王涵 王海芸

摘  要：地方立法体系是科技创新中心建设的强有力保障之一。文章以地方科技创新中心立法为研究对象，分析了科技创新中心立法的内涵、外延、理论依据、地方科技创新立法的阶段和特点，并采取对比分析法对上海、深圳和成都等地方政府推进科技创新中心建设立法的需求、思路、框架和重点制度等进行研究。文章认为，省、市科技立法比较结果的启示在于：地方政府要进一步研究确立区域科技创新基本法制度;要处理好新形势下科技创新基本法与现行法规的关系;要允许区域立足改革创新实践需要根据授权作变通规定;要加强基础研究和科技人才的立法制度保障等，并据此提出了对北京制定科技创新中心条例的启示建议。

关键词：科技创新中心;立法;启示

中图分类号：G322 文献标识码：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.04.06

Enlightenment of Legislation of Shanghai，Shenzhen，Chengdu Science and Technology Innovation Center to Beijing

Wang Han  Wang Haiyun

（Beijing Research Center for Science of Science，Beijing，100089）

Abstract：The local legislation system is one of the strong guarantees for the construction of science and technology innovation center. This paper analyzes the connotation and theoretical basis of the legislation of the science and technology innovation center，studies the stages and characteristics of the local science and technology innovation legislation，analyzes the needs，ideas，framework and key systems of promoting the construction of the science and technology innovation center in Shanghai，Shenzhen and Chengdu. This paper holds that the Enlightenment of the comparison of provincial and municipal science and technology legislation lies in：further research and establishment of the basic law system of regional scientific and technological innovation，handling the relationship between the basic law of scientific and technological innovation and the current laws and regulations under the new situation，allowing the region to base on the reform and innovation practice，making flexible provisions according to the authorization，and strengthening the legislative system guarantee of basic research and scientific and technological talents，and puts forward some enlightenment suggestions for Beijing to formulate the regulations of the science and technology innovation center，which has very important theoretical value Practical significance.

Key words：Science and technology innovation center;Legislation;Enlightenment

科技创新中心建设是新时期推动原始创新能力提升和區域创新发展的一项重大国家发展战略。党的十八大以来，国家推动实施创新驱动发展战略，有步骤地在全国布局建设科技创新中心。2020年10月29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出，支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心[1]。成渝地区双城经济圈建设被确立为国家战略，党中央明确提出要建设具有全国影响力的科技创新中心。法律法规作为规则之治的重要载体，对加快科技创新中心建设、促进经济高质量发展具有重要意义。从这个角度出发，梳理科技创新中心立法的内涵、外延与理论依据，研究地方科技创新立法的阶段和特点，分析上海和成都等部分省市推进科技创新中心建设立法的需求、思路、框架和重点制度等，具有非常重要的理论价值和实践意义，值得北京在推进科技创新中心立法工作方面加以借鉴。

一、科技创新中心立法的内涵、外延及理论依据

（一）科技创新中心立法的内涵和外延

科技创新中心一般对应的是整个城市或城市群的发展战略。《全球科技创新中心指数2020》[2]将全球科技创新中心定义为：在全球科技和产业竞争中凭借科学研究和技术创新的独特优势，发展形成引导全球创新要素流动方向、提高资源配置效率的枢纽，最终成为科学中心、创新高地和创新生态融合发展的全球城市。推进科技创新中心建设的治理体系和治理能力现代化，离不开地方立法的重要支撑。

科技创新中心立法需要围绕科技创新中心建设，从城市或城市群层面规范各种法律关系。科技创新中心立法与《中华人民共和国科学技术进步法》（简称《科技进步法》）在立法目标、立法价值、立法内容和规范主体关系上皆有不同：《科技进步法》旨在促进、组织和控制科学技术的研究和发展及其成果的产业化，以发展先进的生产力、合理开发和利用自然为目的[3-4]，是针对科技创新链条和参与科技创新的主体进行支持、鼓励和规范的法案;而科技创新中心立法要从城市或城市群功能角度考虑，需要从科技创新全链条、高质量发展、教育、园区建设、区域合作、文化和生态等多层面和多角度来支持和规范各种关系。

（二）科技创新中心立法的理论依据

科技创新中心立法要遵循综合法理学观点。综合法理学[5]是国内外学者关于法律哲学和法律本质的基本观点，主张不以任何单一的、绝对的因素来解释法律，认为法律的制定和实施要受社会、经济、心理、历史、文化以及各种价值判断等多种因素的制约。科技创新中心立法作为包含诸多主体、要素的城市立法，需要遵循综合法理学观点。

科技创新中心立法要明晰城市立法的重点。科技创新中心立法是针对整个城市或城市群的科技创新立法，其不同于一般的科技立法，也与地方科技进步条例等科技基本法不同，是具有调节当前一个时间段、综合考虑城市、区域或跨区域的诸多主体和载体在科技创新活动中的法律关系。目前，仅有少量针对科技园区、自主创新示范区等“类城市”的特定区域的科技立法研究。这些研究认为，园区立法不同于科技立法，立法原则不同，具有过渡型立法特点，属于城市或区域立法[6]。

科技创新中心立法要正确处理“科研权利”和“政府职责”关系。目前，科技法规范的主要内容在于设置政府职责，科研主体的权利则较少得到体现，科研自由和科研自主应该成为科技创新立法价值导向[7-8]，科技创新中心立法规范也应将其实施的着力点放置于“科研权利”而非“政府职责”。

二、地方科技创新立法的阶段和特点

（一）地方科技创新的立法阶段

多年来，各地注重落实国家创新驱动发展战略，加强科技创新领域的立法。1993年7月2日，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国科学技术进步法》。笔者对各地方政府贯彻落实《科技进步法》的情况进行分析，发现地方立法可分为以下4个阶段：

1.地方科技创新立法先行探索阶段（1991—1993）

在1993年之前，先后有大连市（1991）、沈阳市（1991）和江苏省（1992）三地政府颁布了《科学技术进步条例》，云南省制定了《云南省促进民族自治地方科学技术进步条例》（1993）。

2.名称和体例遵循国家科技基础性法律阶段（1994—2005）

自《科技进步法》颁布实施后到1999年，共有23个省/自治区、2个直辖市、10个省会或副省级城市、5个较大城市制定了科技进步地方法规，大多数地方政府颁布的法案文件后缀为“科学技术进步条例”，辽宁省、天津市、青海省、西藏自治区颁布的法案文件后缀为“实施《中华人民共和国科学技术进步法》办法/若干规定”。以上相关法案制定的时间集中在1994年到1997年。2000年以后，较多地方政府开始对地方的《科技进步条例》进行修改。

3.地方开始注重立法权限阶段（2006—2013）

2006年，国家确定了“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的科技工作指导方针。2007年，《科技进步法》开始修订，地方从照搬型立法逐步转变为根据地方科技创新发展实际需求进行立法设计。2008年，《深圳经济特区科技创新促进条例》《昆明市科学技术进步与创新条例》相继出台。2009年，《重庆市科技创新促进条例》出台。随后，广东、湖北、辽宁等省相继制定了自主创新促进条例，山西省、江西省、青岛市、宁波市相继制定了地方的《科技创新促进条例》。从名称上看，新出台的地方法规不再局限于“科学技术进步”，开始更多地出现“科技创新”“自主创新”等;从立法内容看，地方政府逐渐重视整个创新链条，并在相关条例中增加科技人才培养、科技金融、知识产权保护、创新环境等相关内容。

4.地方科技创新立法与城市战略定位紧密结合阶段（2014年至今）

2014年以来，根据国家统一的战略部署和本地科技创新发展的功能定位，上海和北京、粤港澳大灣区提出形成国际科技创新中心的发展战略目标，成都也积极争创西南科技创新中心。2020年5月1日，作为科技创新中心建设基本法的《上海市推进科技创新中心建设条例》（简称《上海条例》）开始施行。《深圳经济特区科技创新条例》（简称《深圳条例》）于2020年11月1日起开始施行。《成都市推进科技创新中心建设条例（草案）》（简称《成都条例》）于2020年9月4日公开征求意见，该条例提出，要将成都建设成具有全国影响力的科技创新中心，引领带动西部地区实现跨越式发展。

（二）地方科技创新立法的特点

1.绝大部分地方政府建立了以科技进步条例为基本法的立法体系

根据《中华人民共和国立法法》（简称《立法法》）和本地科技创新立法需求，全国有29个省、直辖市、自治区，以及部分省会城市、具有立法权的城市已经落实国家《科技进步法》，制定了相应的科技进步条例，在体例上基本上与国家《科技进步法》一致。

2.政策先行，通过科技发展规划、计划和先行先试政策等优化创新创业环境

北京虽然没有颁布相应的地方科技进步条例，但在实践载体、制度安排、政策保障、环境营造等方面持续发力，形成了由《北京市技术市场条例》《中关村国家自主创新示范区条例》《北京市促进科技成果转化条例》等10部法规、6部政府规章和200余项规范性文件构成的科技法规政策体系。

3.建立了以自主创新条例或科技创新促进条例为基础的立法体系

2006年以来，国家把自主创新提高到了一个前所未有的位置，各地方政府也高度重视自主创新工作，通过立法支持、鼓励和规范创新创业主体的自主创新活动，包括研究开发与创造成果、成果转化与产业化、创新型人才建设及创新环境优化等。

4.建立了以科技创新中心条例为基本法的立法体系

从一个城市建设科技创新中心的角度立法，涵盖创新主体、创新能力、创新承载区和创新环境建设，确定了科技创新中心建设的基本框架，为相关具体配套制度的制定、实施提供依据。同时，科技创新中心立法还要考虑与其他“中心”、自贸试验区以及区域一体化建设联动发展的关系。

三、地方科技创新中心对比分析研究

（一）立法需求

国家层面没有制定出台科技创新中心建设的上位法，因此，地方推进科技创新中心建设立法的需求在于：1.基于城市科技创新自身发展、提升城市发展能级和核心竞争力的需要;2.为了解决推进科技创新中心建设中存在的制度性障碍和瓶颈问题;3.科技创新中心立法是进行重大制度适度前瞻性考虑的需要，如新型研发机构法律地位的确定、基础研究投入等制度的设计;4.现有法律制度不适应创新驱动发展的需要，需要新的法规来有效规范新的科技管理部门行政行为和新的社会关系。

（二）立法思路

首先，应该明确科技创新中心建设立法是基于城市科技创新发展的立法，从城市新的功能定位的角度建立立法的基本框架，为后续科技创新中心发展需要的具体配套制度的制定、实施提供依据。其次，科技创新中心需要秉承综合立法的理念，注重科技创新中心建设与其他中心、自贸试验区、区域一体化建设联动发展等关系，重视创新文化与社会发展等因素在立法中的体现。最后，立法还应关注政府与市场的关系，坚持改革引领，以制度创新促进科技创新，构建适宜科技创新中心建设发展的制度环境。

（三）立法框架

根据科技创新中心建设的总体部署和重点内容，结合科技创新中心定位和需求，总体框架应围绕城市科技创新立法进行系统设计，章节涉及创新主体、创新载体、创新能力、人才环境、金融环境和社会创新环境等方面的建设。

（四）立法侧重

1.在立法过程中把支持创新载体建设放在重要位置

《上海条例》将《聚焦张江推进承载区建设》单列一章，为推进张江科学城建设成为科学特征明显、科技要素集聚、环境人文生态、充满创新活力、宜居宜业的世界一流科学城进行重点制度设计。《成都条例》单列《创新载体》一章，将中国西部（成都）科学城、综合性国家科学中心、新型基础设施、双创载体、产业功能区纳入其中。《深圳条例》首次将建设深圳综合性国家创新中心，以及将依托的光明科学城、深港科技创新合作区、西丽湖国际科教城和国家实验室、广东省实验室等科技创新平台写入条例，明确其法律地位，保障其长期稳定建设发展。

2.明确了基础研究在科技创新中的重要地位

基础研究是科技创新的源头动力，《深圳条例》在全国率先以立法形式固定财政对基础研究的投入，基础研究和应用基础研究资金投入比例应不低于市级科技研发资金的30%。企业用于资助基础研究和应用基础研究的捐赠支出可参照公益捐赠享受有关税收优惠待遇。《上海条例》在“创新能力建设”中明确提出，科研事业单位应加强基础研究和应用基础研究，提升原始创新能力，鼓励企业和社会力量增加基础研究投入。

3.首次在法律条例中明确科技金融的重要地位

《上海條例》单设《金融环境建设》一章，《成都条例》和《深圳条例》也将《科技金融》单列一章，推进科技金融创新试点，加强科技金融服务体系建设，构建以政府投入为引导、企业投入为主体，政府资金与社会资金、股权融资与债权融资、直接融资与间接融资有机结合的科技投融资体系，发挥金融对科技创新的服务作用。

4.首次在立法过程中规范科技人才的培养引进、激励评价和流动等全环节

《成都条例》单列《科技创新人才》一章，将支持人才发展、加快人才培养和引进、优化人才流动、评价和激励的做法和举措纳入立法支持、鼓励和规范内容。《上海条例》单列《人才环境》一章，坚持用体制机制的“破”来成就法规制度的“立”，从人才的管理全链条角度来推进人才体制机制优化。

四、对北京制定科技创新中心条例的启示

（一）要研究确立北京市科技创新基本法制度

目前，北京市尚未建立科技创新方面的基本法，呈现出只有“龙身”没有“龙头”的现象[9]，现有法规、规章和政策间的衔接存在问题。科技政策先行虽然可以更加灵活，但层次较低，政策效果作用时间不稳定，规范的社会关系面较窄。上海、深圳、成都等地都制定了对科技创新活动进行全面规范的综合性地方法规，是科技创新的“基本法”，将各地行之有效的改革举措转化成制度安排，破解了制约创新驱动发展的制度瓶颈，并对深化体制机制改革作出前瞻性规定，有利于以制度创新推动科技创新，将制度优势转化为制度效能。

因此，建议北京借鉴深圳、上海的科技立法系统化思路，在国家法律框架下，按照《立法法》规定的地方立法权限，适时启动《北京市推进国际科技创新中心建设条例》的立法工作，制定一部全面规范本市科技创新中心建设的基础性法规，对北京市科技创新及相关活动的宗旨、指导方针以及与科技创新相关的经济、金融、教育、财政等制度作出法律规范，并与地方科技立法规划相衔接，进一步调整和规范科技创新活动中各主体的权利义务关系。

（二）要处理好新形势下科技创新基本法与现行法规的关系

目前，北京市正在开展修订《北京市经济技术开发区条例》立项论证工作，《中关村国家自主创新示范区条例》也正在进行立法后评估工作。科技创新中心立法定位为科技创新领域基本法，应瞄准解决地方科技立法散乱而产生的制度不同一、不和谐问题，注重解决基本法与已经出台的法规之间的关系。上海、深圳和成都科技创新立法都注重了创新载体在科技创新中心建设中的重要作用。

因此，建议在科技创新中心地方立法制度设计中要妥善处理“中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城”和“北京市经济技术开发区”协同合作的法律关系，《北京市经济技术开发区条例》修订工作要与《中关村国家自主创新示范区条例》和《北京市促进科技成果转化条例》做好衔接，形成全市统一的科技创新法治保障体系，聚焦现有的中关村和经济开发区、科技成果转化、优化营商环境等地方性法规中有关科技创新的一般性制度，进行整合提炼和固化提升，进一步制定完善各领域地方性法规与政府性规章，打造具有首都特色的“法规群”“制度群”。

（三）要允许北京立足改革创新实践需要根据授权作变通规定

与上海、深圳和粤港澳大湾区相比，北京建设全国科技创新中心的创新改革突破力度不够。对于推进全国科技创新中心建设，如何调动或者规范中央在京科技资源活力非常重要。由于中央科研单位的人、财、物的行政管理权限不属于地方事权，如只从权利义务角度予以规范，地方立法解决问题的力度远远不够。《深圳条例》变通了《公司法》有关“一股一权”“同股同权”的制度规定，借鉴美国“同股不同权”制度安排的资本市场更受新经济、新科技企业青睐的经验，率先以法规形式确立了“同股不同权”制度，运用立法变通权，对法律、行政法规等进行变通，在立法权限上具有更大的灵活性。

因此，建议允许北京立足改革创新实践需要，在国家服务业扩大开放综合示范区、自由贸易示范区和自主创新示范区三大国家战略在北京叠加，带来“三区驱动”的重大机遇期的新形势下，应允许北京根据授权作变通规定，既从实际出发遵循改革发展客观规律和法治建设的内在规律，又要体现地方需求和特色，加大对科技体制机制改革的突破力度，用法治的“立”来为改革发展的“破”保驾护航，从法律制度上进行改革的顶层设计。

（四）要加强基础研究、科技人才的立法制度保障

北京作为全国科技创新中心，目标导向和问题导向促使北京必须把基础研究作为一个重点，发挥北京在基础研究和原始创新方面的主力军作用，在整个科技创新的总布局中高度重视基础研究。人才是创新的第一资源，北京要充分激发战略科学家、专业人才、青年科技人才的积极性，直面人才引进、使用、评价和激励中的老问题和新挑战，在立法中予以解决和保障。《深圳条例》将基础研究作为重点制度进行一系列创新，《上海条例》推动人才体制机制优化，营造近悦远来、人尽其才的环境。

因此，建议北京在地方立法中借鉴上述经验，赋予自然科学基金法律地位，明确自然科学基金支持基础研究和科学前沿探索的主要功能定位，以及政府财政对于基础研究的大力支持，激发企业以及其他社会力量对于基础研究投入的积极性。同时，明确对于创新能力突出、创新成果显著的人才进行持续稳定支持，加大对青年人才的支持力度，以及在海外人才引进、体现创新贡献的价值导向的评价和激励机制等方面予以立法保障。

参考文獻：

[1] 关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五远景目标的建议》的说明[EB/OL].（2020-11-3）[2021-2-7].http：//www.gov.cn/zhengce/2020-11/03/content_5556991.htm.

[2] 《全球科技创新中心指数2020》在中关村论坛全球首发[EB/OL].（2020-9-21）[2021-1-18]http：//www.beijing.gov.cn/ywdt/jiedu/zxjd/202009/t20200921_2075050.html.

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