郭 烁

(中国人民公安大学，北京 100038)

警务指挥是现代警务的重要组成部分，世界各国警察机关均寻求构建统一高效的警务指挥体系，以对各种警务资源进行优化配置，更好地应对社会治安形势的快速变化。我国公安机关的警务指挥体系脱胎于20世纪80年代中期建立的“110接警服务台—巡警”快速反应机制，经过30多年的探索，形成了一个全国集中统一的，以指挥中心为龙头，以快速反应机制为核心，以派出所和街面处置力量为主体，多部门、多警种联动配合、全天候全时段响应的警务指挥体系，对增强公安机关的社会治安防控能力、提高公安机关社会治理水平发挥了重要作用。2021年1月召开的全国公安厅局长会提出了健全完善“情报、指挥、勤务、舆情”一体化运行机制的新任务，标志着我国公安警务指挥体系进入了一个新的建设发展阶段。为进一步提升公安警务指挥体系建设的科学性和有效性，切实发挥其在公安警务行动中的核心中枢作用，有必要认真研究世界范围内警务指挥体系建设的成功案例，取其精华，为我所用，使我国公安警务指挥体系建设尽快迈进世界警务领先行列。

纽约警察局(New York City Police Department，简称NYPD)的警务指挥体系肇始于1968年设立的911紧急求助报警电话，多年来随着纽约警务改革不断完善，逐步与其警务运行模式相适应，建立了一个以固化在77个巡区(Patrol precinct)的巡逻警察为主体[1]、以专业警力为补充，统一接报、分类处警、快速反应、分级处置、跟进指挥、分流减负的警务指挥体系。纽约警务指挥体系有效提高了纽约市警察局对社会治安形势的响应和控制水平，2020年《纽约市长管理报告》(Mayor’s Management Report)显示，纽约市警察局对现行犯罪的反应速度逐年提升，2019年的平均出警时间(包括调度和路程时间)仅为7.9分钟，其中对紧急类现行犯罪的仅为4.7分钟，主要严重暴力犯罪(Major felony crime)也呈现逐年下降态势，纽约市连续25年都是全美大型城市中的“最安全城市”[2]。因此，本文将以纽约市的警务指挥体系为研究对象，运用系统分析范式开展研究，并尝试为改进完善我国公安警务指挥体系提出建议。

一、纽约警务指挥体系

根据系统理论，任何社会组织都是由人、事、物三大类基本要素满足一定制约和规则组合而成的系统[3]。系统是相互作用的诸要素的复合体[4]，要素是组成系统的基本单元[5]66。系统内各要素具有相关性，通过相互关联、相互作用的关系产生耦合作用，形成诸多子系统，进而结合成一个有机的整体，使系统产生了非线性加和作用即“1+1>2”的整体功能[5]。本文基于警务指挥体系的构成要素，采用“体制-机制-人员-技术”的分析逻辑，对纽约警务指挥体系进行剖析。

(一)纽约警务指挥体制

体制是指体系的组织机构及其相互间的联系，是体系运转的基础性要素[6]167。纽约警务指挥体制具体包括指挥部门、处置部门、保障部门及其相互间的指挥关系。

1．指挥部门

纽约警察局的指挥部门为公共安全应答中心(Public Safety Answering Center，简称PSAC)，也就是常说的911指挥中心，隶属于纽约市警察局信息技术局(Information Technology Bureau，简称为ITB)的通信部(Communications Division)[7]。纽约的911指挥中心具体包括布鲁克林区的第一公共安全应答中心(Public Safety Answering Center Ⅰ，简称PSAC Ⅰ)，和布朗克斯区的第二公共安全应答中心(Public Safety Answering Center Ⅱ，简称PSAC Ⅱ)，负责接听纽约全市的911紧急报警和求助电话，并根据警情情况进行调度指挥。

2．处置部门

由于纽约警察局采用以巡警为主干的管理体制，其指挥体系中的处置部门的主体为隶属于巡警局(Patrol Services Bureau，简称PSB)8个指挥区(Borough command)的77个巡区(Patrol precinct或Police precinct)，以及巡区下设的片区警组(Sector's team)。其中，片区警组由若干名巡警组成，负责处置片区内的911警情和日常警务工作，是纽约警务指挥体系的最小作战单元[8]。此外，纽约警务指挥体系中的处置部门还纳入了诸多专业警种，包括特别行动局(Special Operations Bureau，简称SOB)的各个单元和反恐局(Counterterrorism Bureau，简称CT)的世界贸易中心指挥部(World Trade Center Command)等，负责开展专业处置和行动支援[9-11]。

3．保障部门

保障部门具体包括：信息技术局，负责为911指挥中心和警员、警车提供必需的硬件设备及配套的软件应用；CompStat小组(CompStat Unit)，负责对各个时期的各类案事件及其相关的信息数据进行统计分析，为警务指挥体系提供情报支撑；反恐局，负责对纽约警察局域感知系统(Domain Awareness System，简称DAS)的日常运维工作[12-13]。

4．指挥关系

在纽约警务指挥体系中，指挥部门是专司接处警和指挥调度的机构，代表纽约警察局对全局行使指挥权，处于核心和中枢位置，其与处置部门、保障部门之间的关系为指挥和被指挥的隶属关系。处置部门中的巡警局及其下设机构负责辖区内的警务行动和出警工作，专业部门负责专业领域警务行动和相关出警活动的支援工作，二者之间存在临时确定的支援关系；保障部门与处置部门之间的指挥关系为平行的协调关系，相互之间没有主次之分[14]83-85。

(二)纽约警务指挥体系的运行机制

机制是体系运行的方式和过程。纽约警务指挥体系的业务流程，主要包括电话接报、警情研判、决策调度、行动处置四个环节的运行机制，见图1。

图1 纽约警务指挥流程

1．电话接报

在电话接报环节，纽约市的所有911紧急报警电话，全部接入到纽约警察局的2个911指挥中心(PSAC Ⅰ、PSAC Ⅱ)，统一由指挥中心的接警员(Call Taker)负责接听。在人工智能辅助系统(Computer Aided Dispatch System，简称CAD)的辅助下，接警员能够在911报警电话接入时，根据后台的比对推送迅速了解到报警人所在具体位置，同时通过CAD的事件管理功能，新建911事件日志并详细记录警情相关信息。(1)按照美国国家紧急电话号码协会(NENA)的建议，接警员至少应记录：事件的地址或确切地点，回拨号码，紧急情况的类型，发生的时间，任何已知的危险，涉案人员的身份及其所在地点。

2．警情研判

在警情研判环节，911指挥中心的接警员(Call taker)根据人工智能辅助系统对警情类型的自动匹配和提示情况，对警情进行流转：当接报内容为违法犯罪活动时，接警员会直接转递给派警员(Police dispatcher)，由其调派周边处置力量出警；当接报内容为紧急医疗事件时，会将急救中心接线员(EMS call-taker)加入通话当中，将接报情况转递给急救中心；当接报内容为火警时，会将消防接线员(Fire department call-taker)加入通话当中，将接报情况转递给消防部门[15]。

3．决策调度

在决策调度环节，纽约警察局指挥中心以及急救中心、消防部门的派警员根据接报警情的信息，在人工智能辅助系统中输入一系列表示优先级和描述性的代码，确定具体的行动方案，并将指令发送给一线的行动人员，明确他们应当采取什么措施对警情进行响应[16]。

4．行动处置

在行动处置环节，一线行动人员通过智能警务手机或车载平板电脑接收指挥中心的行动指令，并按照指令采取相应的行动，对警情进行快速响应。相关统计数据显示，纽约市警察局2019年对各类现行犯罪的平均反应时间(派警与路程时间的总时长)仅为7.9分钟[2]。在行动过程中，指挥中心会通过无线电台和人工智能辅助系统对一线处置力量的处置过程进行全程跟进，实时了解处置的进展情况，并提供信息、装备和警力等支援，帮助其更好地完成处置工作[17]。

纽约警务指挥体系运行机制的建立和完善主要依托其人工智能辅助系统的有效应用。该系统构建了通信控制、预案匹配、电子地图、信息共享、警务资源可视化管理等多种功能，能够在警务指挥实战中通过“人+机”交互，对警务指挥体系的日常运行形成良好的自动化、信息化支撑，为指挥中心工作人员和一线的行动人员提供有效的智能化辅助，增强了电话接报、警情研判、决策调度、行动处置四个环节指挥活动的科学性和准确度，实现了情报、指挥、行动、控制各项活动的一体化运行，促进了统一接报、分类处警、快速反应、分级处置、跟进指挥、分流减负等工作机制的健全程度，从而提升了警务指挥体系的运行效率。

(三)纽约警务指挥体系的人员

人员要素是体制和机制要素的逻辑延续[18]319。纽约警务指挥体系的人员要素包括：人员构成、人员条件和能力建设三个方面。

1．人员构成

纽约警务指挥体系的组成人员主要有：(1)911指挥中心的警务通信员(Police Communications Technicians)，分为接警员和派警员，其身份为文职雇员(Civilian Employees)，不具备警察身份和执法权，负责911紧急报警热线的接听和调度工作[19]。(2)巡逻警察，其身份为正式在编的着装警察，负责管理自己所属的片区，根据指挥中心的指令对片区内发生的警情进行处置，一般情况下，必须“固定”在自己的片区开展工作，除巡区级或以上紧急状况外，巡警及巡逻车不得离开片区[20-21]。(3)特别行动局、反恐局、信息技术局、CompStat小组等专业部门的警察，为接受过高强度专业训练的正式在编警察，具备专业知识、配有专业设备，具有较高的专业技能水平，负责开展专业处置、科技信息支撑等工作。

2．人员条件

不论是对于警察还是文职人员，在招录时都有严格的标准和条件，包括年龄、国籍、居住地和文化程度等，并且不能有违法犯罪或不当行为记录。同时，还要经过严格的招录考试和背景审查[22]。

3．能力建设

能力建设主要分为指导和培训两个方面。纽约警察局编撰有《巡逻指引》(Patrol Guide)，以条目式的形式对工作职责、内容、程序、方法等作出明确规定，不同岗位工作人员可以根据工作中遇到的不同情形进行查询，并按照指引规范地开展工作[23]。在培训方面，纽约警察局建有专门的警察学院(Police Academy)，负责为警察和文职雇员提供入职培训或在职培训，以提升他们工作能力。在此基础上，纽约警察局还在薪酬、福利、奖学金等方面制定了相应的政策，鼓励在职工作人员积极参加培训和进修[24-25]。

(四)纽约警务指挥体系的技术支撑

警务指挥体系的科技支撑，是现代科学技术飞速发展的结果，是进一步优化完善警务指挥活动的信息采集、传递、处理、储存等的手段和方式，是提高警务指挥体系效能的重要途径[14]。纽约警务指挥体系的科技支撑主要包括两个方面：

1．硬件方面

主要有：(1)为每名警员配发的智能警务手机(Smartphone)和每辆巡逻车上配备的车载平板电脑(Tablet)，连接到纽约警察局的多个数据库，具有现场数据回传、数据库搜索、911报警电话历史信息查询等多种功能，实现了指挥中心与现场处置警力的直接连线，有助于提升指挥中心对一线处置情况的实施监督和跟进指挥。(2)为每名警员配发的执法记录仪(Body-worn Camera)，能够全过程、真实地记录一线警力的处置活动。(3)近年来，纽约警察局对无线电通信基础设施进行了从高频到超高频的升级改造，建立了覆盖全局的高带宽冗余网络，提升了警察局总部和各个巡区的数据获取速度，并使指挥中心能够通过实时视频图像了解一线情况[26-27]。

2．软件方面

主要有：(1)911指挥中心的接报警系统，目前使用的系统自2008年投入使用，除接听911紧急报警电话外，还能够接收市民通过手机短信和网络语音电话的报警，以及通过手机和电脑发送的图片、录像，有效保障了指挥体系的反应能力和指挥活动的精准程度。(2)数字化CompStat周报(Digitized Weekly CompStat Report)，CompStat小组每周都会对一周内的案发数、案发时间、地点、作案手段等信息以及8个指挥区、77个巡区和职能部门的警务信息进行汇总整理，形成数字化的周报，帮助建立犯罪模型和应对策略，为警务指挥体系对社会治安的动态管控提供决策参考和有力支撑。(3)域感知系统(Domain Awareness System，简称DAS)，该系统将车牌识别、监控录像、环境传感器和911紧急报警热线及其他数据库集成到一起，并与巡逻车上的GPS系统相连，具有实时触发报警、动态调度管理等功能。(4)枪击监控系统(ShotSpotter)，具有自动识别枪击地点、枪击次数、枪手运动情况等功能，缩短了警员对枪击案件的反应时间，确保了快速有效地应对和处置。同时，一线警员的智能警务手机和巡逻车的平板电脑上均安装了大量实用的警务应用，能够帮助警员更好更快地应对处置警情和突发情况[26]。(5)人工智能辅助系统(Computer Aided Dispatch System，简称CAD)，是与911指挥中心接报警系统并行的一个集成应用平台，兼容了电话、手机、无线电台通讯，警情记录、研判、管理，警务资源分布、管理、调度，电子地图，数据库查询等功能，通过对上述各种设备的接入以及与接报警系统、域感知系统、枪击监控系统和各类数据库的连通，实现了与“电话接报—警情研判—决策调度—行动处置”指挥活动的全流程衔接，为警务指挥体系提供了自动化、智能化的辅助。

二、纽约警务指挥体系的特点

(一)机构扁平化实现对突发警情的快速反应

纽约警务指挥体系的体制特点主要体现在：在指挥层级上，只设置了“指挥—行动”两级，由指挥部门直接对应处置部门的一线警员，无多余的中间层级，在指挥幅度上，由911指挥中心以“点对点”的方式直接指挥77个巡区下设片区的巡警和专业处置部门警员。同时，911指挥中心被赋予了最高的、唯一的指挥权，在对突发警情进行响应时能够突破行政隶属关系对全局的警务资源进行全权指挥调配，在指挥体系中居于核心、居中的权威位置，其他部门不管行政级别和隶属关系如何，都不能绕过指挥部门进行指挥调度，指挥中心与其他部门之间构成了“指挥—被指挥”的指挥关系，而其他部门处于协同配合的关系。这样的机构设置、层级和幅度安排、指挥权力配置，使纽约的警务指挥体系呈现出了扁平化特征，见图2。

图2 纽约警务指挥体系结构

指挥体系的体制是生成和发挥指挥效能的基础，也是实现对突发警情(社会治安动态)快速反应的关键。由于具有扁平化的结构，纽约警务指挥体系实现了警务指挥活动的统一性和权威性，避免了多头指挥、重复指挥的混乱、无序的局面，也极大地减少指令传递过程中的信息失真、衰减和指令不明确等问题，确保了信息在最短的时间内完成“输入—转换—输出”的整个过程，迅速转化为指令和处置行动，通过处置部门的一线警力得到快速、正确的执行落实，从根本上实现对社会治安动态的快速反应。

(二)与指挥体系目标相适应的管理机制

良好的内部机制是生成和发挥警务指挥效能的关键[28]。实现指挥目标、达到最优的指挥效能，不仅需要有合理的指挥体制，还需要有良好的内部管理机制。纽约警务指挥体系的机制特征主要体现在两方面。一方面，是与实战目标相适应。警务指挥活动的根本目标是实现对警务资源的优化配置和对警务行动的有序控制，以高效地实现警务部门的职责和使命。纽约警务指挥体系在电话接报、警情研判、决策调度、行动处置等环节的运行机制，都指向了其指挥目标的达成，对实现其警务工作目标都具有良好的增值作用，不存在非增值内容，有效确保了纽约警察局战斗力的生成。另一方面，是与指挥体系“结构—功能”相配套。纽约警务指挥体系的指挥机制全面涵盖了指挥体系在“输入—转换—输出”全过程中“体系—环境”“部门—部门”“要素—要素”三个不同层次的互动关系，形成了关于权力—责任—职能的活动规范，为体系的有序、稳定运行提供了一套较为完整、具体的“游戏规则”。因此，纽约警务指挥机制呈现出了与体系目标相适应的特点，保障了体系内部秩序的稳定性和运行方式的实战化，从而实现了体系整体运行的顺畅、高效。

(三)具备专业素质的指挥员助力提高指挥工作效能

人是警务指挥体系中最具有活力的因素。现代管理理论认为，以科学、规范的工作方法取代凭经验工作的方法，能够有力提高工作效率[29]。在美国警察部门中，911指挥中心的接警员、派警员被看作是决定警务指挥活动成败的关键因素，被称作“刑事司法的守门员”(Gatekeepers of the Criminal Justice)，纽约警察局也高度注重接警员、派警员的专业素质。接警员和派警员在通过严格的招录考试之后，还要经过一定周期、具有针对性的专业培训、实习和考核，具备相应的专业素质之后才能正式上岗工作。接警员和派警员履行职务所需的专业化素质和技能主要分为三个方面：(1)基础知识，包括现代警务理念、纽约州的法律法规、纽约市警察局规章制度、纽约市的地理情况等；(2)沟通技巧，包括与普通市民进行有效的沟通、聆听和信息收集，通过专门设备处理聋哑人、听力受损等特殊群体的报警求助，以及与一线行动警力进行联络协调的技巧等；(3)实操技能，包括警情评估研判、指挥调度的程序，911接报警系统、无线电系统、DAS、ShotSpotter、CAD等应用系统的操作技能，专业术语和系统代码的使用规范，结构化信息整理，电子地图绘制等技能。纽约警务指挥体系对接警员、派警员素质的高要求和对培训的专业化标准，增强了接警员、派警员正确履行岗位职责的专业素质，确保了指挥活动的运行效能和专业水准。

(四)数据警务增强对信息资源利用能力

从抽象意义上分析，指挥体系的运行实质上就是信息在警务指挥体系中的“输入—转换—输出”的过程。换言之，指挥体系的运行能力体现了其对信息的获取、转换、传递的能力。纽约警务指挥体系非常注重科学技术的应用，除了部署有接报警系统、域感知系统(DAS)、枪击监控系统(ShotSpotter)和CompStat系统以增强其对社会治安变化的信息获取能力外，纽约警务指挥体系对信息资源的利用能力主要体现在其人工智能决策辅助(CAD)系统。基于这一系统，纽约警务指挥体系实现了：一是情报的多元融合，即该系统向各部门分别主建的接报警系统、域感知系统、枪击监控系统等感知前端开放了接口，能够对感知获得的信息数据进行汇总碰撞；二是对研判决策的有效辅助，即该系统连接了911指挥中心接报警历史数据库，预置了与警情处置相对应的不同等级的处置预案，能够帮助指挥中心的接警员和派警员快速地做出指挥决策，明确行动方案；三是对指挥活动的全流程支撑，即针对接警员、派警员、巡警、专业警力等不同部门的不同人员以及指挥流程的不同环节建立了多个功能模块，可以实现全流程的多部门协同作战；四是信息数据的多方共享，即不同部门的不同人员在指挥活动中，可以通过电脑端、智能警务手机和车载平板电脑对实战中需要的信息数据进行查询，打破了“信息孤岛”，加强了指挥部门与处置部门、处置部门与处置部门之间的信息同步；五是对指挥手段的拓展运用，即集成了电话、手机、无线电台和文本交流等通讯方式，具有报警人定位和警务资源定位功能，建有可供绘制的电子地图，能够以电话指挥、电台指挥、可视化指挥等多种手段突破时空限制，适应不同场景的警务指挥实战需要。总之，从建立之初的依靠有线电话和无线电台的单一功能指挥平台，逐步发展成为如今集移动通讯、自动定位、智能识别、信息推送等多种功能于一体的综合性、智能化指挥平台，纽约警务指挥体系增强了其对信息的处理转化能力，带动了指挥流程和指挥手段方式的变革，提升了警务指挥体系的运行效率。

三、对纽约警务指挥体系的参考借鉴

纽约警务指挥体系提升了对警务资源进行配置、对警务行动进行控制的能力和水平，进而实现了对社会治安环境的快速、有序反应和控制。同时也应当指出，纽约警务指挥体系也存在的一些问题和不足，比如，扁平化的体系结构虽然有助于强化指挥部门的权威，但过度集权也导致对一线警员自主裁量权和主观能动性的限制[30]；虽然建立了对社会治安环境变化的感知机制和手段，但对案件侦查过程中的情报线索缺乏共享和联动机制；巡区面积过大、力量配置不合理、人员变动频繁，以及临时性工作抽调等造成的一线巡警力量不足[31]；技术应用跨平台的兼容性不足造成的911报警电话遗漏或“黑屏”等系统故障等。

由于美国国情、历史、政治、经济、文化、社会等方面的不同，纽约市警察局在管理体制、职责使命、理念观念等方面与我国公安机关有很大差异。因此，我们在比较研究和学习借鉴中，应当秉承实事求是的态度和辩证吸收的原则，立足于我国国情和公安机关实际，坚持取其精华、为我所用的思路，对纽约警务指挥体系中的问题引以为戒、有效规避，对其具有启示作用的有益经验因地制宜地进行吸收借鉴，扬长避短，取长补短，通过建立扁平化的体系结构、健全灵敏顺畅的指挥运行机制、构建专业化的警务工作队伍、强化智能高效的技术支撑，不断提升我国警务指挥体系现代化水平和运行效能。

(一)建立扁平化的警务指挥体系

科学合理的组织结构是实现公安警务指挥体系顺畅、稳定、高效运行的重要保证[16]80-81。警务指挥体系的建立需要遵循警务指挥客观规律、因地制宜地进行，在允许的情况下，警务指挥体系应当尽量减少指挥层级、增加指挥跨度，从而提高警务指挥效能[7]168。目前，在我国条块结合、以块为主的公安管理体制下，公安机关普遍采用“市局指挥中心—职能部门指挥中心—专业警力”和“市局指挥中心—分局指挥中心—派出所指挥室”相结合的组织形式，表现为交叉式直线结构，并采用集中指挥和逐级指挥相结合的指挥方式[5]64-65，见图3。这种结构和方式主要源自我国公安机关上下对应归口的管理体制，警务指挥体系建立之初的社会环境特点，以及当时的信息科技条件。在目前城市社会环境的开放性、动态性日益凸显，信息技术得到空前发展的大背景下，公安警务指挥体系的传统结构由于层级多、幅度窄，容易导致信息传递速度慢、信息内容质量逐级衰减、指挥关系不明确、指挥权威弱化等问题，从而造成多头指挥、推诿扯皮、信息衰减，制约警务指挥体系运行效能。

图3 中国城市警务指挥体系结构示意图

因此，参考纽约警务指挥体系扁平化程度高、管理幅度大的体制特点，对我国警务指挥体系进行优化。一方面，对指挥结构进行扁平化调整，即在纵向上消除中间层级，建立“市局指挥部(中心)—最小作战单元(包括市局职能部门业务中队下设的地区警组、分局职能部门下设的地区中队、派出所警区)”的两级指挥链条；在横向上采取直接指挥的指挥方式扩大市局指挥中心指挥幅度，由指挥中心“点对点”地对一线警力进行直接指挥调度。具体而言，对小城市、大城市，(2)2014年10月，国务院下发了《关于调整城市规模划分标准的通知》，按照城区常住人口规模将我国城市划分为五类七档，其中，城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。可以由市局指挥中心直接对全市范围内的最小作战单元的一线警力进行集中统一指挥；对特大城市和超大城市，可以“区块制”的方式构建扁平化的指挥结构，即打破传统行政区划，依据城市的功能分区和行政地缘关系，在市局指挥部(中心)建立指挥专席，如根据地理位置设置中心城区、环城区、远郊区等指挥专席，根据区域功能定位设置核心区、拓展区、高新区、生态涵养区等指挥专席，在分局层面取消二级指挥部门(分局指挥处)，由指挥专席按照“包片”方式对若干个分局的属地派出所警力进行“点对点”的直接指挥调派，见图4。另一方面，理顺指挥关系，强化市局指挥中心权威，通过赋予市局指挥中心统一、集中的指挥调度权，适当提升市局指挥中心机构级别，加强指挥中心自身的功能职能建设等方式，确保指挥中心在指挥活动的核心、权威地位。同时还应当明确市局、分局职能部门不具有指挥权，不得以业务指导为由变相对派出所警力发号施令，职能部门和派出所之间为协作关系、共同参加处置工作。

图4 特大、超大城市警务指挥体系扁平化结构示意图

(二)健全灵敏顺畅的指挥运行机制

建立警务指挥体系的初衷，就是要提高公安机关的快速反应能力，更好地应对社会治安形势和动态。时间是决定警务指挥工作和处置活动成败的关键[32]。换言之，“快速”“高效”是衡量警务指挥体系运行好坏的重要标准。与纽约警务指挥体系相比，我国公安警务指挥机制的实战化程度仍需进一步提高。比如，在快速反应上，我国公安机关一般沿用1996年公安部《关于加快城市110报警服务台建设的通知》中的要求作为快速反应标准(市区出警5分钟、郊区出警10分钟到达现场)，但由于近年来我国城镇化水平的不断提高，城市的规模持续扩大、交通拥堵严重，这一要求在实战中显得不符合基层一线的实战规律；在指挥流程上，我国警务指挥体系的指挥流程冗长，指挥流程的环节数量约是纽约警务指挥体系的2-3倍，面对高速运转的社会环境，警务指挥活动仍需层层请示、层层转递，耗时长、效率低下；在跟进指挥方面，与纽约警务指挥体系相比，我国警务指挥体系只建立了事后反馈机制，而在警务行动中缺乏对一线警力的实时跟进和指导。因此，应当在体制优化的基础上，从以下几方面进行改进，以健全顺畅配套的运行规制。

1．完善快速反应机制

调整快速反应标准，结合城市规模、人口、交通以及公安机关派出所的辖区面积，派出所到四至边界(即辖区东、西、南、北四个方向的边界)和最近端、最远端的距离，派出所社区警务站布局等因素进行测算，综合确定警务指挥体系的快速反应标准；优化警务资源布局，在明确快速反应标准的基础上，借鉴纽约Compstat、犯罪地理热点等做法，通过对社会治安环境变化历史数据的分析挖掘，总结社会治安环境变化的规律，明确社会面治安管控的时段、地点、路段，综合运用“1、3、5”分钟控制圈、24小时动态巡逻车组、弹性巡逻车组、7×24小时社区警务站、社区治保积极分子等手段，进一步优化警务资源的空间布局，以缩短警务资源与社会治安环境变化之间的空间距离，减少反应时间。创新“精准制导”的快速反应模式，借鉴导航软件和外卖、物流等企业对预计到达时间的算法和模型，借助大数据技术手段，综合分析社会治安环境变化、警务资源布局、位置距离、天气情况、交通状况等因素，在下达行动指令时精确计算一线警力的反应时间，并向其推送规划路线和时间要求，提升警务指挥体系在快速反应上的科学化、精准化、精细化水平。

2．再造指挥流程

根据警务指挥体系“信息获取—研判—决策—指挥—行动—反馈—控制”的核心运行流程，针对目前警务指挥体系现行的指挥流程存在的流程过长、环节重复交叉的问题，通过引入简化、细化、整合、消除、信息化等流程再造方法对其进行综合优化：

(1)对专项警务行动的指挥流程调整为：①主动获取社会治安环境变化的信息数据；②对信息数据进行研判分析；③制定工作方案；④领导班子决策确定方案；⑤指挥部门下达行动指令，直接对一线警务资源调配；⑥行动部门开展警务行动；⑦处置部门结果反馈；⑧指挥部门根据反馈进行控制；⑨处置部门调整行动。

(2)对110警情处置的指挥流程调整为：①指挥部门接听110报警电话，详细记录警情具体情况；②警情研判；③形成决策、明确处置方案；④对非警务事项转递分流/直接向派出所一线警力下达出警指令，同步向处置部门专业警力下达待命指令；⑤派出所一线警力出警；⑥派出所警力反馈工作进展；⑦指挥部门进行跟进指挥；⑧派出所一线警力依据跟进指挥对警务行动进行调整/处置部门一线警力进行支援；⑨处置部门反馈行动结果；⑩指挥部门进行事后控制。

3．建立跟进指挥机制

跟进控制是在警务指挥活动和警务行动过程中的事中反馈控制，通过警务指挥体系的运行情况与警务工作和警务行动目标的比照，对各要素的协同情况进行实时检查、校验和纠偏，以实现警务指挥体系的稳定、有序、顺畅、高效运行。因此，建立跟进指挥机制，应当首先明确跟进指挥机制的主体和客体，即以指挥部门和督察部门作为跟进控制的主体，以指挥活动中的其他部门为客体；其次确定跟进控制的重点和标准，即围绕警务指挥体系业务流程，根据警务指挥体系实战规律，对信息数据获取、情报研判、决策形成、指挥协调、行动处置等环节进行梳理，找到需要进行跟进的具体环节，明确介入控制的临界点；最后健全跟进控制的手段，即在电台点名、电话报备、材料上报等传统手段的基础上，借助数据监测、轨迹生成、视频监控等现代信息技术和通信技术，构建跟进控制模型，建立“人+机”结合的信息化、自动化跟进控制模式，突破时间、空间条件限制，实现对警务指挥体系实际运行情况与理想运行状况进行实时的比对、监测和提示、纠偏。

(三)系统构建专业化的警务工作队伍

世界上一切科学技术的进步，一切物质财富的创造，一切生产力的发展，一切社会经济系统的运行，都离不开人的努力[18]126。体制和机制的建立，为警务指挥体系的运行提供了可供依托的框架，体系要发挥作用，还需要人来操作。纽约警察局高度重视对其警务指挥体系工作人员的专业化建设，建立了严格的入职、在职培训和深造进修机制，并针对指挥流程中的各个环节和不同情形，专门制定了《巡逻指引》，为指挥体系中的各部门的警员和工作人员都提供了详尽细致、标准化的指导。我国虽然近年来各级公安机关通过抓全警大练兵，有效提升了民警的工作能力和水平，但从实际运行情况来看，仍缺少对常见警情、案事件的指挥、调度、处置、法律适用等工作要点、规律、标准等的总结提炼，没有进一步细化的、具有实操性的规范和指引，民警凭经验开展警务活动的情况较为常见，制约了我国警务指挥体系的运行效率和指挥处置活动的工作效果。

系统构建专业化的警务工作队伍，一方面，应当尽快出台具有实操性的民警执法执勤指引，参考纽约警察局《巡逻指引》的形式，针对不同岗位职务的民警和不同的警务活动，以条目式的方式对工作职责、内容、方法、程序和法律依据进行细化和明确，努力改变当前执法执勤活动中常见的接处警工作人员和处置力量凭自己的阅历经验、视情积极稳妥地处置的情况，确保民警执法执勤活动有据可依、有章可循。另一方面，应当建立完善符合警务指挥工作需要的业务技能培训，以公安部部署的为期三年的全警实战大练兵为有利契机，针对接处警、情报研判、指挥调度、合成处置、跟进指挥等方面科学设置培训内容，结合基层一线实战部门日常警务运行规律合理安排培训课程，紧贴民警所应具备的能力素质明确考核标准，充分运用培训基地、远程教学、专题讲座等形式拓展培训手段，努力改变当前业务技能培训中存在的培训内容脱离一线实战需要、民警参训时间无法保障、考核标准偏低和参训人员对培训不认可、积极性不高等情况，提高业务技能培训的针对性、专业性、灵活性、实战性，切实提升警务指挥人员和处置人员的工作能力和水平。

(四)强化智能高效的技术支撑

科技创新是公安警务指挥体系完善功能、增强打击预防犯罪能力的主要途径。近年来，随着大数据、人工智能、云计算等理念和技术在公安工作中的大量运用，我国公安警务指挥体系的科技化、信息化、智能化水平得到了显著提升，有效增强了公安警务指挥体系的信息处理能力。但是，由于应用软件功能集成程度不高，数据库和系统多数为各部门分散主建，信息共享不足，孤岛现象严重，特别是应用现代信息化技术提升智能化水平还存在较大差距。因此，应当结合动态化社会治安形势特点，针对警务指挥体系运行规律和实战需要，进一步加强对警务指挥体系科技应用的投入、研发、改进和完善。可以借鉴纽约警察机关智能辅助系统的思路，注重科技应用与警务指挥活动的深度融合，以及与“情报、指挥、勤务、舆情”一体化运行各环节的适应匹配，建设一个高度集成、具有一定智能辅助能力的指挥应用平台，强化科技应用对警务指挥体系日常全时空、全流程、全警种的支撑、保障、服务，实现对警务指挥体系的科技赋能。该平台应重点增强以下功能：

1.多维感知功能

在拓展群众通过电话、短信、图片、视频和社交媒体等进行报警信息接收途径的基础上，将数据信息的感知触角延伸到社会的各个方面和各个领域，对人脸、车辆、交通等视频监控和核查录入系统，智慧社区、旅店、网吧、客运、特行、金融等管理系统，以及互联网社交媒体平台数据库等数据资源进行接入整合，拓宽警务指挥体系数据信息的主动感知渠道，搭建一个“网上—网下”“虚拟—现实”相结合的社会治安环境感知体系，实现对社会治安环境全域信息、社会成员全息数据的多维动态感知。

2.智能研判功能

通过机器学习、数据挖掘等技术的融合和应用，增强指挥应用平台对感知获取的多维信息数据的自动分析、挖掘功能和对现实信息数据与历史信息数据的自动比对碰撞功能，实现信息数据在时间、空间、人员、财物、案(事)件等维度的拓展关联，提高情报线索的准确性、指向性和预见性，并向指挥部门工作人员进行实时推送和提示，形成对社会治安环境变化的预防、预判、预警。

3.决策辅助功能

根据公安机关警务行动历史数据和社会治安防控等级、分级分类处置预案所需投入的警力规模、行动措施、处置要点等，建立对应的警务行动模型数据库。在现实社会治安环境发生变化时触发系统响应，并将行动模型与警务资源实时分布情况进行关联，自动向指挥部门工作人员推送警务行动备选方案，增强对指挥决策的辅助效果，提升警务指挥活动的时效性和科学性。

4.指挥控制功能

根据优化完善之后的快速反应机制、指挥流程和跟进指挥机制，借助电子地图、北斗定位系统、视频监控探头、单兵图像回传等技术和设备，对社会治安环境变化具体点位和态势、道路交通状况、警务资源分布和调配情况、一线行动进展等，进行时间、空间、属性等多维关联和数据、图像、视频等可视化展示，进一步拓展对警务资源进行配置、对警务行动进行控制的手段，提升警务指挥活动的便捷性和精准性。

5.协同支撑功能

一方面，通过对无线电台、电话等传统通信手段与移动公安网、5G通信等新通信技术的整合运用，实现指挥应用平台与一线处置部门警力移动警务终端的前后端多信道的通信融合，在警务指挥活动中实现多部门、多层级的信息数据同步共享；另一方面，对当前公安机关的各类数据库进行技术整合，统一数据制式、数据接口、数据标准，明确信息数据交换的标准、流程和准则，加强信息数据的对接、联通和共享，同时通过比对、去重、更新、转换等方法，促进各部门各警种的信息数据融合，进一步提升信息数据对警务指挥活动的“反哺”效果，强化对多部门多警种协同作战的支撑作用。