李春勇

(1.中国人民大学，北京 100872;2.中国人民公安大学，北京 100038)

职业警察与现代国家一道出场，现代警务活动似乎唯警察所独有，即职业警察成为警务活动的主导(要)力量，其他主体如个体、民间组织、企业等成为警务活动的辅助力量(警辅)。但从历史角度来看，警务活动始终在一个多元参与的状态中进行，警务主体中的“主”与“辅”关系并不恒定，尤其在“多元”“参与”“合作”等治理话语体系中，它总是随着国家与社会的关系的变化而变化。因此，辅警概念的含义非常广泛，既可以指从事警务活动的国家机构、社会团体、社会组织、公民个人等在内的所有主体，也可以单指某一特定类型的主体，前者强调工作内容的现代警察性，后者强调主体身份之特定性、隶属性。本文讨论的中国“辅警”便属后者。依据2016年11月国务院办公厅印发的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，中国辅警系指由政府或公安机关统一管理、使用和财政供养的从事警务辅助活动的特定队伍及人员。本文聚焦于中国辅警这一特定主体，通过考察辅警演进过程及其逻辑，以探讨中国社会治安秩序的形成以及国家与社会关系的变化。

一、辅警谱系：从治安联防队到公安辅警

1978年改革开放之后，自1949年凝固起来的中国社会结构因党和国家的工作重心调整而发生重大变动，社会价值、社会观念与社会共识进入重塑时期。随着“蜂窝型”[1]社会之基础的乡村“人民公社”(1)1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开、建立乡镇政府的通知》，要求各地有领导、有步骤的搞好农村政社分开的改革，同时成立村民委员会作为群众性自治组织，争取在1984年底以前大体上完成建立乡政府的工作。参见王令金.农村人民公社制度的建立与废除[J].党史博采，2000(10).与城市“单位制”[2-3]的消解，1949—1978年时期那种“建立在全民内部构建社会价值与共识基础上的”，以“群众路线”为原则组建的基层治保(2)1952年毛泽东总结镇反运动经验时指出：“全国各地必须在此次镇压反革命的伟大斗争中普遍地组织群众的治安保卫委员会……担负协助人民政府肃清反革命，防奸、防谍、保卫国家和公众治安责任。”参见毛泽东文集:第6卷[M].北京：人民出版社，1999：161。1952年6月27日中央人民政府政务院批准《治安保卫委员会暂行组织条例》，全国城乡各地纷纷以机关、学校、工厂、街道、乡等为单位组建治安保卫委员会，截至1954年底，全国共建“治保会18.9万个，治保小组22.8万个，成员251万余名”。参见上海市公安局户政处.治保会工作教程[M].上海：上海人民出版社，1991：2.与基层调解为主、国家专职警力为辅的治安治理体系，越来越难以胜任维护社会稳定的要求。1980年代初期，全国各地治保组织“面临着与当时政治、经济和社会发展不同步的困境”[4]，出现了组织不健全、人员老化、缺额严重、经费无着等诸多问题，“有名无实”(3)在城镇，如北京市西城区,“保卫关系在西城公安分局的企事业单位应建治保会1073个，实际建的占56%，其中有一半组织不健全，严重缺额，有的甚至没有积极分子”，“治保会的办公经费很少，多的每年200元，少的只有20元，不够买纸张笔墨”。参见中共北京市委研究室.新时期治保会建设[M].北京：中国人民公安大学出版社，1995：42、294.在农村，如云南省农村地区，“农村治保会活动开展得好的仅占10%，活动一般的占70%，基本不起作用的占20%。”参见云南省志·公安志[M].昆明：云南人民出版社，1996：427.现象趋重，社会治安形势变得严峻起来，其中最突出的是流动人口与青少年犯罪问题。(4)天津市1979年、1980年、1981年青少年犯罪占刑事犯罪比例分别为83.5%、72.9%和72.3%，参见孙崧山.天津市三十一年来青少年犯罪的变化与今后发展[J].青年研究，1982(9)；广州市“1979年抓获的外来刑事犯罪分子占当年抓获各类刑事犯罪分子总数的22%, 到1988年激增52倍，占当年抓获刑事犯罪分子总数的57.9%”，参见广州市公安局.广州市流动人口治安管理的实践与探讨[J].广州市流动人口研究[M].广州：中山大学出版社，1991：141.这一时期，全国刑事犯罪高发，被学界称为新中国的第四次犯罪高峰。面对新的治安形势，国家在坚持原有治保制度(5)公安部于1980年1月发布《关于继续贯彻执行<治安保卫委员会暂行组织条例>的通知》，其中第4条专门强调解决治安保卫委员会成员的误工补贴和生活补助以及精神鼓励或物质奖励问题。参见公安部关于继续贯彻执行《治安保卫委员会暂行组织条例》的通知[EB/OL].110网[2021-04-30].http://www.110.com/fagui/law_352182.html.基础上，提出“社会治安综合治理”新方针，强调“各级党委来抓，全党动手，实行全面综合治理”[5]。在综合治理方针的引导下，肇始于1960年代的“治安联防队”逐渐发展起来。1960-1980年代的治安联防队与治保会关系密切，往往由公安机关从厂矿、企业、学校等单位按一定比例(6)如1989年9月11日《昆明市关于建立健全全市治安联防组织的规定》：“凡职工人数达三百人以上的企事业单位、厂矿都要按职工人数的百分之三到五的比例组织护厂队。不足三百人的企事业单位也要落实固定的守护人员。大专院校以及公司、大型商店(场)都要组织20人到30人的护校队、护店(场)队。”参见昆明市人民政府关于建立健全全市治安联防组织的规定[EB/OL].好律师网[2021-04-30].https://www.haolvshi.com.cn/flfgk/42370.html.抽调人员，或由治保会派驻到辖区派出所的人员组成。若单位不能“出人”，则应“出资”，(7)1982年9月21日《天津市人民政府批准公安局〈关于加强我市治安防范工作的报告〉》指出：“公安机关要从实际出发，组织厂矿、商店、街道、社队成立各种形式的治安联防队。参加治安联防的人数，由当地公安机关根据治安情况而定。因故不能抽人的单位，要按每人每月三十元出钱，委托街道雇用待业青年。街道“五七”生产人员要参加本街的联防活动。”参见天津市政府批转市公安局《关于加强我市治安防范工作的报告》[EB/OL].法律图书馆网[2021-04-30].http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=45218.由街道、派出所等向社会招聘待业青年等人员进行补缺。这一时期治安联防队的性质是“兼职及义务”的，基本职责是协助公安机关维护社会治安，与治保会相比，其规模不大。(8)根据1989年时任公安部部长王芳在全国城乡治安保卫委员会治安联防队工作经验交流会上的讲话，截至1989年11月，城乡治保会有80多万个基层组织、900多万人的宏大队伍，治安联防队常年保持在200万人左右。参见王芳.在全国城乡治安保卫委员会治安联防队工作经验交流会上的讲话[EB/OL].北大法宝[2021-04-30].http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=qikan&gid=1510039981.

经济发展催生社会变化。为改变“人员减少、无人愿来”[6]的治安联防窘状，商品经济起步早的珠三角地区“发明”了“治安承包”式治安联防队。与“兼职不脱产”的治保会、“兼职及义务”的治安联防队相比，治安承包式治安联防队是一种“专职脱产”、带有明显经济利益取向的群众性联合自防组织[7]。1988年国务院批准了公安部《关于继续加强群众性治安联防工作的请示》，对“收费式”(9)如黑龙江省明确规定治安联防队员的报酬主要来自旅店治安管理费、外来人口管理费和从居民中收取的治安看户费。参见黑龙江省城镇居民区群众治安防范暂行规定[EB/OL].法律图书馆网(1991-01-09)[2021-04-30].http://www.law-lib.com/law/law_view1.asp?id=21507.治安联防队进行了肯定；1991年中共中央《关于加强社会治安综合治理的决定》号召开展各种形式的治安防范和警民联防活动，治安联防队“逐渐成为基层党政组织开展社会治安综合治理的一种有效形式。”[8]

随着大量农村青壮年人口涌向城市，中国城镇化率大幅提高，(10)20世纪90年代是中国城镇人口发展最快的时期，2000年城镇人口占总人口比重为36.09%，比1990年上升了9.86个百分点。参见胡英.2000年中国农村流动人口新特征[J].中国国情国力，2001(9).与此同时，城乡社会治安压力也日益加大。在城市，“派出所+治保会”这一邻里守望相助模式因流动人口的巨量存在以及城市空间的公寓化、立体化，其治安效用日趋衰减。由于农村人口的巨量流出及农村税费改革政策的实施，农村地区出现“乡镇政府组织悬浮在乡村社会之上”[9]和治保组织“调解化”[10]现象，“基层政权悬浮后留下的治理空间被一些灰色势力所占领，成为滋生乡村‘豪强化’与‘宗族化’的温床”[11]。原本行之有效的“村干部+派出所+治保会”治安模式开始解体，乡村治安逐渐失序。这一时期的城乡社会治安形势的严峻程度，可以用全国刑事案件立案数来说明，2001年刑事案件立案数为4457579件，比1997年增加2843950件，增加比例高达176%(见图1)。与此同时，城乡原有的治安联防队也因经费保障不足、自身素质不高、管理制度不到位，尤其是法治环境变化等诸多因素，已经不能满足新时期治安治理需要。

图1 1978—2005年中国刑事案件立案数(件)

1990年代中期，依法治国被确立为治国基本方略，公安工作“法治化”要求越来越高，治安工作“专业性”越来越强，尤其是在维稳“成为政府思考与应对各种公共事务的基本认知与反应框架”[12]之后，社会治安综合治理工作也越来越“依赖公安机关”[13]。“公安工作也由维持社会秩序与公共安全，扩展至管理国家、治理社会以及维持统治的方方面面，公安事权不断增扩”[14]，公安部门任务越来越重，原本警力“相对”不足变成了“绝对”不足。为解决警力不足问题，早在1992年中央就授权地方政府可以因需自定警察编制。(11)1992年7月《中共中央关于加强政法工作，更好地为改革开放和经济建设服务的意见》要求：“根据任务发展的需要，逐步给政法部门增加一些编制。经济发达地区和其他有条件的地区，还可以由省、市、自治区采取适当措施，解决政法部门警力不足的问题。”参见中共中央关于加强政法工作，更好地为改革开放和经济建设服务的意见[EB/OL].宣讲家网[2021-04-30].http://www.71.cn/2011/0930/632924.shtml.但随着改革的深入及社会流动性的进一步增强，“地方公安投入的本地效益下降”[15]，地方政府增加警力的意愿大为降低，全国各地警力不足和分配失衡问题凸显。为加强国家警权中央化，2005年中央通过国家政法专项编制(12)1982年1月13日《中共中央关于加强政法工作的指示》中提出，为“扩大、充实、整顿和提高政法队伍”，首要措施就是“由中央组织部牵头，国家编委、中央政法委员会、公安部、司法部、最高人民检察院、最高人民法院、财政部参加，制定出符合实际情况的各级政法机关的编制方案，把它从国家机关总的行政编制中划分出来，分别单独列为国家公安编制、司法编制和检察编制”，即“政法专编”，实施“统一领导，中央和省、市、自治区分级管理”。参见三中全会以来重要文献选编(下)[M].北京：人民出版社，1982：1101.一次性增编30多万的方式取消了警察地方自定编制，公安编制民警数量才达到143万人，(13)依据樊鹏等的文章(樊鹏.中国国家强制能力建设的轨迹与逻辑[J].经济社会体制比较，2009(5))和公开发表资料统计得来，其中2004年的143万公安民警数量应该是国家专项编制民警数量与各地自定编制民警数量之和，并非当时已在国家编制内的民警数量。公安机关警力不足问题稍有改观。但面对变化繁复的治安形势，警力缺口依然很大，警察万人比仍远低于2.5‰的世界平均水平。

治安治理离不开资源尤其是警力资源，地方政府要想在“锦标赛”[16-17]中取得好成绩，最立竿见影的办法就是将治安联防队“改造”成新型警务辅助力量。根据中央关于“建立多种形式的军警民联防队伍”的要求[18]，各地公安机关开始组建或扩充治安联防队，并将其命名为“协警”“协管员”“协警员”“辅警”“治安员”等，公安机关自招自建自管的“编外力量”迅速壮大起来。

社会治安治理效果往往与辅警规模成正比。以登记流动人口总量666万[19]的广州市为例，2011年10月实施“银盾工程”，辅警队伍规模达到16万人，警力得到极大补充[20]。2012年广州市“有效刑事治安警情同比下降4.3%，市民对社会治安的满意度为94.6%，群众安全感为90.6%，在广东省‘三打’专项行动中，绩效考核取得全省第一”[21]。次年6月，广州市获得“长安杯”——社会管理综合治理工作最高奖项(14)全国社会治安综合治理表彰大会始于1992年12月，1997年1月是第二届，此后每隔四年进行一次，2001年8月是第三届。2005年第四届表彰大会开始设立“长安杯”。连续4年社会治安满意率和综治考评位居本省前列的地市，有望获得4年一评的“全国综治优秀地市奖”；而连续三届获得“全国综治优秀地市奖”的城市，才有资格获得“长安杯”。。2011年，苏州市“首次出现‘人口倒挂’现象”，流动人口达到648万人；但2012年苏州市公安局民警数量为13000人，警力与实有人口比例仅为0.9‰。为解决专职警力不足问题，苏州市招聘大量警务辅助人员协助执法(15)2012年5月14日，苏州市政府颁布了《苏州市警务辅助人员管理办法》，自当年7月1日起施行。这部全国首部规范警务辅助人员管理的地方政府规章，明确提出“要像管理民警队伍一样管理警辅队伍，像重视民警队伍建设一样重视警辅队伍建设”。参见周洁.与警察同行——警务辅助力量的现在与未来[J].人民公安，2012(15)。，2011年辅警人数为35000多人。辅警在治安治理工作中发挥了巨大作用，“2011年苏州辅警协助破获刑事案件8401起，协破治安案件28223起，抓获违法犯罪嫌疑人29255人，制止违法犯罪19422起，挽回各类经济损失达1600余万元。”[22]1992—2013年苏州市连续六次获评全国社会治安综合治理优秀市奖。当时全国仅有两个城市获此殊荣，如果没有辅警，这个成绩难以想象。

二、规范之路：从清理整顿到建章立制

应该说，治安联防队、辅警等警务辅助力量在社会治安治理中发挥了重要作用，但也是一个麻烦不断、问题丛生的群体。尤其是1992年深圳罗湖“魏定球”事件、1993年安徽利辛县“丁作明”事件(16)1992年12月5日，深圳市公安局罗湖分局刑警三分队派魏定球等3名治安联防队员在公共汽车上执行反扒任务中，魏等三人因怀疑同车的上海市城市建设设计院助理工程师马惠良、蒋伟文有扒窃行为，即给他们带上手铐押回刑警队，关入审查室，并报称马偷窃200元钱，刑警队既不深入审查，也不做讯问笔录，即认定为扒窃将二人送往收容站，且在关押二人时将他们随身携带的钱包和照像机收缴，后下落不明；1993年2月21日，安徽省利辛县纪王场乡路营村农民丁作明因与本村副村长丁延乐发生纠纷，被该乡派出所关进一间屋子里，3名治安联防队员对丁作明拳打脚踢，并用电警棍、木棍毒打近两个小时，丁作明由于伤势过重于22日死亡。参见公安部关于加强治安联防队伍建设的通知[EB/OL].法邦网[2021-04-30].https://code.fabao365.com/law_229671.html.以及2004年深圳治安员打死犯罪嫌疑人事件和河南省郑州市蜜蜂张派出所治安员王怀义系列抢劫杀人案，引发社会高度关注和广泛争议。(17)2004年1月12日，河南省新乡市公安局在该市获嘉县人民胜利渠9号桥下发现一具无头女尸，经查为南召县21岁女青年温某。在此之前，原阳县、获嘉县都曾发现过无头女尸。这些作案手法极其类似的恶性杀人案引起了河南省公安厅和公安部的高度重视。2004年5月，公安部派人来到郑州，与河南省公安机关组成联合调查组对无头女尸案展开深入调查。通过侦查，专案组把目标锁定在郑州市蜜蜂张派出所一个叫王怀义的治安员身上。据王怀义交待，杀了温某后他曾开着派出所不同车号的警车将身首分离的死者抛尸，并承认自2000年以来，他先后在郑州、新乡两地强奸、抢劫、杀害了6名女青年。参见一起强奸杀害6女青年恶性系列案在河南新乡告破[EB/OL].中国新闻网(2004-05-10)[2021-04-30].https://www.chinanews.com/n/2004-05-10/26/434655.shtml.

虽自治安联防队出现开始，地方政府、公安机关就非常重视队伍管理工作，也出台不少专门规定(18)如《昆明市关于建立健全全市治安联防组织的规定》(1989)《广东省群众治安联防组织的规定》(1990)《广西壮族自治区治安联防组织暂行规定》(1991)《黑龙江省城镇居民区群众治安防范暂行规定》(1991)《河南省治安联防工作暂行规定》(1992)等。加强管理，但效果不好。1993年5月，公安部发布《关于加强治安联防队伍建设的通知》，在全国范围内开展“清理整顿”行动。这次整顿的主要措施有：一是对城镇中问题较多、问题严重的治安联防队伍分别采取“暂停工作，集中整顿”和“立即解散”措施；二是采取“解散”“停办”“撤销”等方式整顿农村治安联防组织；三是加强公安机关对治安联防队的管理指导工作，严格实行公安干警带班制度，即“每个治安联防队至少要配备一名法纪观念、组织能力较强的公安干警，加强对治安联防队员的思想、组织纪律教育，并组织、带领联防队员巡逻执勤”；四是进一步明确治安联防队的“群众性”“协助性”属性，积极探索治安联防工作的新路子[23]。

作为一种“间歇性社会控制”方式，“清理整顿”具有“运动式治理”的优缺点，效果出得快，但一旦松劲，问题还会冒出来。(19)运动式治理与制度化治理相对，是指集中有限的国家治理资源解决突出的社会治安问题，是执政党与政府在“实用理性”主导下、面临资源瓶颈问题的理性选择。参见唐皇凤.常态社会与运动式治理——中国社会治安治理中的“严打”政策研究[J].开放时代，2007(3).2004年两起事件再次对公安机关“执法为民”形象造成了负面影响。2004年9月，公安部再次发起“清理整顿”专项行动，发布《进一步做好公安机关治安员队伍专项清理工作有关问题的通知》，要求各级公安机关从即日起一律不得从社会上招聘治安员，按照只出不进、逐年减少、彻底取消的原则，用三年时间，即在2008年1月1日之前将治安员全部清退[24]。同年10月公安部制定并发布了《2004-2008年全国公安队伍正规化建设纲要》，该纲要第21条严禁非执法主体人员参与执法、要求继续清理整顿非执法主体人员，在2007年底将治安员从公安机关分流出去。这似乎意味着在中国业已存在40多年的治安联防队将退出历史舞台。

为解决清理整顿之后警力缺口问题，2002年8月公安部探索“派出所民警立足社区、依靠社区、服务群众、确保一方平安”的城市警务工作新路子[25]；2004年组织全国公安大练兵活动以增强公安民警素质；将2006年定为“基层基础建设年”，确保“警力下沉”；2006年下发《关于实施社区和农村警务战略的决定》等，希图以内部挖潜的方式提高警务效能。然而，这种“无增长改善”式的警力提升方式，需要财力、科技、思想认识等太多的配套资源，其效果则是闇然日章；对急于追求在短期任职期限内出政绩的地方政府而言，显然有些“远水不解近渴”。于是，就出现了“治安联防队员—保安员—治安员—协警—辅警”[26]等不断更换“马甲”的怪现象，清理整顿行动的效果再次打了折扣。

管理警务辅助队伍只靠红头文件不行，必须充分运用法治资源走制度化道路。2007年首部规范政府职能部门组织管理的行政法规——《公安机关组织管理条例》正式实施；2009年公安部出台《关于在城市公安机关试行文职人员制度的意见》；2015年中央审议通过《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，将“规范辅警人员管理”列为全面深化公安改革的主要任务之一，辅警问题正式进入中央工作议事日程；2016 年11月，中央审议通过《关于规范公安机关辅警人员管理工作的意见》，该意见就辅警身份定位、辅警管理体制、人员管理监督等问题作出明确要求和规定。2016年之后，广东、武汉市、山东、吉林、深圳、浙江、重庆、辽宁、天津、江苏等地依据中央精神先后制定警务辅助人员管理办法或条例，注重制度化管理，(20)如“新录用的警务辅助人员上岗前，公安机关应当参照人民警察宣誓规定组织宣誓”等。参见《深圳经济特区警务辅助人员条例》(2017)、《江苏省公安机关警务辅助人员管理条例》(2020)等。并提高辅警的福利待遇(21)“第23条，县级以上人民政府公安机关和其他有关部门对在保护公共财产和人民群众生命财产安全、预防和制止违法犯罪等工作中表现突出，有显著成绩或者特殊贡献的辅警，应当按照国家有关规定给予表彰奖励。特别优秀的辅警报考公安机关人民警察职位的，应当给予适当照顾。”详见《广东省公安机关警务辅助人员管理办法》(2016)。等。2019年公安部《公安机关维护民警执法权威工作规定》明确规定依法维护警务辅助人员相关权益。(22)《公安机关维护民警执法权威工作规定》第31条明确规定：“警务辅助人员在协助民警依法履行职责、行使职权过程中受到不法侵害的，参照本规定开展相关工作。” 参见公安机关维护民警执法权威工作规定[EB/OL].百度百科[2021-05-06].https://baike.baidu.com/item/%E5%85%AC%E5%AE%89%E6%9C%BA%E5%85%B3%E7%BB%B4%E6%8A%A4%E6%B0%91%E8%AD%A6%E6%89%A7%E6%B3%95%E6%9D%83%E5%A8%81%E5%B7%A5%E4%BD%9C%E8%A7%84%E5%AE%9A/22861180?fr=aladdin.2019年6月中办、国办《关于加强和改进乡村治理的指导意见》和2020年1月公安部《关于加强新时代公安派出所工作的意见》，都强调加强“平安乡村”建设和深化城乡社区警务战略，大力推广城区“一区一警两辅”和农村“一村一辅警”战略。社会治安治理的现实需要与制度空间不断拓展，辅警队伍规模越来越大，(23)如广东省D市，截至2020年8月，该市实有人口为1300多万，公安民警数量为11843人，辅警为22000人，其中勤务辅警15000人，文职辅警为7000人。笔者在2020年8月赴D市调研时获此数据，按照学术惯例，对该市做匿名化处理。据保守统计，2016年全国辅警数量已突破100万人。参见刘武俊.辅警立法不宜缓行[N].民主与法制时报，2016-12-03.“辅警也是警”已露端倪。

三、实践逻辑：治理需要、制度空间与身份转变

经过1993年和2004年两次清理整顿行动，公安机关与治安联防队的关系从“业务指导”变成了“公安干警带班”“公安机关组建”，再到公安机关“领导管理”，治安联防队“变身”为辅警。辅警的身份是什么？依据2016年国办印发的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，辅警的工资福利、装备保障、社会保险等所需经费，由各级财政部门按照财政体制予以全额保障，(24)国务院办公厅印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》[EB/OL].中国政府网(2016-11-29)[2021-05-06].http://www.gov.cn/xinwen/2016-11/29/content_5139897.htm.辅警是非警察身份的公安机关工作人员。随着身份的变化以及相关法规的出台，辅警“辅助执法”的性质也开始发生变化。2017年12月1日，“社会主义先行示范区”的深圳市颁行的《深圳经济特区辅警人员工作条例》规定，辅警可以“驾驶警用车辆”和“可以使用必要的约束性警用器械”，可以在“无民警带领时两人以上”进行治安巡逻、值守、人群聚集场所安全巡查和消防安全巡查等勤务活动[27]。这些规定已经突破了“辅警不得单独执法”的限定。2019年公安部《公安机关维护民警执法权威工作规定》将辅警辅助执法权益予以明确保障之后，辅警“辅助执法”性质已从“行政委托”转向“法律授权”。

社会对辅警的质疑多集中于其执法主体适格与否。关于这一点，可以从两个方面进行分析，一是执法主体是不是恒定的，即赋予辅警“执法主体”是否可行；二是执法本身是什么。

首先，关于赋予辅警“执法主体”是否可行，“他山之石，可以攻玉”，可以横向比较一下。被公认为现代警察诞生地的英国，目前其“辅警”有两种类型，一是特别警察(special constable)，它由志愿者兼职组成，志愿者利用业余时间从事警务执法活动，享有与正式警察(regular police)相同的执法权力，不拿薪水；二是社区辅警(police community support officer)，享有如可对涉嫌违法人员进行临时留置等有限执法权，属有偿劳动[28]。相较而言，中国辅警是英国特别警察和社区辅警的结合体，属于“有偿服务”“无单独执法权”“全职”的非警察身份的警务辅助人员。英国辅警因经济社会变化不断调整演变而来，“时移世易”，因地制宜，可以设想的是，中国辅警及其制度也会不断调整。

其次，关于执法是什么的问题。执法本身是一个比较有争议的概念，它既指执法体制运作，也指执法机制运行，更指执法互动问题。执法的本质就是“国家行政机关将体现在法律中的国家意志落实到社会生活之中。”[29]辅警虽然不是国家政法专编的公职人员，但却是公安机关的工作人员，已实然地充当着国家权力载体和法律的具体化身。尤其是“在微观的执法互动中，协管人员在场就是国家权力在场。国家权力通过协管制度渗透到社会的内部，在微观层面对社会关系和社会秩序进行调整。”[30]从机构层级、部门、执法过程或执法环节(25)姜明安认为某种行政行为方式被确定为“行政执法”并无完全统一的标准,大致的依据有：(1)法律、法规或规章对这类行为的条件、标准、程序以及相对人的权利、义务和违法责任通常有比较明确的规定,便于理解和适用；(2)这类行为的目的通常是直接维持某一行政管理领域(如治安、交通、城建、环境、卫生、文化等)的秩序；(3)这类行为通常由相应行政机关中一个相对独立、专门的机构(如执法局、执法处、执法大队等)行使；(4)这类行为通常在行政机关办公室之外进行, 执行公务的地点往往是流动的和不固定的, 而且实施此类公务的人员一般统一着装(人们戏称为“大盖帽”)和佩戴专门标志；(5)这类行政行为与行政相对人关系最为密切，最经常、最广泛地涉及相对人权益，也最易于侵害相对人权益，因而这类行为的实施直接影响人民对政府的评价和对政府的信任。参见姜明安.论行政执法[J].行政法学研究，2003(4)。来看，公安执法往往与“现场情境”“街头空间”等交叉纠缠在一起，本身就有较大的抽象性、模糊性和流变性。因此，确切地说，主要是公安执法的复杂性和不确定性导致争议，而非执法主体。至于辅警辅助执法的权力是经由行政委托而来还是法律授权而来，似乎就不那么重要了。结合“把警察从公务员队伍中单列出来实施分类管理”(26)2015年9月在大连召开的全国公安厅局长座谈会重点讨论全面深化公安改革问题。根据中办、国办《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案明确提出:“根据公务员法和人民警察的性质特点，建立有别于其他公务员的管理制度。按照职位类别和职务序列，对人民警察实行分类管理。”参见：人民警察将实行分类管理，要有别于其他公务员[EB/OL].法制网(2015-09-25)[2021-05-06].http://m.cnr.cn/news/20150925/t20150925_519979821.html.的中央全面深化公安改革若干重大问题的框架意见，“辅警不是警”转变为“辅警也是警”进而进行执法的可能性与可行性越来越大。

本是各地在国家政法专编增编有限的情况下解决警力不足问题的“权宜之举”，现已成为“长久之策”。从群众自治组织到准企业组织再到警务执法助手，警辅力量转变为参与日常社会治安管理的“体制内编制外”力量，如果从国家—社会关系的角度来看，这是典型的“行政吸纳社会(administrative absorption of society)”现象[31-32]，即所谓“社会的国家化”。如何看待和理解这种现象？我们可以从制度变迁角度做一下解读。从新制度主义角度来看，制度作为社会发展过程中长期形成或建立起来的行为规则，会因时间推移发生磨损而出现短缺。由于制度之于现代社会的“不可或缺性”，旧的制度被磨损或打破后，必须形成新的制度供给，这一打破、变更旧制度，创立新制度的过程便是制度变迁的表现。制度变迁的路径主要有三种：路径依赖(path dependency)、路径替代(path alternation)和路径偶然(path contingency)[33]，正是三种路径的更替、继起、交叉、纠缠，为公安辅警的演进构筑了独特的制度空间。治安联防队的产生、扩大、清理、隐匿、转身、升级直至被行政吸纳为辅警，这不是各地政府“打擦边球”、找制度漏洞所形成的；恰恰相反，它正是或缩或扩的制度空间与时大时小的治理需要互动导致的。辅警与警察一体嵌入国家治理过程之中，既与中国传统的集权简约治理逻辑暗合，又与1949年以来政法体制(强调群众力量)生发同轨。前者与“路径依赖”的惯性有关，后者则因党的中心任务的调整、国家财政汲取能力的大幅提升(27)截至2017年，我国中央一般公共预算收入增长了27倍，中央对地方转移支付规模以年均10%左右的速率扩张，至2018年已高达6.2万亿元，占中央一般公共预算支出比重为63%，占地方财政一般公共预算支出比重接近40%。参见白景明.科学认识中央与地方收入划分改革[J].税务研究，2019(1).而充满“替代”性。至于“偶然”，从那些引发清理整顿行动的有关治安联防队的突发情况与负面案例中便知一二。

制度主义理论源于经济研究，从经济角度来看，专职专业辅警既能解决现有编制警力不足问题，又能暗合传统集权简约治理中的“官吏分途”[34-35]逻辑。与具有国家公务员身份的在编警察相比，辅警行政成本相对低廉，往往是在编警察成本的1/5到1/10，简约治理更像是“节约治理”。应该说，不断壮大的辅警增加了社会治安需求中的国家供给侧的供给力量，有效缓解了社会治安供需矛盾，在一定程度上满足了人民群众日益增长的公共安全需求。

“在中国政府的运作中，许多看似违背正式制度的潜规则恰恰是制度环境的产物，它在更大层面上满足了整个制度体系和治理的需要，因而具有广泛而深厚的合法性基础。”[36]因此，我们必须在中国特定的制度环境和政府运作逻辑中理解并接受公安辅警被行政吸纳且不断壮大的事实。

四、结语与讨论

中国辅警因经济转型、社会变迁演进而来，虽然事实与规范之间存在龃龉，但也为国家与社会的关系演进提供了方向。基于现代化过程中政权之于秩序的重要性，1980年代开始兴起的国家自主性理论融合了社会中心主义和国家中心主义的观点，强调在社会中心主义的基础上“找回国家”，认为国家不是海怪式的暗黑力量，“只要它们在后开发地区里帮助促进快速工业化和经济增长”，“国家及其干预可以是服务于美好事物的强大力量。”[37]国家的历史演进表明，现代国家正是通过垄断治安职能而为其权力集中提供了合理性，“国家作为资本、强制两种权力的‘容器’，正在越来越游刃有余地进行资本集中和强制集中两个进程。”[38]治安联防队被行政吸纳为辅警进入体制内的过程，正是“找回国家”与“强制集中”的进程。在这一进程中，社会治安治理型态发生重大变化：传统的蜂窝型治理向立体式网格化治理转变，前者强调社会的自组织性，国家强制力量为辅助；后者则在财政汲取能力、技术治理能力增强与法治理念提升的基础上，强调专职专业力量的重要性。

如果将辅警演进与“找回国家”关联，且置于“国家治理能力和治理体系”中去思考的话，其实就是一个“找回人们期待社会去完成而实际上完不成、必须由国家来完成任务的机制”[39]的过程，即“社会的国家化”的过程。诚如诺贝特·伊莱亚斯(Norbert Elias)所言，作为权力场域的国家，不是固定的主体，它由“观念和实践”(28)国家为两个方面所形塑，一是一个领土内具有凝聚性和控制力的、代表生活于领土之上的民众的组织的观念，二是国家各个组成部分的实际实践。 参见乔尔·S.米格代尔.社会中的国家[M].南京：江苏人民出版社，2013：16.两种元素塑造，其组织、目标、手段、运作规则都在发生着变化；社会也是个“变化的过程——过去它是一个变化的过程，现在正在变化着，未来可能处于另一种变化之中”[40]。由此，我们可以断定“国家的社会化与社会的国家化”[41-42]应该是人类文明演进的常态或新常态。