韩乐乐 丁雪莹

摘要：长沙市自1998年实施住房制度改革，城市住房保障由实物安置向货币化安置转移，新建商品房市场规模不断扩大，城镇居民住房水平持续提高，由此也产生了住房价格上涨、中等收入群体住房压力较大以及住房供应结构不平衡等问题。通过近几年长沙市住房供应现状、住房价格和人均可支配收入等数据，对居民的住房支付能力进行量化分析，构建“低端有保障、中端有供应、高端有市场”的住房分层供应结构，并提出完善长沙市多层次住房供应体系的建议。

关键词：住房供应体系;多层次供应;城镇住房;长沙市

中图分类号：F293.35 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）03-0032-39 收稿日期：2021-01-18

作者简介：韩乐乐、丁雪莹，长沙市住房和城乡建设信息中心（长沙市房产研究中心）。

长沙市近几年城市发展速度较快，经济增长向重质重量转变，近10年每年的GDP增速都保持在8%以上，區域竞争力和辐射效应明显增强，常住人口及户籍人口不断增加，潜在住房需求规模较大。截至2019年底，长沙市常住总人口839.45万人，较2018年增加23.98万人，城镇化率为79.56%。不断增加的新市民有较大的住房需求规模，2015-2019年5年间，长沙市住房总量增加了7233.95万平方米，增幅达19.36%，可仍有9万余户拥有购房资格的家庭暂未实现自身居住或改善居住的需求，结构性的住房供需矛盾逐渐凸显。

1 长沙市住房供应现状

1.1 保障性住房供应现状

1998年长沙市全面停止福利分房实物配给制度，开始加快建设保障性住房，经过多年探索和发展，形成了以公租房（廉租房）、经适房和定向限价商品房等为主的城镇住房保障制度。

1.1.1 公租房保障方式

长沙市公租房保障方式为实物配租和租赁补贴，同一家庭只能选择一种保障形式，鼓励其选择租赁补贴保障形式。公租房的保障对象为符合条件的城市中低收入住房困难家庭、新就业无房职工和外来务工人员。

实物配租是指面向符合条件的保障对象提供住房，并按规定收取租金。实物配租又分为定向配租和非定向配租两种形式。定向配租主要为一些企业园区或用人单位定向租给本园区或单位职工使用，认定标准由产权单位自行制定和实施。

租赁补贴是指面向本市城区符合条件的低收入城市户籍家庭（含单身人员）发放租赁补贴，由其在市场上自行承租普通住房。现行租赁补贴标准为28元/月/平方米，人均保障面积为15平方米，一个家庭保障面积总和不超过60平方米。对困难程度不同的城市中低收入住房困难家庭实行梯度补贴，低保、低收入和中等偏下收入住房困难家庭每平方米租赁补贴分别为租赁补贴标准的90%、80%和50% ，即：25元/月/平方米、22元/月/平方米、14元/月/平方米;每户每月补贴金额不足300元的，补足至300元。

1.1.2 经适房保障方式

长沙市经适房保障方式分为实物保障和货币补贴保障两种。申请对象为本人或家庭成员中至少有1人取得本市城区常住户口3年以上，符合本市城区低收入标准的无房户或住房困难户。申请经适房保障只能享受货币补贴，棚户区、片区及其他市级以上重点工程征收中符合经适房保障条件的对象，在有房源的情况下可以选择实物保障。货币补贴标准为低收入无房户8万元，低收入住房困难户5万元。

1.1.3 保障房建设情况

2008至2019年，长沙财政累计投入住房保障资金133.1亿元，通过新建、配建、收购、回租等方式多渠道建设（筹集）保障房房源22.92万套，其中累计建设经适房13.48万套，新建（筹集）公租房9.44万套（政府投资建设5.39万套，用人单位自建4.05万套）;出售公有住房13.86万套，发放经适房货币补贴和公租房补贴4.73万户。长沙市城镇住房保障覆盖率从2011年的19.51%提高至2018年的23.21%。

1.2 新建商品住房供销现状

1.2.1 住房用地供应现状

2015年至2020年，长沙市住房用地供应量主要经历了“锐减-猛增-调整-稳定”的过程，2015-2016年基于去库存需要，用地供应计划量锐减，与此同时常住人口大幅增长，带来大量新增住房需求，房地矛盾逐渐凸显，房价迅速上涨。为稳定市场预期，2017年8月长沙市出台“限房价、竞地价”措施，通过采取“限房价+竞地价+摇号”的土地交易新规则，从土地供应端源头确定房屋销售最高毛坯限价，稳定后市房价预期。

1.2.2 新建商品住房供销现状

2015-2020年，长沙市新建商品住房累计供应10978.40万平方米，年均供应1829.73万平方米，成交12303.48万平方米，年均成交2050.58万平方米。2015年，长沙市结束上一轮调控周期，市场正处于去库存关键阶段，房企放价走量，成交量迅速攀升，新增供应量大幅减少。在2017年进入新一轮调控周期后，市政府从限购、限贷、限售、限价等多方面发力，加大促供应力度，供应量迅速回升，供销比从最低时的0.57攀升至1.12，供需关系显著改善，并呈现出供应逐步大于需求的特征。

长沙市商品住房目前主流的成交面积段在90～144平方米，占比超七成。在当前限购政策下，拥有购房资格的购房者更倾向于一步到位购买更大户型的产品，90～144平方米的刚需产品供需较为平衡，二孩家庭等改善型需求更偏向购买大平层产品。当前市面上90平方米以下小户型产品奇缺，但需求量仍然存在，致使部分小户型需求向二手房市场转移。

1.2.3 二手住房供应现状

按长沙市现行交易政策，二手住房房源主要由以下三类构成：一是新建商品住房发证满4年后可上市交易;二是经适房发证满5年，在补齐土地出让金和土地契税后，方可上市交易;三是国有土地上产权清晰的自建房、集资房和福利房等，符合交易条件的，也可上市交易，此类房屋以市中心棚户区老旧小区等区域偏多。

二手住房房源信息主要在各中介平台上挂牌，经过平台整合各中小中介机构，目前在长沙市运营二手房业务的中介机构主要是三大平台公司：以链家为主的贝壳找房平台、以58同城为主的安居客平台和以新环境为主的象盒找房平台。以贝壳找房平台发布的长沙市二手房源信息为例，目前长沙市在该平台挂牌上市的二手房共计3.37万套，其中住房有3.20万套。

长沙市二手住房市场体量偏小，2015年以来新建商品住房累计交易量是二手住房的4.36倍。二手住房市场受政策影响极为明显，在2017年长沙市出台“3·18”限购政策时，未将二手住房纳入限购，二手住房成交量大幅增长，当年新建商品住房与二手住房交易量之比仅为2.53，是近10年最低。后长沙市出台“5·20”政策，二手住房交易实施限购，成交量有所下滑。全市二手住房成交均价（纳税评估价）总体呈上升趋势，2016年、2017年及2018年均价上涨相对较快，2020年较2015年成交均价总体上涨3904元/平方米。

1.2.4 租賃住房供应现状

长沙市市场化租赁房源的供应，仍以个人房源在中介挂牌为主，没有形成全市统一且使用度高的租赁平台，相关管理部门职权分散，一方面无法对租赁市场开展长期有效的日常监管，另一方面由于挂牌房源分散在各个中介机构，无法全面把握全市租赁市场的整体行情。租赁市场成熟度较低，租房纠纷较多，也促使居民更倾向于购买商品住房。目前，在长沙市运营个人房源租赁业务的中介机构主要也是上述运营二手房业务的三大平台公司，专业化运营的直租房源租赁企业较少，主要是万科泊寓、中天乐柚等连锁品牌和一些小型租赁企业。

2 长沙市住房供应体系存在的问题

2.1 分层次供应发展不平衡

长沙市住房市场长期坚持“市场+保障”的双轨制供应，解决了大量市民的住房需求。但长沙市新房市场和存量房市场发展失衡，逐渐凸显出新房交易量占主体地位、二手住房交易市场较低迷、租赁市场不活跃的特征。近5年长沙市新建商品住房与二手住房交易量之比为4.36，且受房地产市场政策的影响年度波动较大。租赁市场长期以个人住房在中介挂牌出租为主，房源质量参差不齐，监管难度大，市场上缺乏大型住房租赁企业专业化运营，仅有的几个连锁直租企业市场占有率极低。

2.2 新建商品住房供应单一

一是新建商品住房供应渠道单一。新建商品住房的市场化供应，未形成刚需、普通改善型需求、高端改善型需求的梯次供应模式，尤其是房地产调控以来，刚需和改善型需求都集中在单一的购房通道中，市场没有明显区分。二是新建商品住房产品结构单一。户型结构方面，在住房限购政策下，市场供应以普通刚需产品为导向，小户型、改善型住房需求产品均较少，出现了改善性需求购房难度大、购房者提前消费大面积高总价产品等衍生问题。产品品质方面，首先是住房产品整体品质欠佳，因房屋品质问题引起的投诉和维权事件较多，业主因建筑质量、户型设计、开发企业整改不到位而拒绝验收入住的情况时有发生;其次是长沙市商品住房供应暂未形成明确的分层次分等级供应体系，市面上出现的所谓“高档”“豪宅”等产品多为开发商自我宣传，未有明确的规范标准，产品品质结构没有根据市场需求拉开层次。

2.3 住房供应规划不完善

一是住房规划在实操环节未能较好落地。长沙市高度重视住房规划的编制工作，先后多次编制长沙市住房发展规划，但在具体实施中，未能很好的发挥住房规划的引领作用，如面对2016年去库存后住房需求的快速变化，未能及时调整用地供应规模、结构、时序。二是住房规划在供应层面缺乏多渠道平衡。长沙市住房规划主要针对保障房和新建商品住房市场，新建商品住房以销售为主，对发展二手房市场和培育租赁市场的规划未有足够重视。三是住房规划缺乏全面的数据支持。长沙市新建商品房市场网签系统已运行多年，多部门业务协作流程顺畅，对新房市场规划发展提供了强大的数据支持。但由于二手市场和租赁市场网签备案工作阻力较大，导致全市二手房及租赁市场各项交易数据难以摸清，无法对市场发展规划形成良好的数据支持和预判作用。

3 居民收入水平与商品房支付能力分析

3.1 商品住房价格与整体收入对比

长沙市房价水平整体呈上涨趋势，个别年份偶有回调，2020年长沙市新建商品住房成交均价（8799元/平方米）相较于2011年（5659元/平方米）总体上涨3140元/平方米。2011-2015年房价涨幅较缓慢，长期徘徊在5400～5900元/平方米，2012年和2014年还有微跌的现象，2015年以后房价增速较快，涨幅逐年扩大。

长沙市城市发展提质增速，居民生活水平显著提高，城镇人均可支配收入稳步增长，逐年保持在8%以上的增幅，2019年城镇人均可支配收入55211元，较2011年翻一番有余。

从2011-2019年商品住房价格增速和人均可支配收入增速对比来看，人均可支配收入增速多年来一直保持平稳状态，而商品住房价格增速波动很大，2014年甚至出现负增长。2011年房价高速增长后增速回落，2012-2015年商品住房价格增速低于人均可支配收入增速，房价上涨缓慢，居民购房相对较易，2016年后房价进入快速上涨时期，除2017年因开启新一轮调控致市场观望情绪较重外，商品住房价格增速已高于人均可支配收入增速，见图1。

根据长沙市统计局公布的2011-2019年城镇人均可支配收入和城镇人均住房建筑面积数据，以及长沙市商品房网签系统中新建商品住房网签均价数据，综合测算长沙市2011-2019年长沙市整体房价收入比。长沙市整体房价收入比较低，大致在5～7倍之间波动，在全国主要城市中排位靠后，虽然2016年后房价攀升较快，但由于人均可支配收入稳步提升，人均住房建筑面积略有缩小，房价收入比仍保持着较为平稳的比例，见图2。

3.2 不同收入群体的房价收入比

根据统计局“五分法”家庭人均可支配收入数据，高收入户与其他层次群体收入有明显差距，且增长速度也明显快于其他层次，低收入户与高收入户的居民收入差距逐年扩大。高收入和低收入群体房价收入比差距在3～4倍左右，以长沙市历年5～7倍的整体房价收入比来看，在当前新建商品住房价格水平下，低收入群体和中低收入群体基本不具备独立购房的能力，住房问题需要靠政府保障性住房政策帮助解决，高收入群体住房支付能力较强，在住房细分市场上有能力挑选更为优质的产品，见表1。

3.3 不同收入群体的住房可支付能力

住房可支付性系数（Housing Affordability In-dex， HAI）是国际上用来衡量居民住房支付能力的参考指标，判断家庭收入对家庭住房贷款的偿还能力，若HAI≥1，则说明该家庭住房支付能力较好，HAI越高，则家庭可承受更高价格的住房，反之如果HAI<1，则说明在当前住房价格下，该家庭的住房支付能力存在问题，HAI越小，住房支付能力越弱。

HAI=家庭年收入/ （住房贷款月供×12）×月供占收入比重上限×100%

截至论文完稿，统计局仍未公布2019年与2020年长沙市城镇家庭分层收入数据，故本节以2011-2018年数据的年均增长率预估2020年城镇家庭分层收入大致情况，见表2。

以2020年长沙市新建商品住宅均价8799元/平方米，2019年城镇人均住房建筑面积41.3平方米（2020年数据暂未公布），户均人口2.8人，现行商业住房贷款政策，最低首付比例30%，月供不得超过收入的50%，基准利率4.9%，不考虑利率上浮点数，贷款30年，等额本息贷款计算，在长沙市当前商品住房价格水平下，首套房刚需家庭购买一套自住商品房，每月需支付的月还款额为3780元。

以此月供额为基础，计算不同收入家庭在新建商品住房市场上的住房支付能力。仅有高收入家庭在当前房价水平下具备完全的支付能力，低收入和中低收入家庭在商品住房市場上基本不具备独立购房能力，而中等收入和中高收入家庭，虽具备一定的可支付能力，但逐渐上涨的房价水平，仍对其购买能力产生了较大压力，见表3。

4 基于收入梯度的多层次住房供应体系构建

4.1 基本目标

构建长沙市多层次住房供应体系，是为保障不同住房支付能力居民的住房需求而建立，实现多渠道多层次住房供应，满足不同类型需求群体，逐步形成“低端有保障、中端有供应、高端有市场”的住房分层供应结构，建立保障与市场相结合，购买与租赁相结合的多层次住房供应体系，使更多市民享受到城市发展的成果，最终实现“住有所居”的终极社会目标。

4.2 总体框架设计

将全市住房供应模式大致分为三类：保障型住房、消费型住房和享受型住房，分别面向全市不同收入层次的家庭提供住房产品。保障型住房面向低收入、中低收入和部分中等收入群体，采取闭环管理;消费型住房面向中等收入和部分中高收入群体，提供限价商品住房;享受型住房面向中高收入和高收入群体，提供完全由市场定价的商品住房。

三大供应模式下的住房类型分别为销售型和租赁型。保障型住房中销售型住房包括经适房和定向限价商品房，租赁型住房除原有的公租房外，政府可通过筹集市场化租赁房源，限定其最高租金水平，将此类房源纳入保障型租赁住房范畴。消费型住房包括普通限价商品房和租金相对较低的普通租赁住房。享受型住房包括高档商品房和租金相对较高的高档租赁住房，见图3。

4.3 各收入群体的住房供应模式

低收入群体人均可支配收入每月不高于1442元（长沙市现行住房保障低收入标准为家庭人均可支配收入每月不高于1893元），住房可支付系数0.19，属于无独立购房能力的群体。该群体的住房问题完全依赖政府解决，应纳入住房保障体系的基础层次——公共租赁住房范畴。

中低收入群体的人均可支配收入每月在1442～3156元之间（长沙市现行住房保障低收入标准为家庭人均可支配收入每月1893～2524元之间），住房可支付系数0.42，独立购房能力极弱。中低收入群体的收入差距约有1714元，可对其中接近低收入的群体提供公共租赁住房，接近中等收入的群体提供经济适用房，另辅以提供政府限价的租赁住房。

中等收入群体的人均可支配收入每月在3156～4219元之间，住房可支付系数0.56，独立购房能力较弱。这类群体既无法享受当前政策下保障性住房福利，又缺乏足够的支付能力购买普通商品住房，属于占比较高的社会“夹心层”人群，住房压力较大，应针对该类人群的收支特点设计半保障型的住房产品。例如对该类人群中符合特定条件的居民，提供定向限价商品房和限价租赁住房，纳入住房保障体系，对其准入退出机制实行闭环管理。另有商品房购买意愿的刚需购房居民，也可进入限价商品房市场和普通租赁商品房市场，通过消费型住房市场解决家庭住房需求。

中高收入群体的人均可支配收入每月在4219～5672元之间，住房可支付系数0.75，独立购房能力略有不足，但在现行房地产市场调控环境下，商品住房价格不出现大幅度超预期增长，凭借住房金融贷款等方式，中高收入群体可在商品房市场上解决居住需求。可对该类人群中的刚需购房者提供普通限价商品房或普通租赁住房，对住房改善需求的购房者可提供由市场自主定价的非限价商品房或高档租赁住房。

高收入群体的人均可支配收入每月在5672～13271元之间，住房可支付系数1.76，具备完全的独立购房能力。高收入群体不仅收入的绝对值远高于其他收入层次人群，其收入的增长速度也比其他收入层次要快，对居住水平的要求更加细致化和个性化。对该类人群的住房供应可完全由市场定价房源自主解决。需注意的是，由于高收入群体对住房需求的差异较大，单一产品结构无法有效满足个性化的市场需求，因引导开发企业做充分的产品客群调研，提供多样化定位精准的住房产品。

5 完善多层次住房供应体系的建议

5.1 重视住房基础数据普查

对各层次住房确定合理的供应量和供应方式，需要有强大的基础数据支撑，掌握市域范围内居民家庭的可支配收入情况、住房情况和住房需求情况。建议联合住建、公安、税务、民政和统计等相关部门，开展全市范围内住房基础数据普查，结合居民个税申报系统数据、家庭户籍信息数据、商品房网签系统等大数据支持，通过查询工资流入、社会保险缴纳证明、纳税记录等方式，核定居民家庭真实收入，建立居民家庭住房基础数据库。

5.2 完善住房发展规划

一是完善住房发展规划。根据长沙市城市规划、土地利用规划以及城市规模、人口增长、住房存量、房地产市场运行情况等，将二手住房和租赁市场发展纳入住房发展规划体系，完善住房发展规划，梳理保障性住房、商品住房和租赁住房的发展脉络。二是落实住房发展规划。做好住房发展规划实施效果评估工作，按照年度、阶段性等目标及供应安排，落实规划实施工作，进行年度、阶段性评估，并及时予以优化调整，充分发挥好住房规划的引领作用。

5.3 丰富差异化住房发展体系

一是完善差异化土地供应机制。对于需要新增的保障型住房用地供应予以优先安排，完善当前“限房价、竞地价”方式的市场化住房用地供应方式，实现分类机制。对于面向刚需购房者的消费型住房用地供应主要采取“限房价、竞地价”“限房价、竞自持”等举措，统筹兼顾租赁住房用地供應。面向改善性需求的住房用地供应通过“竞配套”等手段采取市场化竞价策略。二是完善差异化的税收政策。在当前首套房和二套房契税差异的基础上，积极探索二手住房转让的差别化税率，对不同主体、不同地区、不同类型、不同持有年限住房的权属转移规定差别适用税率，视情况调整增值税免征年限，适当降低首套二手住房交易的税费成本，降低超过一定期限住房的流转环节税率，提高短期内流转税率，提高多套住房的持有成本。三是优化差异化信贷举措。继续实行首套房和二套及以上住房的贷款利率、上浮点数和首付比例的差异化。充分发挥住房公积金的保障作用，扩大缴存覆盖范围，全面推广“组合贷”，规范办理流程和利率水平。严格开发贷款管理，合理控制房地产贷款占比，严守金融“三条红线”“四档管理”的规定。

5.4 积极培育存量房市场

二手住房市场方面，全面盘点长沙市二手住房市场现状，规范二手住房交易行为，完善二手住房交易网签系统建设，尽快将二手住房纳入全市网签系统。制度上，规范买卖双方和中介机构的交易行为，制定二手住房交易价格指导手册，合理约束二手住房的主体价值、装修价值和附加价值的评估标准，强化二手住房评估价在市场实际交易中的作用，防范交易主体税负转嫁等违法违规行为。市场引导上，结合各区域住房空置率和库存情况，对长期处于新房待售量偏低而空置率偏高的区域，给予一定政策倾斜，鼓励引导购房者向二手住房市场转移。对持有货币补贴的购房者，若选择购买二手住房，可在其补贴额度上额外增加一定补贴额度，以引导更多合适购房需求向二手住房市场转移。

住房租赁市场方面，鼓励多主体参与培育大型品牌租赁企业，形成政府保障房租赁、私人住房租赁、企业租赁的多渠道房源供应体系，充分运用中央财政补贴试点资金进行扶持;制度上，建立健全长沙市租赁管理机构和租赁管理相关条例、制度，规范住房租赁市场发展;对出租者、承租者实施税收优惠政策，激活住房租赁市场;监管上，建立并完善住房租赁信息平台，住房租赁指导价格发布制度，提高租金透明度。强化住房租赁市场监管，对住房租赁企业实行备案管理，严厉打击垄断房源、哄抬租金等违法违规行为。

5.5 提高住房开发品质

一是推进住房产业升级。紧跟市场发展脉络，制定切实可行的住房产业化相关标准、规范，改革创新建筑行业传统的管理机制，以适应产业升级的新需求。加强从业人员培训，提高住房产业化规模发展的能力。二是严格把控项目建设质量。从土地出让环节开始，全面提升房地产产品品质，包括提高建筑工程质量、提高户型设计质量、提高装修质量、提高居住环境质量，严格落实综合质量验收标准，明确建设开发单位的最终责任制，强制验收不合格、整改不到位、发生重大安全事故的企业退出房地产市场。三是提升物业管理服务品质。物业管理服务水平是影响业主居住满意度的一项重要指标，优质的物业服务不仅提升项目附加价值，也是实现居民“住有好居”构建和谐宜居环境的重要保障。