员领取加班工资作为补偿，而以补休方式或是加班工资和补休兼得的形式获得补偿的雇员均不足5%。加班补偿的地区差异也很显著，东部地区加班雇员领取加班工资的比例是西部地区的1.69倍，而西部雇员加班无任何补偿的比例则是东部的近两倍。

表5 2014年全国及不同特征雇员的加班补偿类型分布［9］单位：%

关于国家机关工作人员加班的现实状况，贵州民族大学王国勇教授曾率研究团队于2017年5月至9月，对贵州省部分党政机关及其工作人员进行了实地调研。在调研过程中，有52.8%的工作人员表示其所在的岗位经常加班，大部分受访者表示其在法定工作日之外加班并未得到相应的补休和加班补助。在调研过程中，大多数工作人员均表示加班是一种常态，“5+2”“白加黑”“节日会”是家常便饭，甚至节假日直接取消假期，照常上班，难有真正意义上的休息。［10］131工作任务繁重，几乎没有调休的时间。在王国勇教授的调研中，发现有68%的党政机关工作人员认为应当无私奉献。有受访者表示作为一名公务人员，应当服从党的领导，服从组织安排，并且作为政府公职人员，加班就是常态。［10］132

四、调整过度劳动的法律规范在立法和实施中存在的问题

（一）立法存在空白点

与劳动保障相关的法制环境对劳动者过度劳动的影响是非常直接的。［11］我国目前劳动基准法制的建设不完善，缺少《劳动基准法》或《劳动标准法》，规范过度劳动的专门法律也一直处于空白，现有法律法规没有明确过度劳动或“过劳死”等的法律概念，缺少有关过度劳动导致的疾病或死亡的专门法律处理规则和具体赔偿细则。通过对相关法律依据的梳理可以看到，对企业劳动者的加班限制和补偿问题，劳动法律规范从加班前的协商、加班时长上限、不能补休的经济补偿等方面进行比较详细的规定，但因法律主体的问题，劳动法律规范所确立的加班法律保障体系，并不适用于国家机关、事业单位中的公务员、参公管理的工作人员以及事业单位聘用人员。修订后的《公务员法》已经施行近一年半的时间，只有少数地区对加班的补休方式和补助标准做出规定，且确立标准的依据和方式都有较大差别。现行《公务员法》和《事业单位人事管理条例》中均仅有一个条文对加班问题进行规定，且该条文过于简单，仅规定法定工作日之外的加班可以补休，对于公务员和参公管理的事业单位工作人员，不能补休的给予加班补助，但两部法律规范对法定工作日内的加班没有涉及，且没有规定具体的实施办法、法律责任和救济途径，因而缺乏可操作性。

此外，当劳动者出现因超时、超强度工作导致得病或死亡情形，目前也只能依靠《工伤保险条例》第14、15条对可以认定为或视同为工伤的有关规定进行处理。在工伤认定方面，我国劳动法并未把加班导致身体机能下降或引发疾病列为工伤认定的范围，也并未将过劳死的概念引入劳动法律规定，但《工伤保险条例》规定，在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48 小时之内经抢救无效死亡的，可认定为视同工伤。这一规定，将工伤保险的保障范围由工作原因造成的事故伤害扩大到了在工作时间、工作岗位突发疾病死亡的情形，考虑了此类突发疾病可能与工作劳累、工作紧张等因素有关，最大限度地保障了劳动者的权益，充分体现了“以人为本”的立法原则。然而，国家机关的公务员以及参公管理的事业单位的工作人员并不当然适用《工伤保险条例》。2010年修订后的《工伤保险条例》将其适用范围扩展至我国境内各类企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工。人力资源和社会保障部在抓紧研究制定全国公务员工伤保障政策的同时，积极支持鼓励各地将公务员纳入工伤保险范围。目前，全国已有18个省份出台了文件，将公务员整体纳入了工伤保险制度，另有12个省份的部分地市也开展了公务员参加工伤保险试点工作。因此，尚未纳入《工伤保险条例》适用范围的地区的国家机关的公务员，以及参公管理的事业单位的工作人员，因工作遭受事故伤害或者中患职业病的，仍依照《公务员法》的规定，由所在单位支付费用。①

（二）立法所确定的处罚标准过低

根据《劳动法》第90 条和第91 条的规定，用人单位违法延长工作时间规定的，由劳动行政部门给予警告、责令改正，并可以处以罚款。不支付劳动者加班工资的，劳动行政部门责令其支付，并可以责令支付赔偿金。依据《劳动保障监察条例》第25条的规定，罚款的标准为每人100元至500元，而依据《劳动合同法》第85条的规定，赔偿金为逾期加班工资的50%至100%。综上，我国违法延长工作时间的法律责任仅有两种，即行政处罚和民事赔偿。显然这两种法律责任不论是哪一种，对用人单位而言，都难以产生足够的震慑效果。

（三）执法权力和执法队伍不足

《劳动保障监察条例》虽然赋予劳动监察机构相应的处罚权，但规定的主要处罚手段是责令改正与罚款，未能赋予劳动监察机构在必要的时候能够采取查封、扣押等强制措施的权力。因此，劳动监察机构作出的需要执行的决定就必须申请法院执行，但这一规定对劳动争议并不适合。依据《中国人民共和国行政诉讼法》第46条的规定，行政诉讼的起诉期限是6个月，而违法行为在收到行政处罚决定书之后，完全可以拖到6个月的最后几天再向法院提起诉讼。如果6个月内违法单位对行政处罚置之不理，劳动监察机构也只能等到6个月期满之后，才能向法院申请强制执行。再考虑到劳动监察机构前期的调查所需时间以及法院强制执行所需要时间，整个案件从立案到终结所需时间过久，往往使劳动者难以承受。《2013年度人力和资源和社会保障事业发展统计公报》显示，全国共有劳动保障监察机构3291个，各级人力资源社会保障部门配备专职劳动保障监察员2.5万人，这就意味着平均每个劳动监察机构的专职劳动监察员还不足8人。根据中国劳动年鉴的统计，2013年末全国就业人员为76977 万人，即专职监察员与就业人员的比例为1：30791。尽管近几年我国劳动保障监察机构和专职劳动监察员的数量较2013年有所增加，但其增长的速度显然是赶不上同期用人单位和劳动者的增长速度的。在数量庞大的用人单位与劳动者以及明显增多的投诉量面前，劳动监察人员数量就显得杯水车薪，执法力量明显不足。2019年数据：

1.2019年末，全国就业人员77471万人，其中城镇就业人员44247万人。全国就业人员中，第一产业就业人员占25.1%；第二产业就业人员占27.5%；第三产业就业人员占47.4%。

2.2019年全国农民工总量29077万人，其中本地农民工11652万人，比上年增加82万人，增长0.7%；外出农民工17425万人，比上年增加159万人，增长0.9%。

全年全国各级劳动人事争议基层调解组织和仲裁机构共处理劳动人事争议案件211.9万件，涉及劳动者238.1 万人，涉案金额489.7 亿元。全年办结争议案件202.3 万件，调解成功率为68.0%，仲裁结案率为95.5%。终局裁决17.7万件，占裁决案件数的41.2%。

3.全年全国各级劳动保障监察机构共主动检查用人单位135.1万户次，涉及劳动者5140.8万人次。书面审查用人单位160.6 万户次，涉及劳动者6621.9 万人次。全年共查处各类劳动保障违法案件11.2 万件。通过加大劳动保障监察执法力度，为83.1万名劳动者追发工资等待遇79.5亿元。共督促用人单位与78.6万名劳动者补签劳动合同，督促0.5万户用人单位办理社保登记，督促1.6万户用人单位为17.9万名劳动者补缴社会保险费6.7亿元。加强人力资源市场监管，依法取缔非法职业中介机构2601户。

（四）工会劳动法律监督制度建设不适应新时代要求

现行法律中关于工会劳动法律监督的规定比较分散，缺乏系统性，很难为具体工作提供有力支持。相关政策的规定不够具体，落实情况不理想，不能适应监督工作的发展的实际需要。当前工会劳动法律监督主要依据《劳动法》《工会法》和1995年全总制定的《工会劳动法律监督试行办法》。《试行办法》因年代久远，与新时代工会对《劳动法》执行情况的监督检查要求不相符合，已不能适应新形势发展的要求。

五、完善过度劳动法律规制的建议

如前所述，我国现行的延长工作时间制度实行的双轨制，劳动法律规范的确立的加班制度较为完善，可以通过完善劳动监察制度和工会制度来提升实施效果。相对于劳动法律规范而言，公务员法以及事业单位聘用制度中的加班规定过于简单，实践中操作性较低，亟待进一步完善。

（一）健全劳动法制体系

我国目前的法律法规中还没有明确过度劳动的法律内涵的性质，也没有专门的法律法规对过度劳动问题进行规制，有针对性地制定过度劳动法律规范已成为新时代法制建设的必然要求。过度劳动认定标准等问题，可以借鉴美国和日本的立法思考，“对于认定工作与精神伤害之间因果关系方面，一般采用客观因果标准与异常压力标准”［12］，以“评价期间”“基准劳动者”判断业务过重性；以“相对有力原因说”处理原因竞合。［13］在《工伤保险条例》中补充相关的规定，对于“过劳”问题的解决有着深远意义，不仅可以对已经出现“过劳”问题的劳动者进行保护，某种程度上还可以把有迹象将要发生的“过劳”，纳入工伤范畴的情形，真正做到防患于未然。为了使机关事业单位加班补偿有据可循，有法可依，应当尽快出台部门规章，明确加班的内涵，统一确立补休方式和补偿标准的指导思想、基本原则和基本方法，确立责任追究机制，以指导地方结合实际制定加班补偿的实施细则。其次，应当完善公务员、事业单位工作人员申诉、控告等等救下济渠道的保障机制和监督机制，对违规加班、滥发、少发或不发加班补助的行为，为当事人提供畅通的救济途径。

（二）维护劳动者休息权

社会的建设是由劳动者完成的，社会的发展也是由劳动者推动的，侵害劳动者休息权造成了劳动者身体与心理的过度耗损，使许多劳动者没有时间也没有精力进一步地学习，以此来提升完善自己，这是对社会人才培养的一种损耗，也是对劳动创造、创新能力的一种损耗。［5］41有效防止过度劳动的发生或降低过度劳动的危险性，保护好劳动者休息权是重要途径。对现有法律中休息权保护过于原则、总体滞后、带薪年休假制度难以落实、缺乏完善的保障机制的弊病，要坚持多措并举。一是进一步具体化措施，对于保护休息权的相关配套法规要尽量细致并具有可操作性，在劳动基准立法中应规定休假待遇的最低标准，并明确强制执行要求。二是补充完善休息权的内容，创新休息权保障的具体制度。如何适应新时代经济社会发展变化，以多角度、多层次、多内涵的休息来减少高速发展的社会对劳动者身心的巨大压力，通过调整休假时间和形式并强制保障实施，促进劳动者休息权的高质量、实质性实现。三是健全强制休假监督机制。完善违反休假规定的相应法律责任，对用人单位侵害劳动者休假权利的，要创新民事赔偿的承担机制，规定以补休为原则、以民事赔偿为例外的责任承担形式。

（三）探索劳动法律监督的新路径

过度劳动问题在很短的时间内成为一个普遍存在的社会问题，执法监督不力是重要原因之一。在以经济效益为考核标准的前提下，劳动保障执法让步于地方经济发展利益成为一种社会“潜规则”。为保证行政执法的钢性和力度，需要明确给予行政保障部门更大的处罚权利，既保证执法监管预防，又确保执法惩戒有效。可以扩大多元化监督、投诉渠道、举报投诉专查等方式监察，强化执法力度还需从法律层面赋予劳动保障监察部门强制处罚措施。《劳动保障监察条例》实施十余年，过低的处罚力度适应不了执法需要。探索推行过度劳动法律体检等柔性措施，委派劳动法律监督员、社会律师等专业人员深入到用人单位，就涉及过度劳动等职工切身利益的规章制度和重大事项进行合法性审查，全面评估过度劳动带来的风险。要强化“互联网+”意识，通过运用大数据和网络技术手段，有效整合监督部门关于用人单位劳动守法情况信息资源，提升对过度劳动引发的劳动关系矛盾隐患预警排查能力。企业利用各种形式使得劳动者“自愿”加班，并通过支付加班费使隐性的违反工时规定变为延时工作，看上去符合法律规定，实际就是侵害了劳动者的权益。保障劳动者权益不仅需要劳动监察部门的管制还应有检察机构的监督，加大对企业违反标准工时制度的惩罚力度。［14］

（四）完善社会保障机制

迫使劳动者过度劳动的原因是多方面的，不只是用人单位违法要求劳动者超时工作而造成的，经济社会发展不平衡不充分才是根本原因，需要整体提高社会保障水平，国家需要制定相关的法律法规来提高社会保障的水平，降低劳动者的压力。要突出社会保障制度的公平性，发挥好其再分配调节职能和对中低收入群体的保护功能，让改革发展成果更多更公平惠及普通劳动者，使更多的基层劳动者减轻生存的压力。以法律法规形式明确各项保障的合理性、一致性，协调好各个利益群体间利益关系，确保保障水平和标准必须与发展要求相结合，合理引导预期，尽可能实现各层级、各利益群体之间的利益诉求平衡与和谐。明晰政府在完善社会保障体系过程中的主体职责，包括规划、制度设计、筹资与分配以及管理和服务。理顺与市场协作的关系，在理论和实践证明有效的领域引入市场机制，形成多层次、互补性的保障体系。以重事后补救、轻事前预防为导向的社会保障制度应当做出改变，二者应共进退，在补救性治疗和积极的保健预防结合中共生，两者缺一不可［15］。

结语

随着我国进入经济和社会发展新常态，国家经济建设、保障和改善民生、打好三大攻坚战等重大目标的实现需要劳动者以更加奋发有为的状态去实现。同时，劳动者在为社会积极做出贡献的同时，过度劳动及由此引发的社会问题也紧迫地摆在我们面前。过度劳动的法律规制，既需要及时完善立法内容，也要在执法体制和方式上与时代同步，尤其是在经济发展的同时，建立更加完备的社会保障制度，使各行各业的劳动者在为国贡献的同时，他们的健康权、休息权、补偿权能够得到及时有效的保障。

［注释］

①内蒙古于2015年颁布了《内蒙古自治区工伤保险条例实施办法》，将国家机关、参照公务员法管理的事业单位及其职工纳入《工伤保险条例》的适用范围，与企业等用人单位实行统一标准，由工伤保险基金支付工伤待遇。