李建伟，王炳文

(国务院发展研究中心 a.社会发展研究部； b.公共管理与人力资源研究所， 北京 100010)

人口是经济社会发展的基础要素，人口结构的发展变化直接关系到人口要素的质效。近年来，我国老年人口比重持续上升，根据民政部预测，“十四五”末，我国60岁及以上人口将接近3亿人，可预见的未来老龄化形势将更趋严峻，这必然会对我国经济社会高质量可持续发展形成较大冲击。习近平总书记指出，有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。面对我国人口年龄结构加速老化，如何立足当前、着眼长远，科学、及时调整人口政策正成为党和国家高度重视的重大课题。

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，要实施积极应对人口老龄化国家战略，健全基本养老服务体系，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。“十四五”时期我国将全面开启基本实现现代化的新征程，作为养老服务体系基础的养老人才培养体系建设，要主动适应新发展阶段、新发展理念、新发展格局提出的新任务和新要求，积极应对人口老龄化带来的新挑战，坚持党的全面领导，坚持以人民为中心的思想，坚持系统观念，以更高站位标准加大养老人才培养供给侧结构性改革力度，建设多层级高水平的养老人才队伍，为养老服务事业提供强大的智力支持，确保养老服务体系现代化有序推进，着力提高老年人幸福感。

一、我国老年人口结构性演变特征

按照国际惯例，65岁及其以上的人口为老年人口，由低龄老年人口(65～69岁)、中龄老年人口(70～79岁)、高龄老年人口(80岁以上)三部分组成。近年来，随着我国人口老龄化加速，老年人口结构呈现出新的变化趋势。

(一)我国老年人口结构总体呈现基数高、增速高、抚养比高、高龄化、空巢化及超于现代化的“三高两化一超”特征

1.我国老年人口规模全球最大，且呈现继续扩大态势

根据世界银行统计数据，2019年我国65岁及以上老年人口为17 599万人，约占世界老年人口总量的23%，约占亚洲老年人口的50%，为世界之最。按照联合国人口署预测，在2050年以前，我国将一直是全球老年人口规模最大的国家，老年人口全球占比保持在20%以上。根据国家统计局数据，2000年我国65岁及以上老年人口为8 821万人，2019年为17 603万人，增加8 782万人，增幅为99.56%，几乎翻倍。其中，65～69岁老年人口增加3 588万人，70～79岁老年人口增加3 325万人，80岁以上老年人口增加1 869万人，分别达到7 063万人、7 472万人和3 067万人，增幅分别为103.23%、80.17%和155.98%(如图1)。可见，近20年来我国高龄老年人口的增幅最大，增加1.5倍以上，这表明我国老年人口总基数高，而且高龄老年人口基数高、增幅大。解决好我国老年人口问题，对亚洲和世界来说均具有举足轻重的作用。

数据来源：国家统计局《中国统计年鉴》和《中国人口和就业统计年鉴》图1 2000—2019年全国老年人口规模变化

2.我国老年人口增速加快

从1980年我国正式实行计划生育政策以来，人口结构中老年人口的比重快速上升，到1999年65岁及以上人口占比已突破7%，进入轻度老龄化社会。这表明我国用不到20年时间完成了老龄化进程，这大大快于世界主要发达国家完成这一进程的速度。如法国完成这一过程用了115年，瑞士用了85年，美国用了60年，英国用了45年。2000年以来，我国老年人口的年增长率进一步加快。分时间段看，2000—2010年我国65岁及以上老年人口的年均增长率为3.03%。2010—2019年，随着中华人民共和国成立后第二次生育高峰的出生人口进入老年期，我国老龄化进入快速发展阶段，65岁及以上老年人口年均增长率达到4.45%，上升1.42个百分点，增速明显加快。此外，根据统计数据计算，2010—2019年我国低龄老年人口(65～69岁)、中龄老年人口(70～79岁)和高龄老年人口(80岁以上)的年均增长率分别为6.20%、3.09%和4.30%(如图2)，低龄老年人口增速直接拉高了老年人口整体增速。

数据来源：国家统计局《中国统计年鉴》和《中国人口和就业统计年鉴》图2 2000—2019年我国分年龄段老年人口规模与年增长率

3.我国老年抚养比大幅上升

随着我国老龄化的加速，老年抚养比出现快速上升。2019年我国老年抚养比达到17.8%，比2018年上升约1个百分点(如图3)，创出了1982年以来有数据可查的历史纪录，相比1991的水平，几乎提高了一倍。根据相关数据统计，1982年我国老年抚养比仅8.0%，到20世纪90年代，也长期保持在10%以下。但从2000年开始我国老年抚养比进入快速上升通道，从2000年的9.9%上升到2019年的17.8%，平均每年上升约0.42个百分点。同时，从近几年来看，有进一步加快上升的态势。根据相关研究预测，我国老年人口的快速上升，使得老年抚养比预计在2025年前后超过少儿抚养比。

数据来源：国家统计局《中国统计年鉴》和《中国人口和就业统计年鉴》图3 2000—2019年我国老年抚养比及分年龄段老年人口占总人口比

4.我国老年人口高龄化趋势加快较为明显

从我国65岁以上老年人口的年龄结构看，2000年我国65岁及以上老年人口中65～69岁人口占比为39.40%，到2019年这一比例略有上升，达到40.13%，上升不到1个百分点。2000—2019年，我国老年人口中70～74岁人口占比出现下降，由47.02%下降为42.45%，80岁及以上的高龄老年人口占比出现较大涨幅，比重由13.58 %上升到17.42 %，上升约4个百分点(如图4)。其中，在2019年我国老年人口中，65～69岁、70～79岁和80岁及以上的人口占当年末老年人口的比重分别为40.13%、42.45%和17.42%(如图5)。

数据来源：国家统计局《中国统计年鉴》和《中国人口和就业统计年鉴》图4 2000—2019年我国老年人口年龄结构变化

数据来源：国家统计局《中国统计年鉴》和《中国人口和就业统计年鉴》图5 2019年全国老年人口年龄结构

5.我国独居老年人口和空巢老年人口规模不断扩大

根据民政部统计数据，2000—2010年，仅仅10年时间，我国城镇空巢老人比例就由42%快速上升到54%，农村由37.9%提高到45.6%。2013年我国空巢老人人口超过1亿，到2019年增长到约1.2亿，占老年人口总量的68.6%。根据北京大学曾毅研究团队预测，2030年我国空巢老人数将增加到2亿以上，占到老年人口总数的九成左右。研究显示，1982—2015年，中国家庭平均人数从4.40人下降至2.89人，预测到2050年将下降至2.51人。在家庭小型化趋势下，独居老人规模大幅提升。根据民政部抽样数据统计，我国独居老人的数量约从2010年的1 754万快速上升至2019年的3 710万(如图6)。未来，随着“独一代”的“60后”父母进入老年队列，叠加“独一代”的“50后”老年父母，使独生子女老年父母数量快速增加，老年人家庭空巢化、独居化、小型化趋势继续深入发展。

6.我国人口老龄化超前于现代化

受世界范围内生育水平持续下降、人均寿命提高等因素影响，全球老年人口绝对数量和增速都在增长，人口老龄化成为一个共同的全球性趋势。中国、欧洲、美国与日本人口年龄性别结构均呈现较为明显的纺锤型，其中日本的纺锤型结构最为明显，而印度人口年龄性别结构呈现十分明显的金字塔型。这预示着中国、欧洲、美国、日本已经逐渐进入老年型人口结构，而印度仍然处于年轻型人口结构(如图7)。

从世界主要发达国家人口老龄化进程看，65岁及以上老年人口达到7%时，人均GDP基本介于5 000～10 000美元。而我国进入老龄化国家时，人均GDP仅为800美元，世界发达国家的人口是“先富后老”或“富老同步”，而我国属于“未富先老”。2018年，中国65岁及以上人口占总人口比例达10.9%，人均GDP为7 755美元(2010年不变价美元)，而主要发达国家和地区65岁及以上人口占总人口比例与中国当前水平相似时(如图8)，其人均GDP水平均高于中国，美国为26 223美元(1976年)、日本为34 877美元(1988年)、欧盟16 434美元(1972年)。2019年中国老龄化程度在全球经济体中位居第61位，高于中等偏上收入经济体2.2个百分点。2019年全球65岁及以上人口占比为9.1%，高收入经济体、中等偏上收入经济体分别为18.0%、10.4%；全球老龄化程度位居前三的经济体为日本、意大利、葡萄牙，占比分别为28.0%、23.0%、22.4%。从老龄化程度与经济发展水平的国际对比看，美国、日本、韩国、中国人均GDP达到1万美元分别在1978年、1981年、1994年、2019年，当时65岁及以上人口占比分别为11.2%、9.2%、5.8%、12.6%(如图7)。美国、日本、韩国、中国的65岁及以上人口占比达到12.6%分别是在1990年、1992年、2015年、2019年，当时人均GDP分别为2.4万、3万、2.7万、1万美元。

数据来源：联合国人口统计署图8 我国与世界主要国家和地区老龄化变化趋势比较

(二)我国城乡老年人口呈规模倒置、农村老龄化更加严重及年龄结构趋同的结构性特征

1.我国老年人口逐步向城镇聚集

2000年，我国城镇人口为48 359万人，城镇人口中65岁及以上的老年人口为2 940万人，我国乡村人口为78 384万人，乡村人口中65岁及以上的老年人口为5 881万人，乡村老年人口约为城镇老年人口的2倍。随着我国城镇化的推进，农村剩余劳动力转移加快，2017年城镇老年人口首次超过乡村老年人口，到2018年末，我国城镇人口增加到83 137万人，其中65岁及以上老年人口增加到8 853万人，增加 5 913万人，约增加2倍，年均增速为6.32%。同时，我国乡村人口减少到56 401万人，其中65岁及以上老年人口增加到7 805万人，但相比城镇老年人口少1 048万人，增幅为32.72%，年均增速为1.58%。2000—2018年，城镇老年人口增幅比乡村高出近1.7倍，城镇老年人口年增速比乡村高出近5个百分点(如图9)。

数据来源：国家统计局《中国统计年鉴》和《中国人口和就业统计年鉴》图9 2000—2019年我国城乡老年人口规模与增速

2.全国乡村人口老龄化趋势更为明显

2000年，我国城镇老年人口占城镇总人口比为6.08%，乡村老年人口占乡村总人口比为7.50%。按照国际老龄化标准，2000年我国乡村已经进入轻度老龄化社会。2000年以后，我国城镇老年人口比重在波动中较缓慢地上升，到2009年首次突破7%，进入轻度老龄化社会，并在随后各年保持在这一水平之上，到2018年城镇老年人口占比达到10.65%。而2000年以来，我国乡村老年人口比重持续保持较大幅度上升，到2018年达到13.84%，相比城镇高出约3个百分点。2000—2018年，我国城镇老年抚养比由8.03%增加到14.39%，增加约6个百分点，乡村老年抚养比起步较高，由11.20%持续上升到20.74%，增长约9.5个百分点(如图10)。相比较于城镇而言，乡村人口老龄化面临更严峻局面，叠加乡村“空心化”问题，使得当前全面推进乡村振兴的人力支撑和民生保障面临更大压力。

数据来源：国家统计局《中国统计年鉴》和《中国人口和就业统计年鉴》图10 2000—2018年我国城乡老年人口占比与抚养比

3.全国城乡老年人口年龄结构基本一致

统计数据显示，2000—2018年，我国城镇65岁及以上老年人口中65～69岁人口占比围绕38%的水平小幅波动，70～79岁人口占比的平均水平约为46%，80岁及以上人口占比保持在16%左右，城镇老年人口分年龄段的结构性比例基本保持在38∶46∶16的水平。同时期，我国乡村65岁及以上老年人口中65～69岁人口占比的平均水平约为37%，70～79岁人口占比的平均水平约为47%，80岁及以上人口占比水平同样保持在16%左右，乡村老年人口分年龄段的数量结构为37∶47∶16，基本与城镇老年人口分年龄段数量结构保持一致(见表1)。

表1 全国城乡老年人口年龄数量结构 %

(三)我国省域老年人口呈现空间分布、规模增速、老龄化程度及抚养比发展不平衡特征

我国幅员辽阔，分布在全国各省域(1)本文的省域指大陆27个行政省、自治区和北京、上海、天津、重庆4个直辖市。的老年人口受地方经济、社会及历史因素影响，从不同视角分析，呈现不同的发展态势和特征。

1.省域老年人口规模差异性较大

截至2019年底，从全国省域65岁及以上老年人口的绝对数量看，山东以1 595万人位居首位。65岁及以上老年人口突破千万的省域还有四川、江苏和河南等省，分别达到1 318万人、1 217万人和1 118万人。河北和广东也分别以998万人和988万人的规模排在全国前列。65岁及以上老年人口规模相对较小的省(自治区)为海南、宁夏、青海和西藏，数量分别为88万人、66万人、52万人和21万人，均在100万以下(如表2)。省域老年人口规模的巨大差异，决定了国家在制定人口、医疗、社保等政策时，要充分考虑各地实际情况，避免“一刀切”。

表2 2019年全国省域老年人口规模排序 万人

从65岁及以上老年人口规模的增幅和年平均增速看，2002—2019年，在省域中增幅最大的是宁夏，老年人口由27万增加到66万，增幅达到142.65%，增长了近1.43倍，年均增速达5.35%。其他65岁及以上老年人口增幅翻倍的省域有山东、辽宁和黑龙江等省，分别增长约1.13倍、1.06倍和1.04倍，年均增速分别达到4.55%、4.36%和4.27%。紧随其后的是甘肃、河北、吉林、四川和重庆等省(直辖市)，增幅也较大，分别为98.17%、94.09%、91.21%、88.64%和86.27%，年均增速分别为4.11%、3.98%、3.89%、3.80%和3.73%。广西65岁及以上老年人口由416万增加到504万，增幅为21.17%，年均增速为1.14%，在省域中增长最慢。另一个65岁及以上老年人口年均增速也在2%以下的省域是西藏，增幅为23.08%，相应年均增速为1.23%。此外，福建、海南和广东等省65岁老年人口增幅和增速也较小，增幅分别为50.33%、44.75%和44.51%，年均增速分别为2.43%、2.20%和2.19%(如表3)。

表3 2002—2019年我国省域老年人口增幅与年均增速排序 %

2.省域老龄化发展变化差异性较大

由于我国各省域的空间区位、资源禀赋、经济基础、历史文化等存在较大差异，省域的老龄化演进呈现不同特征。根据国家统计局抽样数据，2002—2019年，省域65岁及以上老年人口占比增长最快的省域是辽宁省，由8.10%上升到15.92 %，上升7.82个百分点。65岁及以上老年人口占比上升较快的还有山东、吉林、四川、重庆、黑龙江、安徽、河北、甘肃和江苏等省(直辖市)，分别上涨7.33、6.60、6.37、6.20、5.86、5.73、5.51、5.22和5.19个百分点。同时期，部分省(自治区、直辖市)65岁及以上老年人口占比增长较少，甚至出现负增长。例如，西藏减少0.39个百分点，呈现逆老龄化发展形态。其他65岁及以上老年人口占比增长较少的省(自治区、直辖市)包括新疆、海南、广西、天津、广东和北京，老龄化分别增加1.95、1.74、1.54、1.34、0.84和0.68个百分点(如表4)。

表4 2002—2019年我国省域老龄化增速排序 %

截至2019年底，上海以16.27%的老龄化率居全国之首，成为老龄化最严重的省域。其他65岁及以上人口占比超过14%的有辽宁、山东、四川、重庆、江苏、浙江等省(直辖市)，占比分别达到15.92%、15.84%、15.74%、15.35%、15.08%和14.03%，意味着这些省(直辖市)进入了中度老龄化社会(2)按照国际通行划分标准，当一个国家或地区60岁以上人口占总人口比重超过10%或65岁以上人口比重超过7%，表示进入轻度老龄化社会；60岁以上人口占总人口比重超过20%或65岁以上人口比重超过14%，表示进入中度老龄化社会；60岁以上人口占总人口比重超过30%或65岁以上人口比重超过21%，表示进入重度老龄化社会。。截至2019年底，65岁及以上老年人口占比唯一没有超过7%的是西藏，为6.01%。其余省(自治区和直辖市)65岁及以上老年人口占比均在7%～14%。这表明我国几乎全部省(自治区和直辖市)同时进入了老龄化社会(见表5)。

表5 2019年全国省域老龄程度排序 %

人口流动是造成各省老龄化不平衡发展的重要原因之一。改革开放以来，中国的跨省人口迁移经历从“孔雀东南飞”到回流中西部，再到近年粤浙人口再集聚和回流中西部并存3个阶段。根据统计数据计算，剔除人口自然增长因素，近4年来，广东、浙江年均人口净流入分别由2011年和2015年的14万、-7万大幅回升至2016年和2019年的76万、46万，呈现明显的人口再集聚趋势，回流人口以中青年为主，在一定程度上减缓了这些区域省份的老龄化趋势；上海、北京因近年严控人口规模，均由人口净流入转变为净流出；山东近年经济转型落后，年均人口净流出规模较2011—2015年继续扩大；中部省份除安徽由年均净流出转为净流入外，其余各省均为持续净流出状态，这些地区的省份老龄化往往有加快的趋势；重庆、四川、陕西近年人口持续回流，其中重庆、四川近4年的年均人口净流入规模在10万以上；东北三省经济持续低迷，人口净流出规模持续扩大，辽宁由2001—2010年年均人口净流入14万下滑至2011—2015年的2.3万，近4年的年均净流出为5万(如图11)，加重了东北地区的老龄化程度。

数据来源：国家统计局、恒大研究院图11 2011—2019年我国省域人口净流入情况

3.省域老年人口抚养比上升差异性较大

人口老龄化给各省(自治区和直辖市)带来较大挑战，从2002—2019年省域层面65岁及以上老年人口抚养比的发展变化看，上升最快的是辽宁，增加 11个百分点，增幅为103.77%。吉林、山东、宁夏、黑龙江、河北、四川、甘肃和重庆等省(自治区、直辖市)老年抚养比也有较大增幅，增幅分别到达103.45%、103.42%、94.29%、90.36%、80.37%、78.69%、76.92%和76.56%。广东和西藏等省域老年抚养比则出现负增长，分别减少0.1和0.4个百分点，减幅分别为0.81%和5.32%。北京虽然也是正增长，但增幅较少，增加0.8个百分点，增幅5.76%(如表6)。

表6 2002—2019年省域老年抚养比增幅排序 %

截至2019年底，山东省65岁及以上老年人口抚养比达23.8%，位居全国第一。山东省既是65岁及以上老年人口规模第一大省，也是老年抚养比最高的省份，养老压力相对较大，应对人口老龄化任务相对较重。其他65岁及以上老年人口抚养比达20%以上的省(直辖市)有四川、重庆、上海、辽宁、江苏和安徽等，65岁及以上老年人口抚养比分别为23.2%、22.6%、22.1%、21.6%、21.2%和20.7%。新疆、青海、广东和西藏等省(自治区)65岁及以上老年人口抚养比较小，分别为11.9%、11.8%、11.4%和8.9%(如表7)。

表7 2019年省域老年人口抚养比排序 %

(四)我国区域老年人口呈现规模和增速梯次变化的结构性特征

从区域层面看，我国东、中、西部和东北各地区(3)按照我国关于国土空间区域的划分，东部地区包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地区包括重庆、四川、云南、贵州、广西、西藏、内蒙古、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆；东北地区包括黑龙江、吉林、辽宁。65岁以老年人口呈现以下结构性特征：

1.老年人口规模东部地区较大，老年人口规模增速东北地区较快

2002—2019年，由于东部地区人口总量规模基数较大，该地区历年老年人口的绝对数量要远远高于中、西部和东北地区。但从65岁及以上老年人口规模的增速看，东北地区最快，从763万人增加到1 567万人，增幅为105.33%，年均增速为4.32%。同时期，东部地区65岁及以上老年人口从4 052万人增加到 6 934万人，增幅为71.12%，年均增速为3.21%；西部地区65岁及以上老年人口从2 753万人增加到 4 575万人，增幅为57.91%，年均增速为3.03%。中部地区65岁及以上老年人口从2 824万人增加到 4 575万人，增幅为62.01%，年均增速为2.88%(如图12)。

数据来源：国家统计局《中国统计年鉴》和《中国人口和就业统计年鉴》图12 我国区域老年人口规模变化

2.老年人口占比东北较大且老龄化相对较严重，东部地区次之，中西部地区相对较低

2002—2019年，东北地区65岁及以上老年人口占本地区总人口的比重由7.12%持续上升到14.52%。东部地区65岁及以上老年人口占本地区总人口的比重由8.95%上升到12.80%。中部地区65岁及以上老年人口占本地区总人口的比重由7.94%波动上升到12.28%。西部地区65岁及以上老年人口占本地区总人口的比重由7.70%上升到11.98%(如图13)。截至2019年底，东、中、西部和东北地区65岁及以上老年人口占比均达到11%以上，老龄化趋势明显，东北地区已进入中度老龄化社会。

数据来源：国家统计局《中国统计年鉴》和《中国人口和就业统计年鉴》图13 我国区域老年人口占比变化

二、我国老龄化发展趋势预测

人口死亡率、人口迁移和育龄妇女生育率是决定人口结构及人口出生率的三大因素，其中育龄妇女生育率是决定人口出生率的基本要素。采用国务院发展研究中心李建伟和周灵灵的基于育龄妇女生育率的“中国人口结构模型”[1]，模拟分析我国老年人口的发展趋势，取模型对我国2010—2019年的老年人口总量的预测数据与实际统计数据比较，发现拟合度较高，说明模型预测的可信度较高(如图14)。进一步分析模型的各项预测数据，得到以下结论：

数据来源：国家统计局《中国统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》及模型预测数据图14 模型预测的可行度

(一)老年人口规模“高增长”、结构“高龄化”和抚养“高负担”趋势将更加突出

受老年人口基数大、历史生育政策惯性等因素影响，未来我国老年人口规模高、老龄化程度高、抚养比高的“三高”特征将更明显。模拟预测结果显示，2017年以后65岁及以上老年人口规模会持续快速扩大，未来中国65岁及以上老年人口规模将前所未有，预计2022年我国65岁及以上老年人口将于2017年的1.63亿增加到2亿规模，占总人口比达到14%以上。在2001年(65岁及以上人口占比超过7%)进入轻度老龄化社会后，仅过21年就进入中度老龄化社会(如图15)。在11年后即2030年前后进入重度老龄化社会，之后65岁及以上老年人口仍会持续上升。并且，高龄化问题也将日益突出。2019年中国80岁及以上高龄老人超过3 200万人，占比2.3%。预计2030年高龄老人将达约6 900万，占比4.2%。同时，预测显示，老年人口的快速上升，使得老年抚养比预计在2025年前后超过少儿抚养比，养老负担日益成为劳动年龄人口负担的主要压力来源。

图15 2020—2036年我国分年龄段人口规模模拟预测

(二)老年人口逐步向城镇集中，农村老龄化问题将更加严峻

城镇化趋势主要取决于人口从农村向城镇转移，我国城镇化率已经从2010年的50%上升到2019年的60.6%，65岁以上老年人的城镇化率在2018年达到10.65%。随着城镇化的推进，未来城镇老年人口数量增长将快于农村。从人口结构模型模拟预测结果看，2030年我国城镇化程度将达到61.09%，城镇65岁及以上老年人口占比将达到22.89%。但受年轻人口流失的影响，农村以及人口流出地的抚养比将快速提升。根据人口结构模型模拟预测，2030年农村的老年抚养比将达到79.9%(如图16)，农村的养老压力将格外沉重。而且，由于年轻人口的流动机会更大，如果生育水平进一步降低，城镇的“虹吸效应”将更为明显，城乡抚养比的差异更大。

图16 2020—2036年我国乡村分年龄段人口规模模拟预测

(三)人口老龄化的区域不平衡将进一步扩大

由于地域之间社会经济文化发展水平的巨大差异，我国东、中、西和东北地区老龄化发展呈现出明显非均衡特点。根据模型预测，从人口老龄化的总体趋势来看，东部地区的人口老龄化差异性在降低，呈现收敛的发展趋势；东北、中部、西部地区的人口老龄化差异性在增加，呈现出扩大的趋势。区域间差异呈现不断收敛趋势，影响程度不断缩小，区域内差异呈现不断扩大趋势，影响程度不断扩大。从人口老龄化的长期发展趋势和演进规律来看，区域内差异要大于区域间差异。

(四)人口老龄化的省域分化趋势将更加明显

在省域层面，根据模型预测结果，未来两类省(自治区和直辖市)的老龄化程度会进一步快速加深，一类是工业化与城市化最早的省(自治区和直辖市)，老龄化将相对更严重，如东三省。二是人口净流出比重较高的省(自治区和直辖市)，老龄化程度将相对更高。模型预测显示，到2030年2亿新增城镇人口的约80%将分布在19个城市群，约60%将分布在长三角、珠三角、京津冀、长江中游、成渝、中原、山东半岛等七大城市群。京津冀沪鲁等省的老龄化将略有减弱，而作为人口流出地的黑龙江、吉林、辽宁、安徽、贵州、云南等省的老龄化将更加严重。但同为人口流出大省的河南，则因为城市化率较低等原因使得老龄化速度相对较慢。

三、我国人口老龄化的结构性变化对经济社会发展的影响

在总人口逐步转入下行通道、开始惯性负增长的压力下，总和生育率的持续低迷与生育高峰期出生人口的大规模步入老年，将合力推动中国人口结构在未来30年的深刻转变。显然，人口老龄化及其所带来的一系列人口结构变化都将给中国社会经济的可持续发展带来一系列严峻挑战，更对提高养老服务质量、优化医疗资源配给、加快培养养护人才等提出更高要求。

(一)“压缩”劳动力供给增长空间，影响消费和投资活力，为经济持续增长带来较大压力

我国人口规模和生育率持续低迷，人口老龄化持续增长，从长远来看，不利于人力资本的积累与质量提升，而家庭与社会养老负担的加重或将不可避免地挤占对下一代的教育投资，进而影响人力资本的持续积累。研究表明，人口老龄化间接地促进了居民消费，在一定程度上抵消老龄化对生产性劳动力的负效应。但人口老龄化必将促成家庭消费支出结构的改变，奢侈性消费、家庭非耐用品消费、食品支出消费等都会降低，进而导致总消费减速。老龄化程度加深也不利于储蓄与投资增长。总体看，老年群体储蓄能力较弱，居民储蓄规模与储蓄率都难以再长期保持在较高的水平，同时医疗和养护负担的增加进一步“压缩”国民收入中用于生产性公共投资的增长空间。研究显示，人口老龄化率对经济增长存在3个显著的中介变量，即劳动生产率、劳动参与率和劳动年龄人口比重[2]。在考虑了空间溢出效应后，中国人口老龄化对劳动参与率的影响依然显著为负。当然，人口老龄化也会带来一些跟养老、家庭照料相关的新兴产业，其经济增长效应有待评估，但短期内可能不利于经济增长。

(二)养老护理服务需求将持续扩大，养老护理人才供给存在较大“缺口”的短板将进一步显现

老年人具有高患病率、高伤残率、高医疗利用率的特点。研究发现，我国老年人慢性病患病率为 76%～89%，约有63.5%的老年人都将患有1～3种慢性病，老年人是三高、冠心病、脑血管病、COPD等慢性疾病的高发人群。慢性疾病在老年人群体中的患病率比其他群体更高，患病程度也更加复杂。正是由于老年患者的问题往往多而复杂，其医疗需求就不仅仅是疾病的诊疗，相当大的需求集中在康复服务、健康咨询指导服务、定期体检等方面。随着人口预期寿命延长，老年照料服务需求正在迅速扩大，但各地养老服务体系的发展还很不充分、不平衡，老年照料服务供给不足正在成为日益凸显的社会问题。特别是广大中西部地区和农村，老年抚养比普遍都很高，抚养负担深重，存在较大的养老服务缺口。可以说，“未富先老”使得中国的养老问题比较棘手。根据江苏省淮安护理学院的测算，按照国际养老护理人员配比标准，我国目前至少需要1 560万护理人员。而现有养老护理从业人员数量远远不能满足养老服务需求，养老护理人员缺口巨大。

(三)对创新养老护理人才培养模式、强化养老能力建设提出更高要求

在我国老龄化日益加深，养老护理需求持续扩大，养老护理服务标准提升、养老模式不断创新及“互联网+护理”快速发展的背景下，需要培养一支专业化、高素质的老年护理专业人才队伍。老龄化的新趋势、新特征，要求养老人才培养教育不但在“量”的供给上下功夫，更要在“质”的保证上做文章。传统养老模式向现代养老模式的转变，要求明确培养养老护理类技能人才的培养内容和标准，提高教育培训针对性和有效性，培养一批具备养老康复护理等多专业类别、多层次的专业人才队伍。同时，随着现在养老服务与互联网、大数据、云计算等现代科技的融合加快，要求未来养老人才队伍培养，必须紧盯养老行业新技术、新业态，推动新教材、新知识进课堂，鼓励终生学习，保持专业基础知识和专业基本技能的与时俱进，有效提升养老护理能力保障。

(四)社保收支矛盾日益凸显，养老金压力不断上升

2018年，社会保险基金收支结余11 622亿元，剔除财政补贴后的实际盈余为-6 033亿元，连续6年为负。养老保险在社保体系中占比70%，2018年养老保险基金实际盈余为-4 504亿元，实际盈余同样连续6年为负。当前，社保缺口主要在于历史欠账，即计划经济时代国企办社会，部分人群未在退休前缴纳保险费，但享受养老金发放福利。2017年11月，国务院发布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，要求2020年底之前划转企业国有股权的10%补充社保。但随着人口老龄化程度不断加深，养老金缺口将日益凸显，这也是全球面临的普遍难题。从中国城镇职工基本养老保险基金看，中国累计结余可支付时间从2012年的18.5个月逐渐下降至2018年的13.7个月，抚养比(在职人数/退休人数)降至2.55。2018年有4省入不敷出，18个省的累计结余可支付时间在12个月以下，8个省的抚养比已降至2以下；其中，黑龙江养老保险基金从2013年开始持续“入不敷出”，2016年以来累计结余转负。

(五)改变传统赡养模式，对传统养老文化形成冲击

解决老龄化问题需国家、社会和家庭相互结合。当前的家庭结构模式大多数为传统的“4-2-1”家庭，即4个老人， 夫妻双方，1个孩子，意味着两个子女要承担赡养4个老人的义务，这无形中加重了家庭成员的养老负担[3]。老年人本身就是社会的弱势群体，随着年龄的不断增长，老年群体自身的免疫功能也会逐渐下降，生理机能开始退化。由于老年人自身健康状况和社会角色的改变，常容易产生悲观、抑郁、孤独和焦虑等一系列不良心理和情绪，而如今的家庭结构模式越来越趋于小型化，子女与老人精神交流减少，导致养老从以往的“用心”逐渐转变为“用钱”模式，这使得我国传统文化中“孝”的精髓与经济资源挂钩，导致我国的传统“孝道”文化逐渐歪曲并遭受极大的挑战。

四、应对我国人口老龄化的政策建议

人口老龄化问题将贯穿我国社会主义现代化强国建设的全过程。随着应对人口老龄化上升为国家战略，要及时、科学、综合应对人口老龄化挑战并主动把握其发展机遇，立足我国实际，发挥优势，创新方法和途径，有效解决人口老龄化问题，保持经济社会发展活力。

(一)统筹经济与人口协调发展，加强人口发展顶层设计，明确积极应对人口老龄化的中长期战略重点任务

科学把握经济社会和人口发展大趋势和老龄化规律，统筹处理好经济社会发展与人口发展问题，实行积极应对人口老龄化与经济社会发展相协调的战略。当前，要加快实施创新驱动发展战略，不断提升社会生产力，对冲人口老龄化对经济发展的负面影响；要拓展新的经济发展方式，通过调整经济结构、壮大实体经济、促进居民消费等方式来不断适应人口老龄化对社会经济的冲击。要加强人口发展的顶层设计，进一步完善人口发展短期目标和中长期战略规划，坚持新发展理念，明确2020—2035年要加快推进创新驱动发展战略，积极构建适应老龄化社会的政策制度，在共享经济、智能经济等新经济下，强化积极应对人口老龄化与创新驱动发展、乡村振兴等国家战略深度融合，奠定积极应对人口老龄化的物质基础和制度保障基础。2035—2050年，要在巩固完善积极应对老龄化的政策体系基础上，使促进人的全面发展的制度保障更加成熟。

(二)全面放开生育政策，建立健全生育养育教育完整体系，有效降低生育成本，促进人口均衡增长

在我国老龄化形势日趋严峻的当前，孤立看待老龄化问题是不够的，必须站在维持人口均衡增长的战略视角来审视。长期看，只有生育率维持在较稳定的状态下才能满足未来劳动力有效供给和创造更多的社会财富，并为老年人提供更好的服务。因此，要尽快全面放开并鼓励生育，让生育权回归家庭自主，加快构建完整生育支持体系。探索实行差异化的个税抵扣及经济补贴政策，覆盖包括怀孕保健到18岁或学历教育结束；加大托育服务供给，大力提升0～3岁儿童的入托率，使其从目前的4%提升至40%，并对隔代照料发放补贴。要进一步完善女性就业权益保障，并对企业实行生育税收优惠，加快构建生育成本在国家、企业、家庭之间合理有效的分担机制[4]。保障非婚生育的平等权利。加大教育医疗投入力度，保持房价长期稳定，降低抚养直接成本。

(三)积极挖掘人口数量、素质等综合红利，提升人力资源供给质量和效率

与发达国家相比，我国综合抚养负担相对较轻，且具有人口规模、劳动力比较优势，同时人口综合素质大为改观，收获质量型人口红利的基础正在强化。应积极推动科技创新，构建与人口老龄化相适应的现代化经济体系，挖掘人口数量、素质、健康等综合红利。根据人口年龄与社会劳动力结构变化，改革劳动就业制度，统筹处理社会就业与养老之间的矛盾。不断完善退休制度，加快老年人力资源的开发与利用，倡导形成“寿命更长、工作更长”的积极就业观，完善劳动就业法律法规，提供老年人工作就业、教育培训等针对性服务，鼓励老年人积极参与社会经济活动，促进发挥老年人的潜力。建立科学的代际利益协调、权益保障、矛盾处理机制，不断推动社会各个年龄群体平等分享社会资源、共享社会利益、共担社会责任。

(四)深化社会保障制度改革，建立完善综合养老保障体系

改革完善社会保障制度，坚持“低水平、广覆盖”原则，合理控制养老金年均涨幅和医疗保险费报销比率，增强社会保障制度的兜底功能。借鉴发达国家应对社会保障可持续性问题的经验，在提高统筹层次基础上，尽快完善社会保障资金的投资管理机制，提高投资收益率[5]。结合退休年龄延长计划，对养老金领取年龄与保障水平作出相应调整，适度提高延长退休人员养老保障水平。充分发挥政府财政的再分配功能，增加养老补贴，加大对老年福利的投入。鼓励地方政府对经济困难老人和高龄老人给予适当的家庭补助和高龄津贴。支持社会力量成立养老服务机构，整合地方资源，积极引导社会资本向养老服务业的投入。采取以国家、集体、社会、个人等多渠道相结合的筹资模式，以各种方式推动养老服务机构的兴办，为老年人群提供更加全面、便捷以及高水准的养老福利机构。此外，要鼓励社会资本成立更多的公益慈善养老基金，充分发挥慈善组织作用，切实凝聚社会的力量，提高养老保障能力。

(五)积极推进养老服务模式创新，加快建立多层次养老服务体系

坚持“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”，推动形成多元主体参与的共建共享养老服务格局。健全以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系。探索建立社区养老服务中心，确保新建小区、老社区改造等与养老相关的配套设施一体设计、同步推进。支持社区嵌入式养老机构建设，探索建立社区养老网络体系，大力发展老年人最需要的家政服务、生活护理、疾病陪护、精神慰籍、日间托老等服务。大力推进“互联网+智慧养老”，建立养老服务信息化平台，精准对接老年人需求和养老服务资源，提升服务效率，打造“一刻钟”服务圈。推动机构养老提质增效，鼓励养老机构与医疗机构建立合作关系，建立养老机构与医疗机构的预约就诊、双向转诊等合作机制，提供家庭医生签约服务。完善农村互助型社会养老服务体系，探索构建起面向弱势群体的救助型、圈层化的互助服务供给体系(主要是日常巡视和生活照顾服务)，在有条件的农村扩展互助型的助餐、文化娱乐、面向有生活照护需求的老年人的生活照护服务；成立志愿者队伍，在有条件的地区成立社区基金会，发展社区经济，形成可自循环、可持续的互助型村居共同体。

(六)推进养老机构规范化、标准化建设，创新养老护理人才培养体系，壮大养老护理人才队伍

规范养老机构、老年人及其代理人以及政府相关职能部门的责权关系。在养老机构等级评定和划分标准基础上，根据开展的服务项目，对养老医疗护理人员的数量配比作出具体规定。要通过互联网、大数据等现代化技术手段，加大事中监督和事后惩戒的力度，完善养老机构承担法律责任的行为方式。加强养老机构服务质量管理委员会等第三方机构的定期质量评估检查，形成反馈和改进机制，确保养老服务机构有序健康发展。加强养老服务人才培养，发展专职、兼职和志愿者相结合的养老服务队伍。推动开展养老护理专业人才职业资格评价或职业技能等级认定工作，加快开发相应国家职业技能标准和评价规范，为引导、规范养老护理专业人才培养奠定基础。鼓励技工院校和高等院校开设养老相关专业。不断完善养老服务从业人员激励政策，建立养老服务褒扬机制，开展养老护理员关爱活动，让养老护理员的劳动创造和社会价值在全社会得到尊重。

(七)完善老年福利的法律保障，保障老年人各项权益真正落到实处

加强对老年群体权益保障的相关立法工作，健全老年人权益保障法律法规体系。尽快修订完善1996年出台的《中华人民共和国老年人权益保障法》，建立健全相关老年法规，如老年福利法、老年保险法、老年保健法以及老龄产业、老年设施、老年聘用规定等政策条文，形成法律法规体系，强化法治管理，真正做到有法可依，使老年事业走上法制化、规范化、科学化轨道。尽快出台养老基金与社会保障方面的法律法规，明确养老基金的法律地位与组织方式，理顺各方当事人的权利义务关系，强化养老基金的法律与政府监管，将养老基金完全置于法律的控制之下，使养老基金受益人的利益能够得到切实有效的保护。

(八)建设老年友好型社会，培育新时代养老文化

应该将老龄社会建设纳入人文发展战略中，构建老龄社会的新文化。不断完善社会主义核心价值体系，大力倡导年龄平等文化，宣传新的价值观。通过现代各种媒体、自媒体渠道，在全社会范围内大力宣传传统道德文化，提升全社会敬老、爱老、助老的孝道文化。要着力补齐老年人出行困难和参与社会困难的公共服务短板，为老年人享用社会的教育、文化、精神和文娱资源创造条件。社会在满足老年人物质生活的同时，更应该关心关怀老年人的精神生活，注重老年人身心健康。应加大资金投入，为老年人提供较好的精神娱乐场所，丰富老年人的精神文化生活，让其在与不同人群的交流中体会乐趣，从而排解空虚寂寞的情绪；医护人员可以为老年人提供情感支持，开展心理咨询，并且在服务老年人群的过程中，对待老年人要更有耐心和爱心，站在老人的角色为他们着想，理解他们的痛苦，主动与他们沟通交流，倾听他们内心的真实想法。积极开展老年群体活动，帮助老年人树立积极、乐观的心态，解除他们精神和内心负担，丰富老年人的精神文化生活，更好地增强他们的社会归属感。