摘要：目前，全国各地正在开展城乡基准地价体系的建立工作。城乡基准地价体系研究具体包括：农用地定级和基准地价制订，集体建设用地定级和基准地价制订，城镇土地定级和基准地价制订以及标定地价评估。除城镇土地定级和基准地价制订以外，其他几项工作均是发凡启例的初始研究。有必要充分提高对于建立城乡基准地价体系的目的和意义的认识。

关键词：城乡基准地价;体系;土地市场

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）04-0014-18 收稿日期：2021-02-07

作者简介：刘卫东，浙江大学土地科学与不动产研究所。

1 充分發挥地价的杠杆作用

地价是随着我国城市土地使用制度改革应运而生的。在土地市场中，地价是土地权利和土地收益的购买价格，是土地所有者权益的体现，并为土地使用权的有偿转让与使用提供了有偿付费的理论和计量依据。地价作为土地市场各因素综合作用的结果，在土地市场建设中发挥着重要作用。它既能灵敏地反映市场的供需状况、土地的利用状况和市场动态变化，同时通过与其他社会经济发展指标综合反映社会经济发展状况。

地价可以成为影响土地供求关系、调控土地市场的杠杆。市场决定资源配置是市场经济的一般规律。生产要素的价格、生产要素的投向、产品消费、利润实现、利益分配主要依靠市场交换来完成。中央与地方、政府与企业、企业与企业、政府与个人、企业与个人在土地上的利益关系，最直接的表现就是地价。土地利用以利润为目标引导生产要素流向，以竞争为手段决定商品价格，以价格为杠杆调节供求关系，使社会总供给和总需求达到总体平衡。地价直接影响着房地产开发收益、企业投资成本、政府财政收入，反映出土地供应量、供应结构和需要调整的方面。政府根据社会经济和土地市场状况调节供应，引导投资和需求，促进土地资源和合理有效利用。地价管理为协调解决不同权利主体间的利益关系，合理分配土地开发收益，维护土地所有者和使用者、经营者的合法财产权益，促进土地市场健康发展和土地资源持续利用、土地资产保值增值提供有效的保障。

2 促进统一的城乡土地市场的形成

我国社会主义市场经济体制改革，土地管理体制改革最先是实行全国土地统一管理，即从城乡分管、政出多门、分散管理的体制，改变成为城乡土地统一管理的体制。对于土地资源的规划、利用和管理，不能只就城市发展考虑土地资源的供应，还必须严格控制耕地的减少，切实维护粮食安全和国民经济的可持续发展。工业化和城市化发展，应当注意土地资源的合理利用和节约集约利用。城乡统一管理，可以有效克服分散管理时强调部门利益，重使用，轻管理，缺乏整体观念的土地占用和浪费行为，对于统筹城乡发展起到了很好的推动作用，提高了土地资源利用的效率和效益。

我国土地统一管理并不能替代城乡土地统一市场的建立。长期以来，受传统二元体制和城市偏向政策的影响，中国城乡要素流动是单向的，即农村人口、资源和资金等要素不断向城市集聚。城市人口被禁止向农村迁移，城市公共资源向农村延伸、城市人才和资本向农村流动也处于较低水平。目前中国城镇常住人口规模已经超过农村，2019年中国城市化水平按常住人口计算约为60.6%，按照户籍城镇化率只有44.38%。按常住人口计算的中国城镇化水平存在明显的“虚高”现象。城乡居民收入差距仍然处于高位，2019年全国城镇居民人均可支配收入增长至42359元，农村居民人均可支配收入16021元，城乡居民收入比例为1：2.64;远高于我国1990年的1.71：1水平，更远高于各发达国家同等城市化水平下的比例（美国1.4：1<1970>;日本0.91：1<1975>）。近年来大规模农业转移人口向城市迁移，既为农业适度规模经营创造了有利条件，也成为了促进农民增收的重要途径。

目前，中国城乡一体化已经进入适应新常态的全面推进新阶段。根据亚当·斯密的理论，经济增长源于劳动分工，而劳动分工受到市场规模的制约。自2011年城镇化率越过50%的拐点之后，中国城镇化的推进已经呈现出减速的趋势。建立城乡统一的市场，可以有效地扩大市场规模，全面激发各市场主体的内在活力和创新动力，有效促进城乡要素自由流动、平等交换和均衡配置。市场要能发挥配置土地资源的决定性作用，需要一个能真实反映土地资源稀缺程度的市场价格。土地价格也只有在开放、竞争、城乡统一而有序的市场中才能正常形成。

3 建立城乡统一的土地价格体系

农村实行家庭联产承包制土地制度改革开启了中国土地制度改革的先声，解决了农业生产过程中责任和监管效率的问题。但是，它在土地资源市场化，土地管理走向资源管理和资产管理相结合方面显得有些落后。2004年修订的《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。从法规制度上严格地将农村集体土地拒之于市场门外。我国的土地市场主要为国有建设用地市场，土地价格研究也主要是城镇土地价格研究。

我国农用地价格研究相对滞后。 国土资源部于2003年8月1日发布《农用地分等规程》《农用地定级规程》和《农用地估价规程》以后，农用地价格的系统研究成果才开始在全国各地通过试点地区研究零星出现。直到党的十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”，才开启了集体土地入市改革。2014年中央一号文件中强调“加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度”。2015年全国人大常委会出台《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，试点允许集体经营性建设用地入市交易制度。2017年初，国土资源部配套印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》，同年8月国土资源部、住房和城乡建设部颁布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，全国多个试点地区开始积极探索集体经营性建设用地入市流转。农村集体建设用地的价格研究才广泛开展。目前，我国土地评估的理论日趋完善，农用地估价和集体建设用地估价尚处于探索阶段。

我国城镇土地市场的建立，城镇土地和房地产价格的提升，也激发了农村集体追求土地价值实现的热情。个别地方农民自发开发房地产;合资、联营企业将农业用地转化为非农业用地;乡镇企业用地欠管理，以租代征，集体建设用地以灰色交易方式进入市场的情况也时有发生。目前，集体经营性建设用地入市的条件基本成熟。新修订的《中华人民共和国土地管理法》（自2020年1月1日起施行）第63条规定：土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

本次城鄉建设体系建设研究，除进行城镇用地定级和基准地价更新以外，首次在开展农用地流转价格、集体建设用地交易价格调查，开展农用地定级和基准地价、集体建设用地定级和基准地价制定，逐步缩小其与城镇土地评估研究的水平差距，并与之接轨，形成完整的城乡地价体系，是十分有利于城乡统一土地市场建立，统筹城乡土地利用，加强城乡统一管理的。

4 科学规范并完善公示地价制度

公示地价是以维护经济和市场的平稳健康发展为目标，遵循公开市场价值标准进行评估，并经政府确认、公布实施的地价。我国法定的公示地价包括基准地价、标定地价。

城镇基准地价是随着我国城市土地使用制度改革，城市土地实行有偿、有限期、有流动使用而应运而生的。自1989年在宁波、南京、大连试点研究开始，逐步向全国推广，已经被国家有关部门确定为中国地价体系的核心，在我国土地市场建立和完善的初期，城市地价评估中起到了基础和参照作用。基准地价修正法是我国进行宗地价格和房地产价格评估的重要方法之一。但是，随着我国房地产市场的日趋成熟，土地出让和房地产交易案例的不断增加，基准地价由于其更新工作量大，时间间隔周期长，估价时点和市场现势有差距，运用基准地价修正法进行宗地价格和房地产价格评估已经显得力不从心。基准地价修正法评估宗地价格本质上是市场比较法的应用，属于间接比较;和运用可比案例价格直接修正求取评估对象价格的一般市场比较法相比，其修正因素多，容易产生汇合误差。在我国基准地价修正法评估应用过程中，有些地方基准地价修正体系的建立并非基于地价形成机制和因素作用精准确定，人为选择具有主观随意性，使得宗地价格评估结果脱离现实，也不鲜见。基准地价不直接应用于宗地价格评估，已经是大势所趋。然而，我国幅员辽阔，地区差异明显，基准地价反映土地市场中地价总体水平和变化趋势，便于城市之间的地价差异比较和揭示城镇内部的地价空间分异规律，对于城市地价的认识作用不可替代。

基准地价作为区域平均价格，具有保守性和稳定性，为政府征收土地税费提供客观依据和调整级差收益提供科学依据也是比较适合的。依据基准地价制定出灵活的地价政策，通过地价的差别和调整引导或控制各类经济社会活动，落实城市规则、经济发展战略和产业政策，也是地价管理和政府宏观调控的合理选择。目前，开展农用地基准地价和集体建设用地基准地价研究，一是缩小农村土地价格研究和城镇地价研究的差距，为培育和发展农村土地市场提供价格指导，另一方面也是对于基准地价在地价管理和价格政策制定中的宏观调控作用的充分肯定。

标定地价在相关法律上是和基准地价相提并论的公示地价。由于过去将标定地价的定义为以基准地价为依据，根据土地使用年限、地块大小、形状、容积率、微观区位等条件通过系数修正进行评估，经过政府认定的宗地地价;或者是采用成本法、收益还原法和市场比较法等评估出来的，经过政府认定的宗地地价。我国城镇土地为国家所有，每一块宗地出让价格都需要经过评估确定，并得到政府认可。依此，标定地价就等同于了评估地价。这样，城镇每个宗地价格各异，逐一公示，很难做到，也起不到公示地价的作用。直到2018年3月1日，我国首部《标定地价规程》正式实施，明确指出：标定地价是为政府的管理确定的，标准宗地在现状开发利用、正常市场条件、法定最高年期或政策规定年期下，某一估价期日的土地权利价格。标准宗地遵循代表性、确定性和标识性等基本原则设立，其数量远非所有宗地。标定地价其作为公示地价的科学性和合理性才正式确立。《标定地价规程》规范了标定地价制定及公示程序，明确了标定区域划定、标准宗地选取与布设等各环节技术要点，填补了我国标定地价体系建设领域的空白。

标定地价和基准地价，作为公示地价，其在地价管理中的作用是合理分工、相互补充和相互印证的。基准地价和标定地价研究，在城镇土地级别和均质区域划分上的理论和方法上具有一致性。标定地价评估可以基准地价为基础。标定地价是基准地价的具体化和个体化（宗地选择）。从空间特征来看，基准地价是区域平均价，具有宏观、中观特征;标定地价是具体宗地的价格，具有微观表征性。从更新频率来看，为体现稳定价值，基准地价通常不宜频繁调整，每2-3年更新一次为宜;标定地价则要求每年度更新。可以肯定，随着全国标定地价工作的规模化开展，目前基准地价作为控制土地出让交易地价，征收土地相关税费和宗地市场交易价格评估基准等具体的地价评估应用功能将直接由标定地价担当。

5 努力提高政府地价政策水平和地价管理能力

城乡基准地价体系的建立，不仅可以为地价政策的制定和地价管理提供科学依据，也是落实地价政策和科学管理地价，规范土地和房地产市场交易行为的有效工具。

自2004年以来，我国逐步实施市场化土地出让方式，通过招标、拍卖、挂牌方式出让土地。据测算，这些年来，我国土地购置均价占商品房销售均价的比重不断上升。因此，要控制房价上涨，必须从地价这个源头发力。值得注意的是，目前土地出让收入在地方政府财政收入中仍占较大比重，在经济发展方式没有彻底转变的情况下，很难遏制地方政府的卖地冲动。要从根本上解决这一问题，必须降低土地出让收入在地方财政中的比例，切实激发市场主体活力，开拓其他渠道。

城乡基准地价体系的建立和完善，对于投资环境和营商环境的建设具有重要意义。土地出让项目是指政府以招拍挂出让方式供应国有土地使用权的投资项目。自然资源和规划、财政、政务服务中心等行业监管部门的职责简而言之就是通过有力监督，让土地从政府“交到”企业手上的这个过程更加公开规范透明。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”“旧城改造”“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。同时，要加强征收管理，保障土地出让收入及时足额征收和缴入地方国库。

城乡基准地价体系的建立和完善，合理地引导土地和房地产价格的形成，是促进土地合理和有效利用的重要经济杠杆。基准地价反映了城乡地价的总体水平，揭示了城乡地价形成、发展及其地域分异规律。基准地价不仅能够为土地供给、需求者和管理者提供了土地区位指示，也为土地供求双方以及管理方建立了利用效益或强度评价指标的基准。在政府制定土地利用规划时，应该遵循价值规律和地租空间竞争规律，通过规划实现土地的经济价值，并通过规划达到土地利用综合效益的提高，实现土地的集约利用。

城乡基准地价体系的建立和完善，可以促进土地收益的合理分配。我国工业化和城市化的快速发展，极大地促进了区域经济社会的繁荣，提高了人民群众的生活质量。城市用地和各种非农用地，主要是由农用地转变而来。城乡基准地价体系的建立和完善，应该充分认识到土地价格最基本的来源是土地权利，我国工业化和城市化发展过程中，工业用地和城市建设用地的扩张，不仅是要严格保护耕地，维护粮食安全，把饭碗端在自己手中。更加重要的是应该尊重农地的发展权。尊重农地发展权是对于农民合法土地财产权益的最大保护。尊重农地发展权，就意味着在保证农地农用的前提下，农民有权自由地进行农业结构调整，选择种植经济收益高的作物。政府规定农业种植特定作物和播种面积，农地农用限制农地的发展权，必须落实农业保护政策和惠农政策，应该给予必要的经济补偿。在符合空間规划和用途管制要求的前提下，农地非农利用，应该允许集体建设用地平等入市，实行“同地、同权、同价”。政府为了公共利益，需要征收集体土地，需要给予合理的经济补偿。

城乡基准地价体系研究，要制定符合实际的农用地基准地价、集体建设用地基准地价和城镇建设用地基准地价;要科学地认识不同土地利用用途的价格形成机制和价格增值规律，让城乡地价体系成为“以工促农，以城带乡”，促进城乡土地统筹利用，城乡经济协调发展;要让农民作为现代化的贡献者和参与者，充分分享工业化和城市化的红利，走向共同富裕。