吴克昌 区婉仪

一、问题提出：基层运作中的“项目套用”现象

项目制作为我国基层治理的重要工具，有着独特的制度渊源与历史契机，既是中央财政整体宏观调控与再分配能力增强的体现，又是地方政府现实困局驱动的结果。一方面，随着1994年中央政府进行的税收改革的完成，我国财政体制由包干制转向分税制，有效地增强了中央政府对财政资金的管控力度，项目制的运作逻辑恰好提供了财政收入得以进行二次分配的可能。另一方面，分税制在推行的过程中，大大缩减了地方政府财政分权的余地，改变了中央与地方原有的政府财政分配格局。与此同时，地方政府肩负的财政支出责任愈发具化，从而引发“财政收入缩减”与“财政支出责任细化”两者间不相匹配的矛盾，导致地方政府深陷“财事不对称”的现实困局。此外，为减少自身的利益损失，县级及以下政府通常采取负担转嫁的方式，最终逐级转嫁的财政负担难免减损公共利益，引发不必要的社会冲突和社会矛盾，项目制因具有调和这些现实矛盾的功能而引入。由此可见，就项目制的本质而言，它是平衡“中央财权的宏观控制力”和“地方财政的灵活运用力”的重要手段，是政府运作的一种特殊治理逻辑。换言之，中央以“项目”的方式自上而下进行“专项”补助性财政支出以实现资源配置均衡的制度安排。

随着时代发展和社会变迁，作为中央借助财政手段调节地方政府财力、实现特定政策目标的重要方式，项目制在进入后税费时代后，已经溢出财政领域成为具有体制特征的国家治理工具，也成为了学术研究的热点议题。……