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摘 要：城市住宅小区业主自治不仅成为城市社区治理的重要组成部分，而且是新时代加强基层社会治理的鲜明趋势。通过对合肥市Q小区的业主自治发展历程展开分析，发现城市住宅小区业主自治面临着业委会成立难、业委会成员老龄化倾向、自治管理体制不成熟、对“关键群体”缺少激励机制以及开发商历史遗留问题突出等一系列现实困境。基于此，提出城市住宅小区业主自治的有效实现方式，即健全相关法律法规、优化业委会的工作运行机制、加强多元主体共同参与，以期构建简约高效的业主自治体系，实现社区治理中的善治。

关键词：城市住宅小区；业主自治；业委会；社区治理

改革开放以来，住房制度的变革打破了传统的单位制住房体系，街道和社区成为基层管理单位，住房商品化进程全面加快，催生了以封闭式住宅小区为主的城市居住空间和社会空间。2020年第十三届全国人民代表大会第三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》[1]，这部法典被称为公民“社会生活的百科全书”，不仅进一步明确了城市住宅小区业委会的成立条件和程序，而且规定了地方政府、社区居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会的住宅小区给予指导与帮助。然而，由于多元利益主体之间的诉求差异，城市住宅小区多元主体之间往往存在复杂的博弈状况，甚至产生矛盾冲突。这迫切需要探索一种新的制度体系来重构业主与业主、业主与社区居委会以及业主与物业公司、开发商等主体之间的关系。

业主自治是指基于群众自发，以物业产权私有为法律依据，根据民主原则，设立自治组织，制定自治规范，在物业管理区域内，通过业主合作协商自主管理小区内的公共事务的一种基层治理模式[2]。本文通过实地调研，以安徽省合肥市Q小区为例，分析城市住宅小区业主自治的现实困境，并提出相应对策，以期为城市住宅小区业主自治体系的完善提供些许参考。

一、研究缘起与Q小区业主自治的运行机制及成效

（一）研究缘起

Q小区是合肥市为数不多的实施业主自治的小区之一。小区在实际建设过程中，合肥市选址小区东南侧建设市级体育中心，为此，小区房地产开发公司在与HF市洽谈协商后重新调整建设规划，最终建成的住宅楼数量比计划数量要少。2004—2007年，Q小区的物业服务一直由房地产开发公司所属的物业进行管理。但由于Q小区属于微型小区，住户较少、物业管理成本高、利润低，经常会出现居民拒缴或欠缴物业费等现象，导致物业公司的经营效益很不理想，两方产生过诸多分歧与矛盾。基于此，物业公司从小区撤出，随后Q小区曾多次引进新的物业公司进驻，但原房地产开发公司在物业管理期间有大量历史遗留问题难以解决，最终也从Q小区撤出。至此，从2007—2017年，小区物业管理一直处于“真空”状态，小区公共场所无人打理而出现脏乱差现象，外来人员随意进出导致小区治安隐患频发。2017年在小区居民骨干倡议下提出成立业主自治小组，实行业主自治，从而开启了Q小区的自治征程。

（二）业主自治的运作机制及成效

1.居民自主参与物业管理

自治事务中最重要的便是物业管理，它是社区治理能够保持良性运行的基石。考虑到小区的实际情况，社区出面协助成立了以小区居民为主的物业管理团队，由业主投票选举出居民骨干组成了居民自治小组，并从小区招聘了保安和保洁人员，负责小区日常安保和卫生打扫，制定了完善的工作守则。按网格化的管理方式，每栋楼选出了楼栋长，同时由老党员和志愿者组建了治安巡逻队，形成了以自治小组为主导、以物业服务团队为保障、以楼栋长为基础、以志愿者参与为补充的物业自治服务体系。

2.业委会积极协作与引导

在城市公共空间中，人们的社交对象主要是亲缘、业缘和趣缘群体，而小区中的地缘关系则很难成为其主要的交往对象，他们常常缺乏一致行动的能力[3]。因此，业主自治的运行需要以一定的组织为载体。Q小区业委会的前身是自治小组，成员经居民投票选举产生。小组成员均为无偿工作，主要靠内生激励进行支撑。他们联合居委会制定了《自治小组公约》《业主大会议事规则》等一系列条文，使得小区的业主自治正式启动。除日常事务管理外，自治小组还带领小区进行了老旧小区加装电梯、燃气管道置换等一系列工作，小区基础设施进一步完善，房价也得到了大幅增长，居民对小区的认同感、归属感正在逐步形成。此外，自治小组还制定了一套矛盾纠纷解决机制，争取小事不出楼栋，大事不出小区，特大事件不出社区，努力实现本小区问题的在地化解。

3.自治事务的合理统分

社区作为社会治理的基础单元，业主自治之所以困难重重，很大一部分原因在于社區大包大揽，没有真正将权力和职责下放[4]。Q小区建立起自治小组以后，社区将小区的自治事务及部分权力进行下放，从而壮大了业主自治的权力基础。当然，放手并不意味着不闻不问，当小区出现的问题难以在地化解决时，社区能够及时扮演“救场”角色。同时，社区从宏观上为小区搭建更大的社会支持网络，链接更多的资源，调动社会资本[5]。为协助小区进行业主自治，社区专门设立了专干，与小区进行对接。自治小组在开展自治活动过程中需要定期向社区汇报，接受社区的监督和指导。

二、城市住宅小区业主自治的现实困境

（一）业委会成立难

业主委员会作为业主自治的组织形式，组建业委会是业主自治的基础。但作为一种新兴的自治组织，业委会的成立难度大，主要表现在业委会成立流程较为复杂。首先根据《物权法》规定，成立业委会必须经过“人数+面积”各占二分之一业主的同意，由于普通居民对于业委会的认知并不清晰，因此前期让居民了解业委会成立的条件与程序就需要耗费大量的时间和精力。Q小区自2017年实行业主自治开始，直到2019年年底才满足申请成立业委会的条件，从提议到筹备再到选举、备案，盖章需要跨部门审批，并且该过程基本是由政府主导。此外，成立业委会还需要小区开发商和物业管理公司的参与配合，而由于历史遗留问题，Q小区的开发商和前物业公司均与小区存在利益纠纷，他们担心成立业委会后会使自身既得利益受到损害，因此从中重重阻挠。在多重因素的共同作用下，小区在业委会的成立过程中遭遇了很多困难。以该小区所在的街道为例，在其管辖的21个小区中，只有Q小区成立了业委会。

（二）业委会储备人才不足

笔者在实地调研中发现，Q小区业委会成员平均年龄在60岁以上，业委会成员的年龄结构呈现出较为明显的老龄化趋势。经过多年的自治探索，这些“老”成员有一定的志愿精神和正义感，具备较强的工作能力，并且掌握了有关居民自治相关的法律、政策和行政知识。但业主自治的各项工作事无巨细，需要耗费大量的时间和精力，随着年龄的增长，各项身体机能下降，他们在管理小区事务时经常感到力不从心。此外，小区还将面临一个严重的问题，即后继储备人才不足。一方面，小区中的青壮年工作繁忙，业余生活也会被家务所缠绕，因此缺少足够的时间和精力，对小区事务无心或无力参与；另一方面，由于业委会的公益组织定性以及自收自支的特点，不可能为业委会成员提供较高的薪水，甚至没有任何报酬[6]。自治组织成员年龄结构老龄化与后备人才不足，正是业主自治难以维系的潜在影响因素。

（三）自治管理体制不成熟

由于业主自治在我国起步较晚，因此很多与之相关的法律法规也并不完善。比如，在公共事务决策方面，根据《物业管理条例》的规定，一般事件决策，需要達到人口与居住面积的“双多数”，对于重大事件则要达到三分之二以上的业主同意，三分之二以上业主同意是否能代表所有业主意见，存在一定的质疑。不可否认，这个规定遵循了民主的原则，但是对于流动人口较多的城市住宅小区来说，在具体操作过程中无疑会导致决策成本过高。另外，很多规定条款过于宽泛，对相关问题的解释不够清晰，缺乏可操作性，Q小区业委会虽然在成立之初制定了一系列相关制度规定，如，《业主大会实施方案》《业主大会议事规则》《业主公约》，但由于实践经验不丰富，理论素养不高，基本还处于“摸着石头过河”的状态。

（四）对“关键群体”缺少激励机制

美国社会学家博克斯将公民分为三类，即“搭便车的人”“积极分子”和“看门人”。在小区中大多数居民属于“看门人”，业主自治则是积极分子中的精英力量在其中发挥重要作用。业委会虽然是业主自治的载体，但并不代表业委会成员能包揽一切，业主自治的有效实现，还需要更多的“关键群体”加入其中。在本土语境中，“关键群体”又被称为积极分子、居民骨干、社区领袖、社区精英、能人等，这些人具有一些共同特征，有公益性、有热情，有的还具有某些专业技能和特长[3]。在对小区业委会主任的访谈中得知，小区当前的自治工作居民参与度不高，几乎完全依赖于业委会，因此无论是对日常事务还是重大决议，Q小区的业委会俨然成为——“决策机关”。业委会副主任林阿姨在访谈中告诉笔者她常常会担心，因自己工作的失误给小区造成重大损失，所以业委会工作增加了她的心理压力。另外，小区缺乏对积极分子的激励机制，在城市社区中，人们存在内生激励不足的缺陷，无论是补贴、工资、奖金等物质性激励，还是表彰、宣传等社会性激励。显而易见，Q小区缺乏有效的激励机制和保护机制，难以调动更多的积极分子参与到业主自治的事务中。

（五）房地产开发商历史遗留问题突出

很多小区在建成交付后会出现开发商建设的遗留问题，调查显示，商品房小区中发生的物业矛盾纠纷，相当数量源于开发商建设遗留问题，主要表现在承诺未兑现、房屋建筑和附属设备质量差、配套项目缺项甩项、建筑权属不清等问题[7]。而该小区同样面临这些问题，这给小区自治带来了巨大的负面影响。其中的首要问题是产权纠纷，2013年开发商在小区内建了一栋二层建筑用作业主的配套车库，相关费用已包含在房价里。但在房屋交付时，业主却发现开发商已经将该建筑租赁出去。此外，与小区相邻的写字楼也与Q小区存在产权纠纷，开发商为了建写字楼，一夜之间将与之相邻的小区的围墙、大门全部拆除，侵占了小区公共区域，导致小区无法进行封闭管理。再者，小区在建立时，由于修建体育中心，占用其建筑用地，使得最终建成的住宅楼数量少于计划数量，并且少了一个规划建设的出口和大量的共有区域。

三、城市住宅小区业主自治的策略分析

（一）健全相关法律法规

首先，要明确业委会的法律主体地位。主体不明使其在工作中存在很大的局限性。通过赋予业主委员会独立民事主体地位，许多问题会随着业委会法律性质的明确而得到解决。当业委会取得独立法人资格，对于小区管护资金的使用会趋于程序化和合法化。在维护业主合法权益过程中也会更具话语权，并在涉及诉讼事务时能够以业委会名义直接起诉或者应诉，进一步夯实业委会在业主自治中的核心地位。

其次，虽然《物业管理条例》赋予了行政机关对业主自治的监督权和指导权，但是这种监督与指导并不具备行政救济性，也不具有强制性，更不利于纠纷的解决[8]。所以，通过赋予行政机关对自治纠纷的裁决权或调解权，并对业主自治在司法救济中如何适用法律问题作出详细说明更有利于业主自治的实现。

最后，相关法律法规需要对业委会成立流程进行简化。当前国内各城市社区业委会成立比例并不高，很大一部分原因就在于其成立流程复杂、耗时长。因此，在具体流程设计上需要进行适当改善，以扩展业主自治的社会空间。具体而言，应在房产开发过程中由房地产开发商在地方政府监督下负责拟定业委会细则，并负责成立业委会，之后移交给新的业主组织，而不是在小区内部出现问题时或在艰难的维权过程中成立业委会。

（二）优化业委会工作运行机制

1.建立健全监督机制

应从外部监督和内部监督两个方面来构建更加完善的业委会监督机制。外部监督是指来自各级政府部门的监督。政府在业主自治中的合理角色应该是指导者、协调者和监督者。政府部门充当监督的角色并不是监督业主自治内部的详细事务，而是仅仅考察业主自治是否在正常运作，并在小区业主自治面临困境时及时进行指导。从宏观上，应构建合理有效的监督机制，区一级的行政部门要依法对辖区内的业主大会和业委会进行指导和监督，街道办事处应设立专门的监督管理人员，社区委会可由网格长负责对其进行监管，从而理顺业委会、社区居委会、街道之间的关系。Q小区在成立自治小组及后来成立业委会的过程中，街道和社区居委会全程监督，并给予了建设性意见，不仅促进了该小区业主自治的进程，而且拉近了居民与政府之间的关系，实现了管理效果与社会效果的统一。

内部监督指在小区内部成立的专门的监督机构监督业委会的日常工作，包括小区公共会计监督、物业服务监督以及业委会工作的合法性监督等内容，从而形成对业委会权力的有效制约，防范代理人失控。笔者认为，可以探索组建以社区基层工作人员和业主代表为主体的小区监督委员会，发挥制度性的监督作用。监委会成员由业主大会选举产生，不可同时兼任业主大会或者业委会的成员。可以根据本小区的实际情况聘请具备专业知识的会计师、审计师、律师等加入。例如，Q小区在自治过程中聘请了专业审计人员对该小区的年度财务报表进行审核，从而保证了在财政方面的透明性。

2.建立有效的奖惩机制

关键群体是业主自治的发起者和倡导者，在其中发挥着承担初始成本、形成示范效应、促使更多成员加入等作用。但是，陌生人社会中缺乏内生社会舆论的能力，难以向熟人社区那样为关键群体提供社会性收益。因此，业委会需要一个有效的激励机制以弥补事实上的无偿服务而付出的成本。Q小区的现任业委会成员虽具备较强的志愿精神，但是由于缺乏激励机制，导致后继人才不足。而业委会成员为小区全体业主服务，理应获得适当的报酬或者劳务补贴，这也符合市场经济的公平原则。除物质激励外，更要注重精神性激励，很多时候关键群体更看重的是参与业主自治的过程中给自身带来的充实感和实现自我价值的成就感。比如，可以通过树立典型，在小区、社区和街道等设置宣栏，安排记者采访报道，动员小区居民肯定、支持业委会的工作，从而增强业委会成员的社会认同感。

另外，还要形成对消极分子的约束机制。当前，大多数研究者都将关注的焦点放在对关键群体的激励机制方面，却忽视了消极分子这一群体的存在和作用。北野先生曾将开发商和物业公司对小区和业主造成的伤害，称之为“肌肤之患”，而认为“心腹之患”则来自业主。“心腹之患”中最主要的便是业主的消极行为[9]。王德福教授则认为对业主自治冲击最大的是消极分子直接指向积极分子的定向打击。其要害在于对于积极分子的质疑、否定、人身攻击，甚至煽动其他业主制造矛盾，引发群体性事件，从行为根源上否定了积极性的存在，瓦解了积极分子赖以支撑其行为的自我激励，破坏了业主自治中各方良性的合作关系。因此，需要尽快完善对消极分子的约束机制，构建业主自治体系与基层行政执法体系的协作机制。行政执法力量拥有一定的执法权力，并且独立于小区各方利益之外，不易将问题扩大，可以积极推动执法力量下沉到小区进行常规执法，将问题化解在平时，减少业主的消极行为。同时，形成对于积极分子的保护机制，也是制衡消极分子的手段之一，在积极分子受到质疑、攻击、诋毁时，社区基层组织要积极介入调查，澄清事实，维护积极分子的声誉和权利，从而在小区内产生正面的示范效应，压制消极分子的行动空间。

3.夯实人才队伍建设的持续机制

实行業主自治需要一批具备相关专业知识、善于沟通、学习能力强以及积累丰富管理经验的优秀人才。因此，首先，需要对业委会成员进行专业培训，以提高其综合素质。Q小区所在社区目前就小区业主自治进一步加强关于政策法规、岗位制度管理、社区治理知识、物业管理等方面的培训和学习，并对业委会运作中出现的困难和疑问进行针对性指导。其次，注重对小区党员人才的挖掘，发挥党员先锋模范作用，推动小区内党员积极参与“党员责任区”建设，带头参与和支持业委会工作，通过成立党员志愿者队伍，以项目化、组织化的方式为党员提供参与小区业主自治的空间和渠道。再次，小区业主自治属于社区社会工作的服务范畴，而社会工作者因其自身的专业性，在基层社会治理领域可以提供很多专业性指导，通过引进专业社工参与到小区业主自治中，利用社工来链接社会支持网络，争取外力协助。在此基础上筹备和构建小区公共活动空间，改善邻里关系，激发居民自治意识，增强小区认同感。

（三）多元主体共同参与

善治的本质是国家权力向社会的回归，强调国家与社会的合作以及管理对象的参与，这意味着管理方式和管理手段的多元化[10]。当前，绝大多数城市社会治理要么陷入政府主导的行政化治理路径，要么陷入“公地悲剧”之中[11]。然而，随着城市产权多元化格局的形成，基层社会治理的模式不再是以政府为主体地位的传统单中心治理模式，而是逐渐转变为以政府、市场、社会视角下的多中心治理模式（见图1）。有效的业主自治必然离不开多元主体之间的良性互动和合作。首先，在业主自治中需要有政府在场，而政府的介入也应顺应政府部门职能转变这一趋势，由管理型向服务型转变。政府在其中应主要发挥授权、指导和监督的作用，并在特殊情况下及时介入。例如，当业主、业委会与物业管理公司之间产生矛盾分歧，物业公司突然从小区撤离时，政府应及时采取相关措施。Q小区就出现过物业公司突然撤离的情况，正是由于当时上级部门没有及时处理，放任自流，才使得小区一度陷入困境。在《物权法》基础上，探索关键职位交叉任职的模式，即代表政府力量的居委会和代表业主力量的业委会之间的交叉任职，从而将党、社、产权、物业等资源有序配置起来，构建居委会、党支部和业主组织三位一体的治理格局，使得业委会一切工作的宗旨都是为了维护居民和业主的利益。其次，物业服务企业需要转变管理理念，摆正自身位置，树立服务意识，从小区的对立面走向统一战线。例如，有些物业公司在小区成立了党支部，积极参与到社区的党建和其他活动中，建立相互合作，相互信任、相互监督的机制，以造福业主为宗旨，共同打造幸福小区、首善小区。此外，还应积极培育、孵化和引进各类专业社会组织，为小区提供各类公共服务、方便小区居民的生活以及丰富业主的文化生活，从而更有效地强化小区的社会支持网络，构建社会资本，合力共筑关系和谐、守望相助的共同体。

四、结语

业主自治制度是我国城市住房商品化发展到一定程度，由社会力量进行的能动探索与尝试。其作为一种新型的治理模式，在维护业主利益、规范物业管理、构建和谐社区、落实基层民主、节约小区治理成本等方面起到了重要作用，彰显出巨大的发展前景。与此同时，业主自治也面临着一系列错综复杂的问题，无论是法律法规政策的完备性，还是实践操作的规范化、专业化都处在探索阶段。化解业主自治的困境除需要业主自治组织自身能力的提高和自治方式的创新外，还需要外部力量的支持，可以通过构建物业服务公司、基层政府等多元治理主体之间的合作机制，提升住宅小区自治效果。可以肯定的是，业主自治将在基层社会治理中发挥更大的作用，使治理不断接近“善治”这一目标。

参考文献

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[11]陈建国，郭卫建，李萍.城市社区治理中的体制嵌入与嵌入体制：以北京和无锡两个社区为例[J].天津行政学院学报，2019（6）：68-78.