叶倩芸 李希瑜

摘 要：文章先是梳理了高职院校内部控制的建设背景，后以内部控制五大要素为切入点分析了目前存在控制环境尚未形成、风险评估意识缺乏、控制活动手段不足、信息与沟通不畅和监督力量仍较薄弱等问题，最终从单位层面和业务层面提出了对策。

关键词：高职院校 内部控制建设 存在的问题 对策

中图分类号：F232  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）05-091-02

新时代对风险防控提出了新要求，其核心是要对潜在风险进行潜在预判，对风险进行有效管控，全面推进国家治理体系和治理能力现代化。在高职院校内部控制体系建设，可以对内部经济和业务活动进行有效规范，内部权力运行进行合理制约，有利于防止滋生腐败，夯实各项基础工作，保证教学实践和科研工作合法合规地开展、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，不断提升高职院校内部治理能力。

一、背景概述

内部控制的研究在国外起步较早，目前已趋于成熟并建立起一套科学完整的理论体系，其中受到各国普遍认可的权威内部控制理论主要是1992年美国COSO委员会（The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission）发布的《内部控制——整体框架》（以下简称COSO 报告）。该报告将内部控制划分为控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五大要素，此后国内外的内部控制研究大多基于COSO 报告，本文也将运用这一理论体系对高职院校内控建设现状进行分析。

国内从制度建设的时间线上来看，内部控制建设最初着眼于企业，之后才逐步转向行政事业单位。从1999年修订《中华人民共和国会计法》明确各单位应建立健全内部会计监督制度开始，2001年财政部陆续印发《内部会计控制规范》，包括基本规范、货币资金等7个试行规范及5个征求意见稿，2007年财政部发布企业内部控制基本规范及17个具体规范的征求意见稿，2008年财政部等五部委联合发布《企业内部控制基本规范》，2010年财政部等五部委联合发布单位内部控制应用指引、评价指引、审计指引，2012年财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，2013年教育部印发关于做好《行政事业单位内部控制规范（试行）》实施工作的通知，2015年财政部发布《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，到2016年教育部印发《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）的通知》为止，国家陆续出台多项制度和规范文件，为内部控制提供了实践依据。

2012年是行政事业单位内部控制建设元年，从2016年起要求行政事业单位对本单位内部控制制度的全面性、合理性和有效性进行自我评价、对照检查，针对发现的问题，抓好整改落实，并于每年11月底前将《行政事业单位内部控制年度自我评价报告》报送同级财政部门。此后，内部控制评价工作常态化，要求逐年完善，持续优化，力争建立健全一套科学高效的自我约束与监督体系，提升内部治理水平。

二、现状和存在的问题

（一）控制环境尚未形成

控制环境是内控制度建设的基础，但是基于诸多原因，高职院校内部尚未形成良好的控制环境。

一是对内控重要性认识不足，内控宣传不到位。高职院校上自院领导，下至普通教职工，对内控的认识普遍停留在制度梳理形成内控报告，认为这是财务部门的工作，没有形成“全员参与内控，全员监督互管”的良好运行环境。更糟糕的情况下，领导将内控建设视为权利削弱和权利分散的一种体现，教职工将内控建设视为与“最多跑一次”原则相背离，认为报销流程繁琐，财务人员有意刁难等，这样的误解主要是宣传工作不够到位，也使得内控工作的开展难上加难。

二是未配备专门内部控制管理人员。高职院校的工作重心和人才配置大多集中在教学科研领域，对财务、资产管理、审计等行政部门的人员配备往往以完成基本工作为目的，工作人员的专业水平和知识更新能力不强。虽然按照要求设置了内控工作小组，但是该机构往往已财务部门或审计部门为核心开展工作，职责不够清晰导致存在相互推诿，走形式的情况。财务部门原是内部控制执行部门之一，如果再承担内控评价和监督工作，极易造成执行与监督合一，不利于内部控制的实施。

（二）风险评估意识缺乏

風险评估是选取控制活动的依据，高职院校的资金主要依赖财政拨款，对财务风险缺乏评估意识，在重大项目投资、合作办学、固定资产购置等活动中未建立起科学理性的风险评估系统，对投资决策的可行性分析不足，对订立合同存在相关的法律问题缺乏防范意识。同时，随着办学规模的扩大，财政拨款逐渐无法满足高职院校的资金需求，选择发行国债等债务融资更加需要对偿债能力进行综合评估，以免将其自身陷入到财务危机中。

（三）控制活动手段不足

预算方面，预算编制、执行和考核往往不够科学准确。预算编制大多根据以前年度的拨款编制，缺乏更多前瞻性思考，预算执行往往与计划有较大偏差，预算执行的考核往往只关注预算金额是否用完，缺乏对资金使用绩效的客观评估。资产管理方面，由于高职院校重视技能训练，往往将投入大量的资金用于添置实训室设备，但由于前期缺乏有效调研，最终导致设备无法满足教学需求而闲置的情况，同时资产管理职责不明确，清查周期长，导致大量国有资产流失。

（四）信息与沟通不畅

高职院校在不断地发展壮大，管理工作逐渐加重，仅靠人工手段已经无法满足日常教学管理需要，各职能部门为更好地管理和服务师生而建立相应的信息系统。但是由于系统建立时点不一，使用的基础数据库信息项不统一或者平台不兼容等问题，往往会自然形成一个个信息孤岛，这使得信息在沟通传递过程中存在一定的障碍，难以形成合力。

（五）监督力量仍较薄弱

外部监督方面，上级主管部门的各类审计主要着眼于财政资金的使用，更多地关注财务数据，对内部控制流程关注度不够。内部监督方面，各高职院校虽设有纪检监察审计室，但是由于缺乏相应的财务审计专业背景，监管力度较弱，推进监督工作有难度，监督机制和手段缺乏，监督效果表现不佳。近年来开始单独设立审计处，这一情况得到显著改善，但是真正要发挥内部审计的作用，还亟待时间考验。

三、对策与建议

根据《行政事业单位内部控制工作基本指引》的要求，从单位层面和业务层面两个方面加强内部控制建设。

（一）单位层面的内部控制

一是加大内控工作的宣传力度。充分利用会议、培训、网络、手册等各种方式使全体教职工对内部控制的理念原理、实施方法有一定的认识，积极主动地参与内控工作，自觉执行内控各项规定。适时引入外部内控建设培训团队，往往专业度更高，讲解更通俗易懂，拥有更强的说服力。

二是完善内部控制小组成员构成，建立内控小组成员之间的沟通协调和联动机制。内部控制建设依赖强有力的组织保障，各行政职能部门、教学单位和财务审计部门需及时梳理职责范围，充分发挥应有职能，建立内部沟通协调机制，构建运转流畅、管控有力、相互制约又相互协调的内部控制实施组织体系。

三是建立关键岗位定期管理制度。梳理单位内部控制关键岗位，落实关键岗位责任制，建立关键岗位轮换制度，进行定期培训和专项审计，从制度建设和监督机制堵住风险漏洞。关键岗位管理须与领导干部经济责任审计挂钩，落脚点不再是财务收支而更多的是权力运行和廉政风险，并且直接影响到领导绩效考核，才能真正拥有威慑力。

四是引入专业人才，加快信息化建设步伐。相较于本科院校而言，高职院校的信息化水平普遍偏低，仍然停留在打补丁式的建设阶段。学校管理层应当重视信息化建设工作，充分发挥现代教育中心的职能，配备信息化专业人才全面建设数据中心，及时清洗基础数据库，做到统筹数据信息，达到信息间联动的效果，更好地提升业务部门的工作效率，也为“最多跑一次”提供了平台保障。

（二）业务层面的内部控制

一是预算业务层面，建立有效的预算控制制度，加强预算的内部控制和管理，规范预算编制流程，对预算执行实行动态监控，对预算调整制定相应的审批规范。预算编制阶段要考核前瞻性和实际性，制定具体详实的实施计划以及可量化的绩效考核目标;预算执行阶段要定期复盘，抓资金执行进度的同时对标绩效考核目标完成情况，搜集和保存相关佐证材料;预算调整阶段要充分评估无法按照原定计划实施的原因以及后果，及时以书面材料汇报领导，尽可能降低对项目推进的影响。

二是收支业务层面，收入实现归口管理，所有收入均纳入学院统一账户，避免私设“小金库”情况出现，同时制定相关制度规范教学单位创收收入的合理分配使用，有效激发教学单位的创收热情。支出深化校内二级经费管理体系，授权逐层审批，探究二级经费分配方案的合理性，使二级管理部门既能掌握经费支出的灵活性，又能控制经费支出风险的发生。

三是合同控制层面，落实合同管理责任部门，明确签订合同的经济活动范围，建立合同审查和逐级签批制度，聘请专业法律顾问畅通合同法律问题的咨询渠道，通过OA软件等现代办公手段对合同的履行情况进行全程监控管理。

四是政府采购层面，根据预算和计划组织政府采购，合理选择政府采购方式，充分利用政府采购云平台和网上超市等公共采购平台，严格规范政府采购和执行验收流程，对招投标各个环节可能产生的舞弊风险制定相应的防范机制，建立政府采购业务的相关档案，定期整理归档，组织审计部门定期检查并不断完善规范。

五是资产控制层面，资产管理部门应及时引入和完善资产管理信息系统，配备一支较为稳定的基层资产管理员队伍，在条件允许的情况下对资产单价高总量大的部门应配备专职资产管理员，定期组织培训，帮助其熟练掌握资产管理系统的使用，了解资产管理相关政策，真正发挥资产管理员的职责;定期组织全面或部分资产清查工作，运用自查和抽查相结合的方式，及时发现问题，对账实不符的情况做出处理。

六是项目建设层面，对于重大经济事项形成集体决议制度，避免利益输送行为，对于政府性投资的建设类项目进行工程审计，判断其合法性、合理性和有效性，做到发现错误、纠正弊端、防止舞弊、改善管理，保证工程项目目标顺利实现的活动。结合上级主管部门要求做好项目绩效考核全覆盖工作，在项目执行中持续评估绩效目标的实现情况，确保项目绩效考评等级达到“较好”及以上。

四、结语

综上所述，高职院校内部控制建设是我国高等教育发展的客观要求，也是我国社会经济发展的必然趋势，不仅仅是对制度进行修订完善，更重要的是从单位层面引入专业人才进行宣传引导、过程管理和定期检查，从业务层面逐一堵住漏洞，最终形成良好的内部控制环境，全面提升内部控制有效性。

[本成果为浙江艺术职业学院2016年院级课题成果（项目编号YB201602004）。]

参考文献：

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[3] 熊威，吴访升.高职院校内部治理体系建设的困境及其突破[J].教育与职业，2020（1）：45-49.

[4] 槐崢.山西省高职院校内部控制建设情况调查研究——以A高职院校为例[J].中国管理信息化，2020（6）：20-21.

（作者单位：浙江艺术职业学院 浙江杭州 310000）

（责编：玉山）