段 静 原 珂 卢扬帆

一、问题的提出

改革开放四十多年来，我国财政、行政及社会管理体制逐步转型。在财政上从包干制向分税制转变(大量增加专项转移支付)、在行政上强化中央与地方分级治理(形成责任-利益连带)、在社会管理上以项目制取代单位制等。目标责任制(或称项目制、行政发包制等)正是在这些实践基础上逐渐衍生成为政府治理的重要制度形态。“它不仅指某个或某类项目的管理制度或运作过程，更是一种思维模式，决定着国家、社会集团乃至个人构建决策和行动的战略或策略。”应该说，目标责任制根植于我国几千年中央集权和压力驱动的政治文化传统，并有效迎合了经济社会快速发展的现实需求(关系到深化改革的落实执行与“绩效合法性”延续)，具有重要价值。甚至有学者认为，改革开放以来“中国奇迹”的发生亦在一定程度得益于目标责任制的推行。

其实，反思目标责任制对公共政策影响的现有研究，不难发现：一是学者关注点大多集中在目标责任制对政策执行的影响(包括提升执行效率或造成执行偏离)，较少触及政策(目标)设计和政策监督(评价)环节，其实目标责任制对这些环节亦有明显作用；二是更多地把目标责任制视为一种制度形态或治理模式，尽管上升到“体制的精神性内涵”高度，但缺乏对目标责任制与政策设计、执行、监督等环节不同主体心理动机、行为逻辑互动关系的分析。按前述思路，若把政策主体的公共服务动机视为一种完善与落实政策的正向动力，把目标责任制视为一种制度环境的外部约束力，则正是这两股力量之间的动态抗衡，或带来公共政策设计、执行和监督在“理想”与“走样”之间摇摆。……