贾康 刘薇 张晶晶

摘要：紧紧抓住创新的“第一动力”和乘数放大效应，引领超常规、可持续发展，是中国优化城市与区域发展战略的重点和内在要求。本文从创新的意义与相关学理剖析入手，从新供给经济学的分析视角切入，提出经济发展供给侧创新作用原理的理论模型与量化表达，形成以“守正出奇”“守正创新”支持高质量发展潜力释放思路要领的框架性认识。结合中国当下发展新形势，以创新引领城市高质量发展这一命题，指出需以制度创新、科技创新和管理创新相结合，以供给侧结构性改革为主线，针对中国新型城镇化战略的客观要求，从国土开发顶层设计入手，动态优化各地定制化解决方案，并把握高质量发展的共性要求，以宜居宜业改善民生为核心优化公共服务供给，把握好制造业的提质增效升级发展，优化收入分配推进城乡一体共赢。此外，要抓住已涌现的“一带一路”建设与“新老基建”等发展机遇，注重新型城镇化中的有效投融资，西部城市需在应对挑战中把握后发优势，以“有效市场+有为、有限政府”组合打开活力潜力空间，推进中国经济社会实现弥合“二元经济”的新型城镇化和城乡一体化之现代化愿景。

关键词：创新驱动;城市与区域发展;高质量发展;全要素生产率;供给侧结构性改革

文献标识码：A

文章编号：100228482021（03）008311

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一、供给侧创新的基本认识框架

创新是中国推进现代化通盘规划战略中属于核心地位的概念，创新发展被表述为现代发展理念中的“第一动力”。创新行为可具体分为科技创新、管理创新和制度创新三个层面。现实生活中，可直观地以科技创新为切入点来领会创新效应，再扩展到三层次创新的连动及本文关注的如何以创新引领城市高质量发展。

（一）“科技是第一生产力”的历史解读

19世纪40年代，马克思率先在针对大不列颠联合王国的生产人口与生产力进行统计调查后，总结性提出“新的生产力主要来源于科学技术”，其指出“1840年的生产人口当时仅为600万，但技术成就的生产率却可达到6.5亿”[1]。后在《政治经济学批判》中再次强调“社会生产力应包含科学技术”[2]。马克思主义经典作家在基本原理层面已深刻指出了“科学技术是生产力”，社会劳动所产生的生产力首先应注重科学的力量，科学技术应用于生产过程可以大幅度提升劳动的生产率。恩格斯《在马克思墓前的讲话》中说，“在马克思看来，科学是一种在历史上起推动作用的、革命的力量”[3]，这个革命性力量的作用，也就是现在于创新实践中人们所说的颠覆性创新、创造性毁灭的力量和作用。

在“科技是生产力”的中国发展实践中，邓小平坚定认同马克思关于生产力的理论，并总结发展经验，提升为“科技是第一生产力”的认识表述。1985年3月，邓小平在全国科技会议上首先总结中国科技改革发展经验，指明科学技术能使生产发展、生活富裕，言简意赅地总结“科学技术是生产力”，指出科技界要面向经济建设，要解决科技与经济结合的问题，更要创造环境使人才可以脱颖而出，“改革科技体制就是为了解放生产力”[4]107。1986年在会见李政道教授时继续强调，“中国的现代化建设刚刚起步，要发展离开科学不行”[4]183。1988年9月，发表“科学技术是第一生产力”的重要讲话[4]274，对于科技的重要性，强调要有极其高度的认识，要作为战略方针与战略措施来看待，深刻揭示了科技在现代经济社会发展中的重要作用。

（二）现代创新理论发展、科技创新驱动及联结于中国现代化的战略机遇期

“创新是一个民族的灵魂”，是人类社会进步新动能的来源。关于近现代“创新”这一概念的提出与理解，要特别提到约瑟夫·熊彼特，其在1912年出版的著作《经济发展理论》中[5]，从技术与经济结合角度探讨了“技术创新”在社会经济发展中的重要作用。熊彼特的创新理论主要认为“创新是一种新的生产函数”，可将此前从未有过的生产要素与生产条件重新结合后引入现有生产体系。他认为，世界经济之所以会出现周期性波动，也正是由“创新”的非连续性与非均衡性所引起的，提出“创新是经济增长和发展的动力，没有创新就没有资本主义的发展”，经济的发展是由不断创新而产生的结果。熊彼特还指出，“创新活动之所以发生，是因为企业家精神”。企业家就是开拓者、创新者，是把科学技术发明引入经济生活之中，把经济推向前进的人，“企业家”的主要职能就是引导创新。“企业家精神”则是企业家特殊技能的集合，是企业家在市场经济激烈竞争环境中组织建立和经营管理企业的综合才能的表述方式，它是一种重要而特殊的无形生产要素，十分稀缺，非常宝贵。2017年9月，中共中央、国务院印发了《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》，首次以最高规格来强调企业家作用，点赞与弘扬“企业家精神”[6]。

熊彼特“创新理论”强调了生产技术的革新和生产方法的变革在资本主义经济发展中至高无上的作用，虽然在其分析中忽视了生产关系或制度这一重要因素，但对于创新理论发展与科技创新驱动的学理分析，仍有不可忽视的重要意义和作用。20世纪60年代，在新技术革命迅猛发展的背景之下，发展经济学先驱罗斯托在《经济增长过程》中提出经济成长六阶段划分，强调经济起飞阶段“技术创新”在创新活动中具有重要位置。21世纪在信息技术发展推动中，学界进一步丰富对于“技术创新”的认识，创新被认为是各创新主体、创新要素交互作用下的一种现象，是创新生态下技术进步与应用创新的产物，同时，更为关注其创新的价值实现，珍惜与看重企业家精神发挥，注重企业家队伍的培养。

中国“三步走”的现代化实现蓝图，恰逢20世纪四五十年代肇始于“半导体”、而后出现的数字经济大潮，带出了20世纪末开始的“第三次产业革命”，给终于出现“经济起飞”的中国带来了新经济风起云涌的战略机遇期。在改革开放后的“追赶—赶超”过程中，现已达到经济总量全球第二的位置，国家统计局公示2019年人均國民收入为10410美元，成为上中等收入经济体中一员。在此过程中，2010年后国内经济发展告别两位数的高速增长模式，开始进入以适当降速换更高质量的中高速发展阶段，亟需深化认识、适应和引领自2011年以来经济下行中的新常态，以便在按时完成全面小康建设目标后有充沛的新动能，跨越中等收入陷阱，连接伟大民族复兴中国梦总任务目标的实现。经济发展新常态中，“新”早已明朗，但“常”还并没有实现，几年间经济增速在一路下行。依托于十八大报告提出的经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”的总体布局和全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局，以供给侧结构性改革为战略性方针的现代化实现路径，当前发展面临的关键任务是要实现“新旧动能转换”，使社会动力体系完成转型升级以支撑我国中高速状态中可持续的超常规发展。

而实现由“新”入“常”的新动能，将主要来自能够对冲下行因素的全要素生产率[7]。全要素生产率的“索洛余值”与前述“科技是第一生产力”的思路相吻合。有别于对供给侧传统要素的认知，科技揭示了另一种重要潜能的释放，即科技对于生产力的作用，并非是在传统生产力三要素——劳动力、劳动对象、劳动工具之外简单加上第四项科技成果的应用创新，而是做乘法。科技创新、科技成果的应用是对生产力的乘数式放大，故要认知为第一生产力。领会科创的意义和作用，需要进一步重温和领会邓小平所言简意赅表述的“第一生产力”的发展龙头作用。

（三）供给侧创新驱动的新供给经济学分析论证

新供给经济学在总结各经济学说流派观点后，指出生产力以及根本上由其决定的生产关系的发展变革，都是发生在供给侧，并成为划分经济社会不同阶段、不同时代的最关键因素[8]。这种发生在供给侧的创新驱动和生产力与生产关系的变革，使各阶段人类物质需求满意度呈现阶跃式增长。

1.供给侧视角的人类社会发展概况

人类社会经济运行是以供给（产品与服务的生产经营）不断满足需求的循环所形成的资源配置。人的需求作为经济社会发展的原生动力，有不断升级的内在取向，表现为永远不会完全满足的形态，这可称为“永新而无新”，即用户对于产品并无特定、明确或充足的想象，其本身往往并不知以怎樣的创新可使得合乎意愿的成果被提供出来以满足自身的体验升级，从而在人类经济社会发展中，看得见摸得着、实实在在的创新成果，都是发生在供给侧。在商品社会中，一定是生产经营供给侧的产品或服务，使需求方愿意把自己有货币支付能力的购买力释放出来去形成交易，由此形成了经济的循环、发展和繁荣。

在整个人类社会发展成长过程中，科技带有引领整个经济社会向上跨越式、颠覆式创新发展的力量。从动物界脱离出来以后，人类依次经历了农业革命、工业革命两个跨越式发展，到现今处于的信息革命时代又呈跨越式发展态势。此种供给侧创新，在学理上可描述为阶跃量化曲线（见图1）。把整个发展过程中生产力和生产关系两者之间的互动关系加以梳理，可以看出递进式发展到当下最前沿的创业创新，就是在走向人工智能阶段的过程中，已由半导体概念引出互联网，发展到移动互联、万物互联，依托于大数据、云计算出现的区块链和智能化，再发展到共享经济。回顾农业革命、工业革命和信息革命的历史，可总结出与生产力、生产关系（社会形态）时代特征相关联的创新发展一览表（见表1）[9]7。

2.供给侧经济发展创新作用原理的理论模型与量化表达

传统主流经济学成果侧重需求（总量）分析与需求（总量）管理的认识，对接到经济发展动力体系的认知上，有“三驾马车”之说，以国内消费需求、投资需求和国外的需求（以净出口为代表）形成的有支付能力的购买力总量，解释GDP的构成和经济增长的动力机制，有其生动形象的优点，并且实际上已把需求侧的总量框架演变为结构化的“三分”框架，但其显然并未完成对经济增长动力体系的认知，因此很有必要将此结构化逻辑延伸、传导到供给侧，形成对于动力机制体系的完整认识与把握。

新供给经济学在基础理论研究领域，对经济发展动力体系已作出更深化的理论创新[10]。其基本认识是，需求在供给侧得到的响应机制的“动力”特性，可以解释为物质利益取向下内生的要素流动与组合，不同时代、不同阶段上人与物的组合及其相关要素可以抽象为供给侧几大要素的组合关系，理论模型的函数表达公式为：

G=f（L，R，C，T，I）（1）

其中，G代表经济增长，L代表劳动力，R代表土地与自然资源，C代表资本，T代表科技创新，I代表制度与管理。经济学意义上的要素，是指所有经济主体在从事生产经营活动时都会涉及的主要投入。但在不同发展阶段和不同时期，各要素的作用力度和影响效应则各有不同。一般而言，在经济增长的早期，劳动力、土地、资本是最明显、最主要的要素。在经济体进入中等收入阶段后，科技创新、制度这两大要素一般会表现出巨大的潜力以及对冲前三项因素支撑力滑坡的重要价值，甚至成为全要素生产率（TFP）的主要贡献因素。而放眼未来，从技术变革的角度看，五大要素中还可考虑加入“数据（D）”或“信息”这一新兴要素。式（1）即可扩展为：

G=f（L，R，C，T，D，I）（2）

从简要的经济人假设出发，人类的经济活动过程就是为满足人的利益而发生的供给与需求互动的无限循环过程，亦即社会再生产过程。在供给侧，劳动力、土地及自然资源开发、使用权、资本、科技创新成果等诸种竞争性的要素，始终处于不停息的运动过程之中，其运动的方向是以效率最大化为目标，使产权主体和投资主体在一系列的竞争中，最终落实于凭借“用户体验”最大化所形成的市场占有率与回报水平。简言之，效率与收益是引导要素流动的直接驱动力，而用户体验的提升是收益驱动带来的社会检验机制与运行的客观结果，也是最根本的支持力量。进一步说，促成要素流动的基本机制是竞争中社会平均利润率的形成过程，即凡是回报低于社会平均利润率的行业或部门，要素将会流出，而且回报率越低，要素流出的驱动力越大;凡是回报等于社会平均利润率的行业或部门，要素会处于相对稳定状态;凡是回报大于社会平均利润率的行业或部门，要素将会流入，且流入的数量与速度与该行业的实际利润率高出平均利润率的程度成正比。就一个行业而言，随着要素的流出或流入，其收益将逐渐向社会平均利润率收敛，直到等于社会平均利润率，此时要素运动便在此行业归于相对稳定。可表示为式（3）：

Ki=ΔPVΔPit1/ΔPi（3）

其中，Ki为第i行业资源流入量;Pi为第i行业的利润率;Pa为社会平均利润率;ΔP=Pi-Pa;Vi为第i行业单位时间资源流入量;ti为第i行业资源流入时间。

从动态的角度看，

当ΔP1>ΔP2时，VΔP1it1/Δp1i>VΔP2it1/Δp2i，要素加快流入;

当ΔP1<ΔP2时，VΔP1it1/Δp1i>VΔP2it1/Δp2i，要素流出;

当令Pi=Pa时，Ki=0，要素处于均衡状态，既不流出，也不流入。

可知：正是供给主体寻求“更高”“更多”“更大”回报与利润的内在驱动机制，经其回应需求主体的创新过程，形成经济增长澎湃不息的动力机制。为使经济在此动力驱动下不断增长，就必须在要素生产流动中去寻求最大回报，创造更加自由、灵活的主体，提供更为丰富的机会，同时又要由政府主体介入以提供最为可靠、可预期的法治化产权保护与公平竞争营商环境，并解决好矫正市场缺陷与失灵的问题。这就使科技创新得到制度创新的有效制度供给，并可再结合管理创新的助益。本文将展开讨论的创新引领城市高质量发展，是在上述基本理论考察之后，主要对于人类生产生活中心区域如何使发展过程优化的“理论联系实际”。

3.现代化发展战略中的创新发展理念与“守正出奇”“守正创新”思路

中国现代化发展的“追赶—赶超”过程中，“三步走”战略已在2020年后具体化为“新的两步走”。“行百里者半九十”，冲关的挑战性又加上2010年以来“由新入常”阶段转换、美中贸易战与突发疫情“三重下行因素叠加”的复杂严峻形势与“百年未有大变局”的考验，必须以供给侧结构性改革作为构建现代化经济体系的主线而攻坚克难，要把握好以创新发展为“第一动力”，带出协调发展、开放发展、绿色发展，最终落在人民群众美好生活需求不断得到满足的共享发展中。

新供给经济学关于应对此种挑战形成的经济考验、使中国冲过“歷史三峡”而所形成的思路，可表达为“守正出奇”“守正创新”的哲理与方略：中国要“做好自己的事”，把握好“有效市场+有为、有限政府”的“守正出奇”追赶——赶超战略，政府与市场两方作用优化结合以开创高质量可持续发展新局面。守正，就是要认识、顺应乃至敬畏市场在资源配置中所具有的“决定性”而让其充分起作用;出奇，就是不能止于一般市场经济的常规发展经验，而必须结合理论创新，以政府理性的供给管理，在承担一定风险的情况下，寻求出奇制胜的创新型超常规发展[11]。其具体的制度机制创新，必涉及一系列带有双轨制特征的特定机制安排，如产业政策的选择性设计、市场化合理运用;金融发展中与商业性金融并存的政策性融资;住房制度和不动产业界中保障轨与市场轨的统筹;收入分配领域里有力、有效、有度的再分配，等等。而这种守正出奇的通道，势必是较狭窄的，容易出现“设租寻租”等问题的困扰与纠结、争议，然而把它走通，却是中国以超常规增长态势的和平发展、和平崛起达到现代化愿景目标的希望之所在，其中最为关键的一招，就在于以尽可能高水平的实质性全面配套改革，保障“守正出奇”的成功率。

二、引领城市高质量发展的创新要义与动力机制探讨

基于前述关于创新的学理与中国现代化之路上“守正出奇”创新思路的分析认识，以下将以创新引领城市高质量发展为基本命题，考察相关的创新要义、动力机制、重点内容和机遇要点。

（一）以创新引领城市高质量发展，必须处理好伴随新型城镇化而来的新挑战

城市（城镇）是社会成员生活、居住和从事各类产业、事业活动的高密度、建制化区域。越来越多乡村区域趋于城镇化，是社会发展、经济供需互动中伴随工业化与经济成长的必然过程，总体趋势不可逆。在中国推进现代化的全局创新发展中，城镇的创新发展和高质量发展，基于本文前面部分的分析与诠释，应认为是以城市发展建设中的创新而引出的尽可能符合城市宜居宜业高质量状态的“纲举目张”过程。针对中国经济社会现代化转轨中，从传统体制向社会主义市场经济新体制和从经济粗放增长方式向集约、高效增长方式的“双重转变”命题。中国城市的高质量发展，还应借鉴国际经验，充分发挥后进经济体的后发优势，在充分把握好城镇化带来的红利与潜力释放的同时，尽可能克服城市建设与城市发展中的诸种不协调现象，避免“城市病”。

中国已经明确了新型城镇化发展战略，即要结合工业化、市场化、国际化、信息化，以及法治化、民主化，处理好以“市民化”为中心的弥合二元经济、城乡统筹、城乡一体化的发展过程，其中要通过创新发展的解决方案充分关注和处理好进城人口权益的市民化，防范和消弭以“贫民窟”“重污染”“拥堵”等为代表的城市病。2014年12月，第一批国家新型城镇化综合试点公布。2019年4月，国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》（发改规划〔2019〕617号），明确关注新型城镇化高质量发展。同时，李克强总理在2019年与2020年政府工作报告中均强调“加强城镇化建设，深入推进新型城镇化”。

作为发展中经济体，我国城镇化进程起步较晚，但在改革开放后随经济起飞明显进入了其高速发展过程，至2019年末，常住人口城镇化率为60.6%，户籍人口城镇化率为44.38%。真实城镇化水平可认为介入两者之间并更接近无“欠账”的户籍人口城镇化指标这一端，距离发达国家普遍75%以上的数据仍有较大差距。在今后相当长时间内，我国农村居民进城就业和定居的过程，势必还会不断展开。大批人口进城，必然持续性地带来公共基础设施、住房、教育、医疗等基本公共服务供给能力多方面的需求涌现，城市的高质量发展在注重于民生服务领域创新供给的同时，要配套落实好户籍制度改革，匹配城镇化发展水平的有效供给能力，解决好进城人口待遇问题，满足市民的需求升级。要以“市民化”为核心，有效地促进社会和谐;以城乡统筹、城乡一体化为特征，使全体社会成员共享改革开放成果。

（二）中国打开城市高质量发展局面的首位要领，是以改革开放为龙头，创新制度供给

中国还处在完成现代化所要求的经济社会转轨的历史过程中，在改革的深水区，为以“生产关系的自我革命”继续解放生产力，必须攻坚克难，使配套改革取得决定性成果。我们在充分关注科技创新的同时，不可忽视制度创新的支撑作用。中国在进入中等收入阶段之后，已明显感受到市场潜力作用的进一步发挥，一定要紧扣全要素生产率这一核心命题。其中，应特别强调的是，在中国特色社会主义市场经济发展中，结合改革开放后的种种实践经验可形成一个关键性认识，即唯改革创新者胜。同样，要打开城市高质量发展局面，其要领是在改革中攻坚克难“啃硬骨头”进一步解放生产力，以实质性的制度创新打开科技创新和管理创新的巨大潜力空间，带来全要素生产力的释放。全要素生产率在中国本土的作用过程中，除了必须认识“科技是第一生产力”的放大、乘数效应，还一定要强调以制度创新打开科研创新的潜力空间[9]192。结合供给侧结构性改革的要求，以创新制度供给来作为打造社会主义现代国家治理、现代经济体系的主线。从一定意义上讲，“制度高于技术”，即只有紧紧抓住抓好制度创新，才能充分打开科技创新的潜力、活力空间，落到实际生活中，也就是强调以配套改革为核心，作为现代化的“关键一招”。城市的高质量发展中，如何解决好与发展所配套的户籍制度、土地制度、住房制度、投融资制度、税收制度，以及科研体制、教育体制的改革问题，是多方面问题汇合局面中如何纲举目张的重大问题，是必须抓住的首位要领。

（三）城市的高质量发展，需充分重视科技与研发创新的引擎作用

伴随国家改革开放后经济取得的长足发展，对于科技与研发重要性的认识在逐步深化，国家积极鼓励科技创新，力求充分打开引领实体经济发展的这一动力源，实现高质量发展所客观要求的“新旧动力转换”。政府与社会主体对于科技研发的投入在不断提高，到2019年，科学技术支出达9500亿元，占一般公共预算总支出的比重已增长至3.97%，国内社会整体的研究经费支出达2.21万亿元，研发（R&D）经费支出在GDP中的比重已由2008年的1.54%上升至2.23%，并保持持续上涨态势，具体数据见表2。对于形成行业增长动力的固定资产投资，相比于社会整体固定资产投资率2018年、2019年的5.9%与5.4%，科学研究与高新技术服务业在此两年间增长率分别表现为13.6%与17.9%的增长率，即在社会整体固定资产投资趋势下行的同时科技服务业逆势上涨（如图2所示）。总体而言，中国以现代化为战略取向，在追求城市的高质量发展中，亟需更为重视科技与研发创新的引擎作用，带动整个经济社会发展的全面协调可持续。

（四）城市的高质量发展，要求做好管理创新中的顶层设计规划，注重各城市定制化解决方案中共性与个性的结合

在整个国内、国际经济的双循环中，供需活动会形成经济发展生态链，管理创新层面，需充分地综合考虑将产业生态链的类征、结构特征与全国和各个地方政府辖区的国土开发通盘规划结合。一方面，要“规划先行，多规合一”[12]，把握好辖区内定制化的国土开发通盘规划，由政府牵头并调动一切智力支持力量，包括充分吸收外脑、民间智慧，来形成尽可能高水平的规划;另一方面，在各个行业、产业集团内部，对结合国土开发规划的自身发展战略与方案，也都要做具体的优化设计。不同的城市，各自的特色和约束条件千差万别，各城市发展中，必须群策群力制定好各具特色的定制化方案。追求城市高质量发展，政府不可推卸、当仁不让的职责，首先是要掌握本辖区的相对优势，牵头来充分集中各方智慧，作出高水平、定制化的国土开发建设解决方案。在“全局一盘棋”的通盘考量下，与“因地制宜”“因城施策”相结合，兼顾城镇化发展中的共性与个性，注意使各城市特色充分发挥。高质量发展阶段特别强调的“规划先行，多规合一”，是尊重不动产集群于现代化路径上的形成规律，吸取中外历史上已屡见不鲜的城市开发、建设、改造顶层规划失误教训，特别是我国过去不少城市多头规划“九龙治水，非旱即涝”的教训，以多视角有机结合的通盘高水平一体规划方案，避免出现不动产开发极为高昂的“纠错成本”，充分重视由人口规模发展、企业生产经营与社会活动的交叉和聚集所形成的区域内、区域间集合发展动力，进一步带出产业集群所凝聚的规模经济效应，并充分体现和发挥城市功能自身的可持续性及其向周边的影响力与辐射力。

经验证明，城市规划的高质量形成机制，要包容专家群体“见仁见智”的意见，再加上充分、合理的民意表达，对接到“关键的少数人”的高水平决策。城市的高水平开发建设规划，也必然需要注重相关的科学研究与经验总结分析，留出市场作用、民间自生调整的必要弹性空间，有效兼顾“绿水青山就是金山银山”的生态文明建设要求，以绿色低碳环保为可持续性的质量保证。

处理好城市高质量发展的“定制化方案”挑战，是在城市开发建设共性规律要求的前提下如何把握好城市间“各具特色”的设计，除个别的政治、文化中心城市之外，各地均要通盘考虑构建的产业集群协同发展模式。根据不同城市的中心定位、開发政策要求、地理特征与交通体系、功能区差异等，必然要求有所区别地因地制宜。充分且合理考量各地历史文化、地理与资源禀赋等综合要素潜能，把握好“因地制宜”与“因城施策”的结合，促进各地在发展中的特色价值释放，是城市高质量发展的一项关键要领。

（五）在创新发展中把握城市高质量发展的共性要求，以宜居宜业、改善民生为核心，做好基础设施、产业结构与公共服务供给的优化处理

各个城市追求的高质量升级版发展，其共性要求可总结为掌握好基础设施、产业结构与公共服务供给的优化布局，顺应和结合数字经济时代的创新打造智慧城市，并在海绵城市、地下综合管廊建设等方面体现高标准，公共交通体系、垃圾处理、水、电、气等多项公用事业的配套中，兼顾绿色低碳的可持续要求，在实体经济发展中要带出更为发达的配套服务业。一些相关要领可作如下强调：第一，城市发展的基础设施和产业布局，必须按照高水平的整体通盘规划，积极落实智慧城市、海绵城市建设，在综合管廊、公交体系升级等方面以更高水平的设计方案及其实施，满足民众对于美好生活的需求。第二，产业结构的优化升级是共性，但各个城市要做定制化设计。例如，北京依据其独特的政治中心、文化中心地位，在合理优化布局与疏解非核心功能外，产业领域一方面以科创为中心带动城市升级发展，另一方面也要明显区别于其他产业中心而兼顾独特的金融中心区定位;上海作为传统老工业基地和强劲增长极区域，除产业集群外，还有深水港等航运业发展基地支撑其作为物流中心的地位，近年更是非常强调上海金融中心的辐射作用;郑州以其独特的中原区地理位置，形成国内三小时可覆盖的航空与铁路圈，能够吸引众多工业园区在本地兴建;深圳作为由信息新经济高科技带出整个产业集群的明显城市，定位于打造全国领先的中国特色社会主义市场经济发展先行示范区;杭州是重要科创企业发展地，伴随数字经济、电商平台的创新，也在有力地引领城市更快实现升级发展;南京有其独特的文化基因，近年也呈现较好的升级建设产业集群包括高科技、战略性新兴产业的态势，等等。纵观国内各城市与区域，要以正确的共性把握与差异化特征式相对优势的充分发挥，带出升级版的高质量发展。第三，必须重点做好与民生相关的公共服务供给，各个城市如何改善民生，也要在遵循共性规律的同时做好本地的定制化设计。比如，在不同城市经济转型中，生态环境与人文环境特点相关的要求，需综合形成城市生活质量与品牌形象的升华，处理好一系列供给侧要素的有效供给问题，在创新中实现升级发展。

（六）在创新发展中把握好制造业大国升级中提质增效的重要机遇期，力争更好、更快完成向制造业强国的高质量转换

我国制造业的主体产能，大都位于各类城镇建成区，发展态势总体向好，在2020年突遇疫情大考之后，仍保持逆势增长。至2020年11月最

新公布的数值，制造业PMI指数已从2月的35.7%上升至11月的52.1%，达到2017年9月以来的最高值，相应的生产经营活动预期指数值升至60.1，制造业发展势头仍然强劲（见图3）。面临新旧动能转换的历史冲关期，我国作为制造业大国，如何把握好提质增效的历史机遇，上升为更高质量的“制造业强国”，是城市转向高质量发展必须解决好的重大问题。面临经济发展引领新常态的阶段转换挑战与考验，亟应把握好“守正出奇”“守正创新”的思路乘势发展，力求在五到十年间完成我国制造业的高质量升级，由主要处于全球供应链、价值链“微笑曲线”中端的“中国制造”，向曲线左右两端的“中国智造”与“中国创造”高位上升。

（七）在创新发展中重视优化收入分配缩小城乡差距，推进城乡一体共赢的新型城镇化

基尼系数是居民间收入差距的一项重要指标，按照国际惯例，0.4是贫富差距的警戒线，2019年中国国内基尼系数为0.465（如表3所示），贫富差距较大。经济社会寻求长期稳定发展，必然要关注“公平（平均）与效率”的问题，在做大整个蛋糕的同时，也要处理好发展红利分配的“分蛋糕”问题，这势必涉及如何优化收

入分配与城乡差距的弥合。因为我国城市区域的高质量发展，必须与社会主义新农村建设和城乡一体化的共赢发展统筹考虑、通盘协调，以创新发展为第一动力，要最后归宿于城乡社会成员的“共享发展”上。由于城乡发展中必然发生的非同步、不均衡带来的居民收入差异，要以优化收入分配的机制和政策实施合理调节。在优化收入分配中，除扶助低收入弱势群体的转移支付外（政府救济、低保、抚恤等），还必须以税制改革为重要抓手，逐步提高直接税比重，将其作为促进社会公平与稳定的调节器。应优化个税的税率层级设定，适当降低最高边际税率，促进高水平人才创新活力释放，并合乎逻辑地扩大综合所得范围，将部分非劳动收入所得纳入通盘考虑。

对于还未立法开征的房地产税、遗产赠予税等财产税，应进一步明确其改革大方向与推进的路径。特别是在当下有利于抑制“炒房热”和降低空置率的房地产税，应积极在海南、深圳等地扩大试点，增加非刚需与非改善性需求住房的持有环节成本，以税收内生的经济手段功能，调节房市资源配置，有效降低国内高企的房屋空置率。我国近些年城乡收入比在发展中逐年下降，新经济支持的“淘宝村”“淘宝镇”乘势发展，在多地带动了乡村发展。在缩小城乡收入差距中，应积极地更多联结于新兴技术的应用、发掘各地潜力，实现高质量发展目标。

三、创新引领城市及关联区域高质量发展的机遇要点

（一）“一带一路”与RCEP国际自贸区建设，带出大批可把握的城镇化机遇

“一带一路”建设具有国家倡议付诸实践而延续古代陸上与海上“丝绸之路”的历史意义，也是中国由“站起来”“富起来”到“强起来”历史飞跃中，建设人类命运共同体努力的重要组成部分。历史风云中，从最初的“海防”与“塞防”之争，转变为现在“向西为主”的“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”，从发展经贸、互惠互利入手，正在逐步推进人类命运共同体建设。于“货畅其流、地尽其力、人尽其才”中争取多赢与共赢的进展，正是体现为中国于现代化的和平发展、和平崛起同时，也造福于“一带一路”沿线与相关的经济体和世界各国人民。2020年11月15日，中国又与东盟十国和日本、韩国、澳大利亚、新西兰共15国正式签署“区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）”，将打造全球迄今规模最大的自由贸易区。对外开放中积极把握相关的发展机遇，符合双循环发展格局下以内循环带动外循环相互促进的发展要领。同时，按照国际高标准、高水平的合作协定，也可倒逼国内经济大循环实现升级发展，并提供由中国本土而延伸、促进到外部的推进城镇化的机遇。我国已有的实践经验是以“入世”这种开放来“清理文件柜”，催化和倒逼本土进行创新改革，在市场规则与国际惯例接轨的道路上，引领双循环发展新格局中各城市区域与市场主体的高质量发展，带动更广大周边区域的共同繁荣。“一带一路”沿线的诸多城市（镇）都具有这一网状大系统中的节点地位和意义，在“一带一路”建设中，既有大批可把握的城镇化发展机遇，又有各个节点必然率先发展、升级发展对更广大关联区域的“外溢性”，会提升周边及沿线区域的景气水平、繁荣程度。比如西安，作为历史上和当今时代“丝路”上重要的、代表性的节点城市、中心城市，以创新引领西安的升级版高质量发展，将具备天时、地利、人和的多项有利条件而大有作为，并将对相关联区域产生辐射、引领作用。

（二）金融创新中注重投融资、产融结合与产业发展、新经济成长的机遇

投资是经济增长链条中的首发环节;“金融是现代经济的核心”，也是各个战略部署中发展运行的信贷支持“心血管系统”。各类相关的基础设施，新基建与传统老基建的结合，产业园区与新城连片开发，物流中心与宜居城镇建设的优化服务供给，均需依靠于有效投融资的首发驱动。在项目背景的必要性要求之下，各种间接金融和直接金融机构应运而生，各相关经济体也在积极抓住机遇，进一步发掘投融资和开创新局的潜力。在关注投融资的金融创新视角之下，必须充分注重其与相关建设项目和产业、产能的高水平配套结合，各专业性的产业集群、增长极区域、PPP建设项目与具体民生改进任务部署等，都需要投融资促进产城融合的支持，以金融创新来有效地促进城镇化，在开发进程中发挥好科技创新与新经济的重要引领与升级作用。

（三）西部城市在把握后发优势机遇的同时，更要充分认识、积极应对所面临的挑战

从中国整体看，沿海东部城市已走在发展前列，长三角、珠三角等强劲增长极区域甩向实现现代化的态势向好，东西部的发展差距较为明显。然而西部抓住新经济的创新机遇，也可以形成新动力，仍有技术视角上可观的后发优势。但同时也必须警惕整个中国渐进改革“路径依赖”情况下，制度供给视角上出现的后发劣势，必须“守正出奇”，实现西部的超常规发展。综合考虑，改革开放的解放生产力中，中国也已有冲到世界前沿的技术，比如已在国际竞争力中排在第一序列的高铁技术，另外也有在美国硅谷提供了原始创新推动力后，中国已成规模的数字经济平台公司，如BAT、京东、苏宁、美团、顺丰、拼多多等头部企业，它们对整个经济社会生活产生举足轻重的影响，而影响的提升基本不需沿袭传统技术进步所展现的梯度推移路径。更需注重，于2020年突发疫情之下，数字电商平台以其线上线下对接、结合的功能，在封城隔离等紧急情况下，较好地解决了特殊的供需衔接问题，保障了经济社会中的基本民生和社会运转，疫情过后，相关的经验可以进一步总结，作举一反三的推展。西部的城镇化与城乡一体化，亟应注重新经济蓬勃发展带来的追赶机遇，在顺应全局协调发展、吸取东部地区发展经验的同时，面对中西部地区的发展机遇，充分认识、积极应对“跨越式发展”的可能性与挑战性，形成“守正出奇”“守正创新”的供给侧改革高水平定制化解决方案，并于其高效贯彻实施中实现超常规的高质量发展业绩。

（四）在“有效市場+有为、有限政府”组合下，打开各城市及各自贸区活力潜力空间

“守正出奇”“守正创新”的发展思路要领，其关键内涵在于使有效市场在总体资源配置中的“决定性作用”，配合“有为、有限政府”更好地发挥作用。政府在尊重、顺应乃至敬畏市场作用的同时，要有积极培育和建设市场、矫正市场失灵的积极作为，理性实施供给管理，以创新的机制贯彻必要的产业政策、技术经济政策。应强调先行先试、多轮复制已推至西部的各自贸区，应积极推出更高水平的制度改革措施，打开各城市与各区域高质量发展的潜力空间。以经济手段为主代替行政手段引导和调节市场行为，原则体系应是已很好表述的企业“法无禁止即可为”的负面清单，加上政府“法无授权不可为”的正面清单和“有权必有责”的责任清单，以及政府行为在事前、事中和事后全套的绩效考评问责约束。各地、各行业的创新发展中，相关的创新发展与监管规范的顺序要摆正，应在创新发展上给出必要的“试错”弹性空间，注重全要素生产率提高中的专业人才与企业家要素的特殊贡献，激发微观层面企业主体与人才个体创新的积极性与活力，并跟踪创新过程注意及时识别和监管、防控可能发生的风险。

总而言之，城镇化中的高质量发展，要紧扣创新这个关键因素，充分领会最高决策层关于创新发展是“第一动力”和创新居于现代化全局“核心地位”的指导精神，进一步解放思想、充分尊重科研创新规律、高度重视人才和尽可能优化使创新型人才脱颖而出的制度环境，培育社会整体的创新文化。实现中国弥合“二元经济”的新型城镇化和城乡一体化的发展愿景，必须以供给侧结构性改革为主线，着力提高供给体系的质量和效率，积极创新规划供给、制度供给、技术供给、政策供给、金融供给、人才供给和管理供给，抓住已涌现的“一带一路”建设与“新老基建”等发展机遇，以创新的放大效应引领城市高质量发展，推进中国经济社会在走向现代化强国之路上，一步步接近愿景中的战略目标。

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责任编辑、校对： 郑雅妮

Innovation Leading High-Quality Development of Cities： Discussion on the Principles， Ideas and Essentials of Innovation

JIA Kang1， LIU Wei1， ZHANG Jingjing2

（1. Chinese Academy of Fiscal Sciences， Beijing 100142， China;

2. China Academy of New Supply-side Economics， Beijing 100071， China）

Abstract： We should firmly grasp the “primary driving force” of innovation and the multiplier amplification effect to lead the extraordinary and sustainable development， which are the key points and inherent requirements for the strategy of optimizing the urban and regional development in our country. The paper starts with the analysis on the significance of innovation and its related academic theories， and cuts in from the analytical perspective of new supply economics， puts forward the theoretical model and quantitative expression of the principle of supply-side innovation in economic development， and forms the framework understanding of supporting the potential of high-quality development and releasing the essentials of ideas with “integrity and surprise” and “integrity and innovation”. Combining with the current development situation in China and the proposition of leading high-quality urban development with innovation， the paper points out that it is necessary to combine institutional innovation， technological innovation and management innovation， and take supply-side structural reform as the main line. In view of the objective requirements of Chinas new urbanization strategy. Starting from the top-level design of land development， it is suggested to dynamically optimize customized solutions in various regions， and to grasp the common requirements of high-quality development， to optimize the supply of public services with livable and business-friendly improvement of peoples livelihood as the core， and to grasp the quality and efficiency upgrade of the manufacturing industry， and to optimize income distribution to promote a win-win situation between urban and rural areas. The paper points out that it is necessary to seize the emerging development opportunities of the “Belt and Road” and “new and old infrastructure”， and to focus on effective investment and financing in the new urbanization. The cities in the western regions need to grasp the advantages of latecomers in response to challenges and use the combination of “effective market + promising and limited government” to open up space for vitality and potential， and promotes Chinas economy and society to achieve new urbanization and urban-rural integration that bridges the “dual economy”.

Keywords： innovation-driven; urban and regional development; high-quality development; total factor productivity; supply-side structural reform