胡业勋 王彦博

一、问题缘起：民族地区社区治理的特殊性和一般性审视

应然上，民族地区社区治理法治化与少数民族本身的特质相伴相生。如果说地域之间、城乡之间的治理差异随着新时代中国政治经济文化的发展可以渐趋弥合，但少数民族本身的特殊性则难以用某一个或某一套通用的治理规则予以简单适用。具言之，在我国少数民族大杂居、小聚居的分布格局中，分化演变出不同的带有文化底蕴、民族习惯以及特定法治习惯的场域，每个场域内部形成了各成一体的治理结构体系，并与其他场域保持着一种既带有关联性又带有特殊性的勾陈关系；而那些随着时代变迁的风俗习惯，至今仍潜移默化地影响着特定民族的思维，引导着人们的行为，渐趋形成一种带有惯性的定势。这就要求在对少数民族社区进行法治化治理的过程中，要充分考量少数民族地区本身的特殊性，进而做出与之相适应的治理决策。

实然上，根据笔者对四川藏族和彝族两个少数民族社区法治治理现状的考察和分析，民族地区社区治理法治化建设整体呈现出“问题回应型”的特征，形成了“对象-困境-应对”的回应逻辑，没有足够的治理空间对民族地区本身的特殊性进行回应，相应的治理措施也不尽有效与合理，尚未契合社区治理法治化的建设目标。具体而言，民族地区社区治理法治化同其他地区一样，在自上而下的法治建设进程中，呈现出法治治理的被动化与工具化。法治化路径也出现“强化规范供给回应治理规则贫困”“多元主体回应治理结构偏差”“基层治理平台搭建回应社区治理权下沉”“创新法治宣传回应法治意识提升”等方面的特点，并未有效适配民族地区社区治理所需要的区别性与特殊性。

鉴于上述阐释，民族地区社区的法治化治理关键是如何“对症下药”，切入“问题回应型”社区的一般性与特殊性。理论上社区治理的法治化要发挥服务于社区治理的重要作用，正确处理反思社区治理本身与法治化之间的相互关系，必须脱离浅表性的“现象回应”，进入到目标、内容、手段等多位一体的“体系建构”中来，进而完成“制度建构型”法治化的路径转换。

二、问题深议：民族地区社区治理的特殊性切入和一般性维系

根据笔者对四川藏区和彝区社区治理结构的研究，大致可将其社区治理模式归纳为“稳定导向型”和“发展导向型”，二者各有侧重与不同，存在政府治理方式、村社自治组织、其他自治组织、多元调解主体等方面的差异。相较于非民族地区的社区，民族地区的社区治理有所不同。一是在治理主体上，以党委政府为中心的治理主体，呈现出强势化的治理特征，主导整个社区的法治治理。村社自治组织作为社区治理的自治组织，呈现出对基层政府的依赖性和附属性，与基层党委政府之间系“领导者-被领导者”的逻辑关系。二是在治理结构上，少数民族地区社区治理存在着寺庙、家支等多元治理中心，社区治理权呈现多元分化的权力格局，且多元权力之间有着较大的排斥度。三是在治理的公共参与性上，社会组织参与社区治理的总体效果不明显，经济发展型组织所占比例不大，利益代表性组织作用有限，社会服务型组织发展整体落后。此外，以活佛、毕摩、苏尼为代表的宗教文化，在社区治理中发挥着重要作用，这些都是民族地区社区治理法治化所必须考量的因素。

表1 民族地区与非民族地区社区治理的差异

在民族地区社区治理法治化的路径构建中，还需要对以下特殊性因素进行考量：一是民族地区社区治理地缘的特殊性。民族聚居社区大多处在距政治、经济和文化发达的城市较远的山区或高原地带，经济欠发达且具有相对的地缘封闭性和融合困难性。二是民族社区传承着民族文化的多样性，各民族人民大杂居、小聚居和交错杂居的态势，使得民族的自我意识成为社区治理体系的重要组成部分。三是社区宗教治理成为社区治理结构的应然部分。宗教治理对社区治理结构具有渗透性，尤其是涉及社区居民矛盾纠纷的解决，宗教定分止争的一些规则往往起到良好的效果。四是民族传统习俗的凝聚性。它承担着道德教育和政治稳定的功能，形成了维系民族发展和稳定的制度文化。五是民族地区社区治理价值目标的差异性。相对于城市社区治理，民族地区社区大多居于乡村，且在中国当前复杂的国内外形势下，部分民族社区治理的首要目标是维稳，其次才是发展。

民族地区社区治理的法治化在社区“问题回应型”模式下，其路径选择并没有与自身独特性与差异性相契合。推进少数民族地区社区治理法治化建设，如何实现其法治化建设路径与治理结构特殊性的契合呢？在理论基础建构上，徐铜柱等学者将治理理论揉入民族地区的特殊性之中，指出民族地区社区治理具有总体上的落后性、文化上的复杂性、资源上的依赖性、工作上的行政性以及政策上的滞后性等，需要在这些特殊性的基础上发展民族社区自治模式。在治理主体选择上，张宝成等学者在社区治理国家与社会的范式基础上，讨论民族地区地方政府、公民参与以及非政府组织等主体的功能与定位。既有研究普遍认为地方政府在民族地区社区治理中的作用需要转变，而公民参与性欠缺，民族地区社会组织的培育异常薄弱。在社区法治治理微观方面，学者特别重视基层社区的互嵌型模式打造，主要集中在民族互嵌社区的理论梳理、与现有民族关系的关系、民族互嵌社区的特征与定位、功能与逻辑等方面。

由此，当前学者并没有对民族地区社区治理法治化的路径进行专门性和针对性的研究，相关建设路径或建议也并没有契合民族社区本身的特殊性，更缺乏整体性和系统性。对此，有必要站在政府职能转变与公民参与拓展的角度对民族地区社区治理的特殊性进行审视，正确看待其社区治理法治化中存在的问题。同时，结合域外社区治理法治化典型路径——国家法团主义和社区赋权的分析，以及美国“自治型”社区治理模式下的公民参与、我国“枫桥经验”“孟连经验”“插甸经验”等实践，立足中国国情的典型社区治理法治化路径的契合性，对民族地区社区治理的特殊性进行检视，进而确立民族地区不同治理区域、不同民族秉性、不同文化传统等之上的法治化路径选择。

三、民族地区社区治理法治化路径的理论范式

在理论上，社区治理法治化水平的高低取决于社区治理公权力的有效划分与行使，亦即政府职能转变与公民参与拓展。具言之，法治化路径选择上，则包括以下两个方面：一是以政府职能转变为中心的国家公权力合理有效行使，纠正“形式法治”的偏差；二是以公民参与拓展为中心的社区组织、社区居民等主体私权利正当有效行使，铺陈“良性共治”的转向。

(一)政府职能转变：纠正“形式法治”的偏差

社区治理公权力作为国家政府机关及其工作人员依法行使的社区治理权，其划分的科学性直接关系到社区治理法治化水平，在治理范式上应表现为“政府职能转变”。宏观上，根据前文对民族地区社区治理结构的特殊性分析，在民族地区社区治理“非对称性治理状态下”，“问题回应型”的社区治理法治形式化现象表现明显，其路径更多是自上而下的治理规范供给、治理权力下沉、法治宣传下移等，社区居民对社区治理的参与性不足，亦即典型的“政府控制-社区参与”治理模式。在实践中，民族地区社区治理法治化问题主要表现为如下几方面：一是基层群众参与社区治理的动力不足，参与社区治理机制发育不成熟；二是政府职能定位和职能转变有待进一步加强，法治作为单一治理工具的推动模式与公民社区的发育不相适应，法治实施存在僵硬性；三是社区基层治理存在结构性替代，社区自治组织治理功能弱化，法治建设成效有待进一步加强；四是自上而下的法治规范供给和自下而上的公民参与有待进一步加强和完善，社区法治治理网格化、专业化有待进一步加强，法治治理技术有待进一步完善。上述民族社区治理中的窠臼，内生性地迫使社区治理的源点——“政府”需要转变“形式法治”逻辑，着力破除单一的规范供给，提升社区民众的参与程度。

(二)公民参与拓展：铺陈“良性共治”的转向

与社区治理公权力相对应，社区治理私权利，其行使的有效性与正当性也影响和决定着现代社区治理法治化水平的高低，实践中表现为“公民参与拓展”。根据现代法治政府的建设要求，公民参与拓展契合阳光政府、有限政府、责任政府等政府建设理念。例如，阳光政府建设要求扩大政府政务公开，明确政府办事程序和办事规则，增强公民参与。这样一来，政府职能转变便具有对公民参与治理事务的外在引导性和促进性，即政府职能定位越准确，公民参与的规模越符合现代法治精神的要求，就越有利于公民自治的培育和发展，但并不具有必然性，因为公民参与具有自身特有的内生性。相应地，公民参与的发育成熟具有对现代政府职能转变的推动性，会倒逼现代政府职能转变，即参与程度越高的社区公民，就越要求建立与之相适应的政府职能，公民参与拓展与政府职能转变之间具有自下而上的推动必然性。可见，政府职能准变与公民参与拓展之间大致形成了一种正相关的关系，即政府职能转变会外在推动和促进公民参与拓展，但并非具有必然性；公民参与拓展具有对政府职能转变的内在推动，具有必然性。

(三)理论范式推衍：“政府-公民”关系的联结

根据政府职能的履行程度和公民参与拓展的程度，我们可将社区治理大致分为政府控制治理模式、政府控制-社会参与治理模式、政府与社会合作治理模式和政府与社会共生治理模式。在政府控制治理模式下，政府作为公权力的行使者是社区治理的唯一治理主体，负责社区所有公共事务的管控，具有公权力“自上而下”行使的单向性，没有公民参与，即常说的强政府-零社会，如我国计划经济时代的城市居委会管理。在政府控制-社会参与治理模式下，全能政府、全权政府发生转变，公民开始参与社会事务，政府并非社区治理的唯一主体，社区居民、社区自治组织等开始参与到社区治理各项事务中，但政府在社区治理过程中具有绝对的主导性和优势性，如新加坡的“政府主导型”社区治理模式。在政府与社会合作治理模式下，政府职能转变到位、定位准确，制度化、规范化程度较高，公民参与充分并能够发挥应有的作用，形成合作治理态势，亦即合理政府-强社会。此种模式之下，政府不再是社区治理的主导者，而是通过对社会“第三部门”的授权，使社会组织相关主体积极参与到社区治理事务中，如美国的“自治型”社区治理模式。政府与社会共生治理模式则是对政府与社会合作治理模式的进一步发展，政府职能定位越来越准确，社区治理能力越来越强，公民参与的程度和广度越来越成熟，社区治理法治化水平越高。可见，从政府控制治理模式到政府与社会共生治理模式的转变，实质上是政府职能转变与公民参与拓展的博弈关系，二者相互作用、共同博弈，推进社区治理的法治化与现代化。

表2 四种社区治理模式的特征比较

总体上，民族地区社区治理法治化的路径选择有着自身的特殊性，宏观上应当遵循政府职能转变与公民参与拓展的两个方面路径，但在具体实践中，并非必然适用国家与社会合作治理模式和国家与社会共生治理模式，而是应当充分考量国家的基本国情和结构特质、民族地区公民环境的发展程度、政府职能的定位要求等，进而选择适合自身实际的法治化路径。

四、民族地区社区治理法治化范式的理性演绎

法治化作为治理主体运用法治思维和法治方式开展社区治理的动态过程，既可以是价值目标，也可以是治理手段和治理内容。理论上，作为价值目标的法治化，蕴含着地方党委和政府对于社区治理“去管制”的价值取向，要求社区治理的路径完成从“管制”到“治理”“自治”的转换，实现公平、公正、公开、民主的法治化价值内涵。作为治理工具的法治化，蕴含着现代法治国家、法治政府、法治社会建设的价值理性，要求社区治理的路径实现由“权力型权威治理”向“协商型民主治理”路径的转换，确保社区治理主体自觉用法治思维和法治方式开展治理行为。作为治理建设内容的法治化，是一个系统工程，需要治理主体在“法制化”基础上实现“法治化”，形成一整套规范化、体系化的制度安排。当前民族地区社区治理的法治化，在“非对称性治理状态”影响下，呈现出“问题回应型”的法治实践模式，具有与其他非民族地区在路径上的趋同性。然而，针对民族地区社区治理结构、治理环境、治理文化、治理习惯等方面的特殊性，需要以法治统筹社区治理、融通社区治理以及赋能社区治理。

表3 社区治理法治化的逻辑转向

(一)法治统筹治理：“理性经济人”的价值理性

成本效益分析法作为法经济学的基本分析方法，是建立在主体“理性经济人”假设基础之上进行的，即行为主体在追求自身行为决策效用的最大化，能够发现和界定自身的追求目标并做出行为决策调整，进而实现成本和效益之差的最大化。在社区治理法治化建设中，符合“理性经济人”假设的社区治理主体——党委政府，在社区治理法治化的建设进程中，自然也会从成本-效益之差最大化的角度去考量，实现法治化建设效应的最大化，且具有应然性和责任性。同时，根据社会成本理论，任何一种权力的起始配置都会产生高效率的资源配置，并在社会成本的支撑下影响制度效应，问题的关键在于如何让制度选择一种成本较低的权力资源配置方式，实现配置效应的最大化。可见，作为社区治理法治化建设的领导者、决策者、推动者，关键是如何从成本-效益的视角，让制度选择一种成本更低的权力资源配置方式，发挥社区治理法治化的治理效能。就社区治理法治化本身而言，其蕴含着公平、公正、公开、民主等价值内涵。社区治理法治化效应的最大化，也就是实现社区治理过程中最大程度的公平、公正、公开、民主等价值。

结合民族地区社区治理法治化的特殊性，“法治化效应最大化”应回应两个问题：一是法治化自身价值的特殊性问题；二是法治化如何实现问题。在法治化自身价值的特殊性问题上，除了公平、公正、公开、民主等价值外，少数民族地区的社区治理法治化还受整个地区内外发展环境的影响，包括但不限于“发展导向型”和“稳定导向型”社区治理模式下的发展和稳定价值。例如，新疆、西藏、内蒙古等少数民族地区，其法治化建设过程中，应当将“稳定”融入到社区治理法治化的价值评定中；而以彝族、羌族等为主的少数民族地区，应当将“发展”融入社区治理法治化的价值评定中；当然，在满族等少数民族汉化程度较高的地区，社区治理法治化的价值特殊性则并不那样突出，更接近于常规的社区治理模式。

“法治化如何实现的问题”，亦即法治化路径问题，就是社区治理的领导主体围绕治理价值目标，如何选择一种成本较低的权力资源配置方式，进而实现社区治理法治化效应的最大化。这就需要完成民族地区社区治理从“管制”到共治、自治的路径转换，强化治理规则和治理程序保障，建立公民参与式的法治实现路径。当前，民族地区“问题回应型”社区治理模式之下，党委政府趋于“稳定”的价值取向，往往采用“管制”的社区治理方式。但这一方式实质上导致了行政命令导向下的错误偏差，与社区治理法治化本身的价值内涵相违背，所以要在实现路径上完成从“管制”到共治、自治的转换，实现社区治理法治化效应的最大化。同时，基于民族地区社区治理法治化内在价值的特殊性，要坚持党委政府在社区治理中的主导性，强化治理行为中的规则和程序保障，确保社区治理行为的可控性和稳定性。

因此，回归民族地区社区治理法治化的价值本身，我们应当本着治理法治化效应最大化的治理价值目标，从“社区共治与自治”的角度去完成传统“管制”路径的转换，降低社区治理法治化成本，实现法治化效应最大化，且同时强化治理行为过程本身的规则完善与程序保障，进而实现法治化效应的最大化。

(二)法治融通治理：“博弈分析论”的工具理性

博弈分析是在一定游戏规则限制下，基于彼此相互作用的客观环境，参与主体依靠所掌握的信息选择各自的行为决策，进而实现自身利益最大化、风险成本最小化的过程。简单地说，博弈就是主体之间为谋取利益最大化的竞争行为过程。博弈分析范式作为法经济学上的主要分析方法，具有行为假设与法律行为的高度一致性，其承认个人理性与集体理性之间的冲突，且满足“理性经济人”的假设，追求主体利益的最大化。该范式之下，行为决策主体在博弈分析过程中，为达到彼此双方的利益平衡，引入了一种新的均衡——行为均衡，进而构建一套理性的行为模式，更为清晰地说明法律分析所追求的目标。在社区治理法治化建设进程中，多元治理主体为实现自身治理目标而进行治理决策、治理行为等方面的博弈，而作为治理工具的法治化，正是实现各方利益平衡的“行为均衡”，具有多方利益协调性和平衡性。然而，作为行为均衡的法治，构建社区治理框架下的理性行为模式，关键在于理清不同条件下的法治化作为工具的理性。

回到民族地区社区治理法治化建设的场域，治理主体除传统的政府、社区自治组织、基层党组织、社会组织、驻辖企事业单位、企业组织、少数民族居民等主体之外，还包括以德古为代表且具有民族特性的社会调解组织，以活佛、毕摩为代表的社区治理主体等。社区治理法治化过程中，除受行政权力导向的影响，还会受到民族“家支”、宗教意识形态、传统民族习俗等的影响。作为治理行为均衡和治理工具的法治，其效用的发挥需要遵循下述路径。

一是充分发挥法治在党委政府治理社区中的主导作用，实现民族地区党委政府“权力型权威治理”路径的转变。党委政府要强化社区治理中的法治思维，自觉运用法治方式开展治理活动，提高治理的法治化与规范化水平，增强社区治理中的法治意识和法治能力，以此回应民族地区社区治理中“党和政府依靠法治实现国家治理意识和能力不足”的问题，提高党委政府在社区法治治理博弈中的行为主动性和博弈优势性，进而与“政府控制-公民参与”的社区治理模式相契合。二是充分发挥法治在社区自治组织、企事业单位、其他社会组织和社区居民等主体参与社区治理中的引导作用，实现“协商型民主治理”法治路径的构建。社区自治组织、社区居民等要自觉增强法治意识，用法治思维和法治方式解决社区治理中所遇到的矛盾和问题。同时，要促进公民意识觉醒，履行公民权利，积极主动参与社区的治理，以此回应社区治理主体依靠法治实现“共治路径缺乏”和“社区居民依靠法治实现利益诉求保障合法权益的动力不足”问题。三是充分发挥法治在德古、毕摩、活佛等主体参与社区治理中的引导纠偏作用，强化其按照现代法治建设的要求，在法治框架内规范参与治理。同时，对家支、宗教意识形态、民族习惯等非正式的治理方式，予以合规性与合法性引导，确保其符合民族地区社区治理法治化的要求。

因此，回归民族地区社区治理法治化的工具本身，我们应当重视法治化作为行为均衡的治理工具，坚持党委政府治理中的主导地位，在社区自治组织、社区居民等的引导作用，及在其他社区治理主体、治理方式上的引导纠偏作用，实现路径构建上由“权力型权威治理”向“协商型民主治理”转换，进而提高民族地区社区治理法治化水平。

(三)法治赋能治理：“特殊性考量”的内容理性

根据对民族地区社区治理法治化的特殊性分析，除“社区治理结构”存在特殊性之外，社区治理环境、治理文化、治理价值目标等方面也存在特殊性。在逻辑上，民族地区法治化路径也应该具有特殊性与差异性，从而与民族地区社区治理模式和社区经济发展相契合。在理论上，作为治理目标和治理工具的法治化，也是治理内容，包括法治规范供给、法律制度建设、人才培养、法治素养提升等社区法治建设的各个方面。作为治理内容的法治化，应当对当前民族地区“问题回应型”社区法治治理路径进行改造，实现“制度建构型”路径的转换。

一是坚持民族地区社区治理制度“自上而下”的供给路径，实现民族地区“问题回应型”向“制度建构型”社区法治治理路径的转换，加强对民族地区社区治理的制度供给，形成社区治理制度体系。这不仅关系社区治理的立法性问题，而且关系到执法公正性和司法保障性问题，要求通过实体和程序机制优化社区治理法治结构，进而形成硬法和软法合力规制的法治治理机制。二是探索民族地区社区治理制度“自下而上”的建设机制，以回应民族地区在民族习惯、宗教意识形态、治理主体等方面的特殊性，强化少数民族居民、社区自治组织等社区治理制度建构的参与。应然上，“自下而上”的制度建设机制能够将社区自治组织、社区居民等主体的意志和想法，以及民族地区社区治理的特殊性因素融入到制度建设中，能够有效提高社区居民参与社区治理的主动性和积极性；而且制定制度与社区公民意志相吻合性，将在一定程度上减少制度执行阻力，提高制度执行效率，推进社区治理法治化的效能。

因此，回到民族地区社区治理法治化的内容本身，社区治理法治体系健不健全，法治内容完不完整，法治实施机制有不有效，法治实施效率高不高等，这一系列的问题取决于“制度建构型”社区治理法治路径的选择。这不仅要开展“自下而上”“自上而下”的路径建设，而且要将“自下而上”与“自上而下”充分结合、紧密考虑，进而构建出体系合理、内容完善的民族地区社区治理制度体系。