西部大开发20年陕西省国土空间治理对脱贫攻坚的影响机制

2021-07-16屈楠

安徽农业科学 2021年11期

屈楠

摘要通過剖析2000—2019年西部大开发20年陕西省的空间治理水平和精准脱贫成效，分别利用熵权法和耦合协调度方法测度评价两者的时序变化，通过LSDV法估计的双向固定效应模型、逐步回归模型和2SLS模型探究国土空间治理对于脱贫攻坚水平的影响机制。结果表明，西部大开发20年陕西省国土空间综合治理能力和脱贫攻坚水平均呈现先小幅降低后稳定上升的态势，各分维度指数变化各有差异。国土空间治理和脱贫攻坚耦合协调度整体呈现为由失调衰退的轻度失调型，逐渐发展为协调发展的良好协调型，系统协调度步入发展的良性互动阶段。国土空间治理对于脱贫攻坚具有正向显著促进作用。农村收入水平起到国土空间治理促进脱贫攻坚的中介效应的作用。农民收入水平、农村教育水平和人均GDP均对脱贫攻坚有一定的显著促进作用，但农村人口数量对于脱贫攻坚起到显著负向影响。基于此，在新时代西部大开发进程中，陕西应尽快出台后扶贫时代的空间统一规划，不断创新乡村精准脱贫的机制体制，大力发展“新基建”驱动精准脱贫，推动乡村产业和经济的振兴发展，最终打赢农村脱贫攻坚战。

关键词国土空间治理;脱贫攻坚;影响机制;西部大开发;陕西省

中图分类号 F-301文献标识码 A文章编号 0517-6611（2021）11-0252-06

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.11.065

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

The Influence Mechanism of Land Space Governance on Poverty Alleviation in Shaanxi Province during Twenty Years of China Western Development

QU Nan

（Northwest Branch of Shaanxi Land Engineering Construction Group Co. Ltd.， Xian， Shaanxi 710075）

Abstract Through analyzing space governance level in China Western Development from 2000 to 2019 in Shaanxi Province and achievements of targeted poverty alleviation， respectively， using the method of entropy weight and coupling coordination degrees to measure temporal changes， through the LSDV method to estimate the bidirectional fixed effects model， the stepwise regression model and 2 SLS model to explore the influence mechanism of land space governance on poverty alleviation. The results showed that in the 20 years of the western development， the comprehensive capacity of land and space management and the level of poverty alleviation in Shaanxi Province have both decreased slightly and then increased steadily， and the changes of each sub-dimension index are different. The degree of coupling coordination between land and space governance and poverty alleviation generally turns into a mild type of imbalance and decline， and gradually develops into a good type of coordination for coordinated development. The degree of system coordination enters into a benign interactive stage of development. Land and space governance is a significant positive contribution to poverty alleviation. Rural income level plays a mediating role in land and space governance and poverty alleviation. Farmers income level， rural education level and per capita GDP all play a significant role in promoting poverty alleviation， but the number of rural population has a significant negative impact on poverty alleviation. Based on this， in the process of western development in the new era， Shaanxi should introduce a unified spatial plan for the post-poverty alleviation era as soon as possible， constantly innovate the mechanism and system of targeted poverty alleviation in rural areas， vigorously develop “new infrastructure” to drive targeted poverty alleviation， promote the revitalization and development of rural industries and economy， and finally win the battle of rural poverty alleviation.

Key words Land space governance;Poverty alleviation;Influence mechanism;China Western Development;Shaanxi Province

2015年11月29日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》拉开了全国打赢打好精准脱贫攻坚战的序幕，习总书记在十九大报告中将精准脱贫也作为三大攻坚战之一，精准脱贫对于2020年全面建成小康社会，实现中国乃至世界历史的“中国无贫，世界大同”的“中国梦”意义深远。2020年5月，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，“2020年要优先稳就业保民生，坚决打赢脱贫攻坚战，努力实现全面建成小康社会目标”。纵观农村发展的历史，农民往往有一种天生依赖于土地的生产生活方式，土地对于农村农业农民来说，不仅仅意味着生产资料，更是其赖以生存和发展的权利和依靠。因此，围绕土地资源的政策、产权、规划和治理往往牵动着亿万农民的心弦，比如城乡建设用地增减挂钩、新增耕地指标跨省域调剂、产业发展与基础设施建设用地、易地扶贫搬迁用地、农用地转用、退耕还林还草还水和土地征收等均与精准脱贫攻坚关系紧密，也说明了国土空间治理与脱贫攻坚之间“与生俱来”的渊源。2020年作为全面建成小康社会的收官之年，在新冠肺炎疫情的影响下，脱贫攻坚的任务艰巨而责任重大。如何通过国土空间治理发挥精准脱贫的关键性作用，降低新型冠状肺炎病毒对于经济社会发展和脱贫攻坚战的不利影响，奋力打赢脱贫攻坚至关重要。2020年5月，中共中央在西部大开发战略20年之际，正式印发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，西部作为我国重要的战略大后方，系统研究总结西部大开发20年国土空间治理与脱贫攻坚的发展特征规律、作用机制，对于在新时代探究推进西部地区国土空间治理对于后扶贫时代中脱贫治理的路径、模式，都具有重要的现实意义。

目前国内学者基于国土空间治理抑或脱贫攻坚的单一维度的分析讨论较为丰富，主要包括国土空间体系、概念理论、生态保护、格局优化、用途管制、法律制度等方面的内容思考和看法[1-7]，脱贫攻坚包括概念理论、机制、评价、困境、对策、特征规律、影响因素、启示、路径等多个方面的讨论与研究[8-16]。同时，对于国土空间治理和脱贫攻坚也进行初步分析，铁铮[17]认为可以利用“两山理论”打赢生态产业脱贫战;朱隽[18]认为城乡建设用地增减挂钩政策拓展了精准脱贫的资金来源;李东法[19]则认为扶贫是自然资源部的新职能，国土空间规划的生态修复保障脱贫攻坚的扶贫力度。但总体而言，上述研究对国土空间治理对于脱贫攻坚的经验证据缺乏相关的实证检验证据，特别是基于国家公开统计的年鉴数据来源，进行两者耦合协同发展、互动关系、影响机制的定量研究还较为缺乏，对于国土空间治理对于脱贫攻坚水平的路径还讨论不足。

综上，笔者结合《中国统计年鉴》和陕西省统计公报数据，首先对国土空间治理和脱贫攻坚的水平进行分析，通过构建陕西省国土空间治理和脱贫攻坚的评价框架，运用熵权法和耦合协调度测算两者的发展指数，利用Stata 14软件的多种回归模型剖析国土空间治理对于脱贫攻坚水平的影响机制、作用路径，并在此基础上提出国土空间治理对于陕西省脱贫攻坚的具体措施，对于陕西省新时代国土空间治理创新、后扶贫时代脱贫攻坚和新时代西部大开发战略形成新格局均具有一定的理论意义和现实指导价值。

1 研究区概况

陕西省地处中国内陆腹地、黄河中游，位于105°29′～111°15′E、31°42′～39°35′N，陕西省优秀历史文化底蕴厚重，是中华民族及华夏文化的重要发祥地之一。陕西省作为丝绸之路经济带的重要通道和节点，更是新时代西部大开发的开放高地和开发开放枢纽，省会西安市未来也将成为国际门户枢纽城市。2019年陕西省GDP为25 793.17亿元，较上年增长6.0%，排名全国第14名，其中人均生产总值66 649元。陕西省地处吕梁山区、六盘山区、秦巴山区三大集中连片贫困带，贫困人口约210万，全国脱贫攻坚任务较重。2020年陕西省56个贫困县实现“脱贫摘帽”，区域性整体贫困问题基本得以解决。

2 数据来源、测度方法与评价指标体系构建

2.1 数据来源

基于数据的可得性与可靠性，以陕西省为研究单元，考察2000—2019年西部大开发20年的时序数据，数据主要来源于《中国统计年鉴》《中国科技统计年鉴》《中国农村统计年鉴》《陕西统计年鉴》、陕西省统计公报、统计局网站及Wind数据库等。上述數据中存在的个别缺失值，使用插值法、均值法进行补齐。

2.2 变量设定

该研究因变量和自变量分别为熵权法计算所得的脱贫攻坚成效指数和国土空间治理指数。中介变量为农村道路建设和农村收入水平。控制变量包括农村教育水平、农村人口数量、城乡收入差距、人均GDP、GDP增长率（表1）。

2.3 变量描述性统计

对文中涉及的主要变量进行简单的描述性统计，结果见表2。

2.4 测度评价方法

参考前人的研究，利用熵权法、综合评价指数法和耦合协调度的方法对陕西省国土空间治理水平、脱贫攻坚水平进行评价测度。

2.4.1 权重的确定。

首先，采用极差法进行指标量纲不同的处理，公式为：

对于正向指标，yij=xij-xminjxmaxj-xminj（1）

对于负向指标，yij=xmaxj-xijxmaxj-xminj（2）

式中，yij为标准化指标值;xij为初始值;xminj为第j列的最小值;xmaxj是第j列的最大值。

其次，运用熵权法计算各指标权重，Yij为第i个评价单元第j项指标值，公式如下：

Yij=yijni=1Yij，j=1，2，…，m（3）

计算熵权值，如下：

H（xj）=-kni=1YijlnYij，j=1，2，…，m（4）

式中，k=1/lnn，0≤xj≤1，mj=1xj=1。

确定熵权权重值：

W2=1-H（xj）m-mi=1H（xj），j=1，2，…，m（5）

2.4.2 综合评价测算。

将各个指标组合权重值与标准化值相乘相加，可得2000—2019年陕西省国土空间治理指数和脱贫攻坚指数。公式如下：

Fj=nj=1（Wj×Yj）（6）

式中，Fj为对应的综合指数;Wj为组合权重;Yj为标准化值。

2.5 耦合协调度评价模型

耦合协调度评价模型来源于物理学中“容量耦合”概念，主要用于分析两种以上系统间相互作用、协调协同的大小。C 为耦合度，度量系统协同作用大小;T为两者以上系统的综合发展指数;D为耦合协调度，反映系统协调发展的高低。

C=Y1×Y2[（Y1+Y2）/2]212（7）

D=C×T，T=αY1+βY2（8）

式中，α、β为待定系数;Y1、Y2分别是国土空间治理、脱贫攻坚的综合指数，考虑到国土空间治理与经济发展质量具有同等重要的地位，该研究设定α=β=0.5。参照已有的研究[20-21]，对耦合协调度进行等级划分（表3）。

2.6 国土空间治理评价体系构建

依据2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，自然资源部的职责是统一行使国土空间用途管制和生态保护修复，因此国土空间治理扩展了原先的国土空间开发的内涵，建设用地面积是国土空间用途管制的重要方面，该研究结合陕西省公开统计数据的可得性，将国土空间治理扩展为建设用地指数、基础用地指数、保障用地指数、生态用地指数和统筹用地指数的5个方面，具体指标如表4所示。

2.7 脱贫攻坚成效评价体系构建

基于国务院扶贫办脱贫攻坚标准和习近平总书记关于“两不愁三保障”的重要讲话精神，构建陕西省脱贫攻坚成效评价指标体系，充分结合陕西省的公开统计数据的可得性，从脱贫人口指数、贫困返贫指数、农民就业指数、住房安全指数和医疗卫生指数5个方面构建脱贫攻坚的评价指标体系，具体指标如表5所示。

2.8 回归模型设定

假设国土空间治理对脱贫攻坚成效有一定的作用机制，且可能存在的传导路径，即国土空间治理通过农村道路建设、农村收入水平的路径从而作用于区域脱贫攻坚，主要应用多元回归模型或逐步分析法进行回归分析。基准回归模型如下：

PAt=β0+β1LSGt+β2RRt+β3RIt+β4REt+β5RPt+β6IDt+β7PGt+β8GGRt+εt（9）

农村道路建设、农村收入水平在国土空间治理与脱贫攻坚的中介效应检验模型如下：

RRt=β0+β1LSGt+β2RIt+β3REt+β4RPt+β5IDt+β6PGt+β7GGRt+εt（10）

RIt=β0+β1LSGt+β3RRt+β4RPt+β5IDt+β6PGt+β7GGRt+εt（11）

3 国土空间治理对脱贫攻坚的影响机制

3.1 西部大开发20年陕西省国土空间治理评价

由表6可得，2000—2019年陕西省国土空间治理综合能力和水平呈现先小幅降低后稳定上升的态势，对比5个维度的指数发展，建设用地指数增长最大，统筹用地指数和基础用地指数次之，保障用地指数相对较弱。原因在于其他指数对于耕地一定程度的开发和利用。2000年陕西省国土空间治理综合指数为0.28，2019年综合指数为0.79，均值为0.36。其中2002和2004年国土空间治理综合指数最小，为0.12。

分指数维度而言，西部大開发20年陕西省建设用地指数处于稳步上升态势，2008年受国内外金融危机的影响，指数有一定程度的降低。西部大开发20年陕西省基础建设指数呈现接近于线性的增长态势，说明陕西省道路等基础设施建设情况较好。2000—2019年陕西省保障用地指数表现为先直线降低后波动发展态势，说明西部大开发20年陕西省对于耕地等保障用地的开发力度较大，人均耕地面积大幅降低。2000—2019年陕西省生态用地指数处于阶梯状增长上升态势，特别是2008—2010年生态指数有较大幅度的增长。西部大开发20年陕西省统筹用地指数表现为接近于线性的增长态势，表明西部大开发20年对促进区域城市化水平和提高人口市民化的成效非常显著。

3.2 西部大开发20年陕西省脱贫攻坚评价

由表7可得，西部大开发20年陕西省2000—2019年脱贫攻坚指数呈现先直线上升后平稳发展上涨的态势，对比5个维度的指数发展，医疗卫生指数增长最大，住房安全指数和贫困返贫指数次之，农民就业指数增长相对较弱。原因在于西部大开发20年农民劳动力转移就业和农民市民化较多，农村老龄化较为严重，多方面因素造成农民就业指数较小。2000年陕西省脱贫攻坚综合指数为0.03，2019年综合指数为0.87，均值为0.44。其中2000年脱贫攻坚综合指数最小，为0.03，2019年脱贫攻坚成效最好，为0.87。

分指数维度而言，由表7可知，西部大开发20年陕西省脱贫人口指数处于不断稳步上升态势，在2008—2014年脱贫人口指数较为稳定，2014—2019年脱贫人口指数增长幅度较大，说明在国家政策的大力推动下，陕西省贫困人口不断降低，贫困县不断摘帽，贫困人口脱贫数量增长较多，对脱贫成效的作用较大。西部大开发20年陕西省贫困返贫指数呈现增长的态势，说明西部大开发20年陕西省贫困脱贫事业稳步推进，脱贫率和返贫率不断降低，脱贫攻坚战事业不断推进。西部大开发20年陕西省农民就业指数表现为先升后有所下滑的变化，说明西部大开发20年陕西省对农民就业有较大幅度的扶持，但后期由于农村城镇化、劳动力市民化以及老龄化、空心村等出现，农村就业指数有所下降。西部大开发20年陕西省住房安全指数处于不断上升后稳定变化的态势，这也一定程度反映出农村人口有所降低，住房面积已完全可以满足农户的需要。西部大开发20年陕西省医疗卫生指数也不断大幅增长，表明西部大开发20年陕西省的医疗卫生事业得到长足的发展，加之老龄化问题的进一步加重，未来医疗卫生和养老等事业将有更大的发展空间和潜力。

3.3 西部大开发20年陕西省耦合协调度评价

由表8可知，西部大开发20年陕西省2000—2019年国土空间治理和脱贫攻坚耦合协调度指数区间为[0.31，0.91]，平均值为0.61，耦合协调度整体呈现由失调衰退的轻度失调型，逐渐发展为协调发展的良好协调型。说明空间治理与脱贫攻坚的系统协调水平在不断提高。

从两者的发展度来看，2000—2002年综合发展度有一定程度的降低，但2002—2019年均呈现平稳上升态势。说明在西部大开发的初期，陕西省对于西部大开发政策的效果显现具有一定的滞后性。从耦合度来看，国土空间治理和脱贫攻坚的系统耦合度逐渐由0.63发展稳定在1附近，说明两者的协同发展能力较强。从耦合协调度来看，2000—2019年两者的系统协调度不断地增长提升，说明了西部大开发20年国土空间治理与脱贫攻坚事业的耦合协调水平没有受到外部或者内部环境的影响，一直在稳定快速地发展，协调程度和对比类型也逐渐步入发展的良性互动阶段，在2020年必将可以完成全面建成小康社会的目标和任务。

3.4 西部大开发20年陕西省国土空间治理对脱贫攻坚的影响机制

3.4.1 基准回归。

由图1可得，自变量和因变量从图形上整体呈现一个正向的促进作用，即西部大开发20年陕西省国土空间治理有助于脱贫攻坚的发展。

再者，由于该研究数据为20年的时序数据，为防止内生性问题，分别对国土空间治理和脱贫攻坚利用LSDV法估计的双向固定效应模型，分别做国土空间治理和脱贫攻坚的双向回归分析。由表9结果分析，国土空间治理

可以促进脱贫攻坚，前者是后者的原因。P值均小于0.01，R2值超过0.9，模型的解释水平和拟合度均通过检验，模型拟合性良好，但脱贫攻坚对于国土治理的作用未通过检验。说明西部大开发20年陕西省国土空脱贫攻坚离不开国土空间治理的政策支持、规划、投资和建设，特别是对于住宅、耕地、交通、产业等生态用地或者建设用地的开发利用，或者通过易地搬迁扶贫等方式促进精准扶贫;反之，脱贫攻坚不是促进国土空间治理的原因。因此，进一步激发土地等要素市场和资源配置，可以助力脱贫攻坚战的胜利。

3.4.2 整体回归分析。

由于国土空间治理与脱贫攻坚是单向因果关系，该研究采用逐步回归模型和2SLS模型进行分析，结果见表10。整体模型通过R2和P值检验，模型拟合性良好，模型整体通过检验。

逐步回归模型结果（1）中脱贫攻坚作为被解释变量，结果显示逐步分析法逐步向后回归，剔除显著性水平大于0.05的因子，结果剔除了农村建设道路、城乡差距和GDP增长率，说明这3个变量不是解释脱贫攻坚的主要原因。2SLS模型回归结果（2）也与结果（1）类似。因此，国土空间治理对于脱贫攻坚具有正向显著影响。可以理解为地方国土空间治理能力和水平的提升，可以促进土地资源的配置和充分利用，更好地服务于扶贫政策、资金、产业和农户收入的提高，从而通过国土空间规划和用途管制、生态治理、异地搬迁等方式推促精准脱贫。回归结果（1）和（2）还说明农民收入水平、农村教育水平和人均GDP对于脱贫攻坚均具有显著的正向影响，但农村人口数量对于脱贫攻坚起到显著负向影响。所以，可以通过就业、技能培训等方式提高农户收入，大力投资发展农村教育水平，不让受教育群体辍学，提高人均GDP，推进农户市民化和进城落户城镇化等方式推进农户精准脱贫。

2SLS模型回归结果（3）和（4）检验农村道路建设或者农村收入水平是否可以作为国土空间治理与脱贫攻坚的中介变量，分别将农村道路建设或者农村收入水平作为被解释变量，结果显示农村收入水平是作为国土空间治理对于脱贫攻坚的中介变量，即國土空间治理可以显著促进农户收入水平，从而促进脱贫攻坚成效和水平。但比较遗憾的是，国土空间治理并不能通过道路建设，达到有效精准脱贫。究其缘由，可能是陕西省农村道路建设的效果不明显，农户一般通过进城务工的形式提高收入，农村道路建设并不能有效促进农户脱贫，当然，也可能是该研究所选取的指标不恰当导致。

除此之外，农村收入水平的提高，可以显著促进农村道路建设，但农村人口数量的增多，对道路建设有显著的抑制作用。但反之，农村道路建设却能有效促进农民收入的提高，说明农村道路建设与农村收入是互为因果的关系。农村人口数量与农村收入水平呈反比，人均GDP和区域GDP增长率均显著促进农村收入水平的增加，但城乡收入差距的增大对农村收入水平作用为负，但作用并不显著。

结合回归模型结果（1）和结果（4），国土空间治理可以通过提高农村收入水平的路径，从而促进农村精准脱贫。因此，国土空间治理、农村收入水平和脱贫攻坚三者之间存在一定的作用机理，如图2所示。

4 结论与建议

4.1 结论

（1）西部大开发20年陕西省国土空间综合治理能力和水平呈现先小幅降低后稳定上升的态势，其中建设用地指数增长最大，统筹用地指数和基础用地指数次之，保障用地指数相对较弱。建设用地指数、基础建设指数、生态用地指数、统筹用地指数均呈现稳步上升态势，保障用地指数表现为先直线降低后波动发展的态势。

（2）西部大开发20年陕西省脱贫攻坚指数呈现先直线上升后平稳发展上涨的态势，其中医疗卫生指数是主要驱动力，住房安全指数和贫困返贫指数次之，农民就业指数是主要短板。贫困人口指数、贫困返贫指数、住房安全指数和医疗卫生指数均呈现不断稳定增长态势，农民就业指数表现为先上升后有所下滑的变化。

（3）2000—2019年陕西省国土空间治理和脱贫攻坚耦合协调度整体呈现由失调衰退的轻度失调型，逐渐发展为协调发展的良好协调型。两者的耦合协调水平一直在稳定快速地发展，逐渐步入发展的良性互动阶段。

（4）西部大开发20年陕西省国土空间治理和脱贫攻坚具有单向因果的作用效应，国土空间治理对脱贫攻坚起正向显著促进作用。农村收入水平起到国土空间治理促进脱贫攻坚的中介效应的作用。农民收入水平、农村教育水平和人均GDP均对脱贫攻坚有一定的显著促进作用，但农村人口数量对于脱贫攻坚起到显著负向影响。

4.2 建议

依据2020年5月中共中央《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，在新型冠状肺炎疫情过后的新时代西部大开发大保护进程中，陕西省应充分总结和吸取过去20年西部大开发的成功经验和教训。第一，尽快出台陕西省新时代西部大开发促进后扶贫时代的空间规划、重大工程和重点项目清单，坚持城乡顶层设计统筹一体规划，在规范指导和引导的基础上，积极为社会组织参与精准脱贫与乡村振兴有效衔接搭建平台，创造有利条件。第二，不断创新乡村精准脱贫的机制体制，打破精准脱贫由政府单一主体推动的状况，发挥社会力量，让企业、组织和个人等社会各方积极参与，共同施策，提升村民收入和农村公共服务水平，通过城乡基础设施一体化建设和基本公共服务均等化支撑乡村全面脱贫。第三，大力发展“新基建”驱动精准脱贫，后疫情时代“新基建”成为推动乡村高质量发展、脱贫攻坚和乡村数字经济的重要动能。将互联网、大数据、5G等要素融入乡村精准脱贫，大力发展农村电子商务，推进大数据与旅游、文化、教育、康养等产业深度融合。大力推进一二三产业融合发展，建立特色产业集群，延伸农业产业链，构建产业品牌体系，提高农产品附加值，让农民搭上致富增收的快车，推动乡村产业和经济的振兴发展，最终打赢农村脱贫攻坚战。

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