山东农村“合村并居”社区治理研究：典型特征·治理困境与应对策略

2021-06-22孔凡振陈莉莉

安徽农业科学 2021年9期

孔凡振陈莉莉

摘要 “合村并居”社区建设是实施乡村振兴战略和加快推进城乡一体化的重要途径，城乡社区治理是关乎群众切身利益、提升政府服务水平和稳定社会长治久安的一项关键内容。农村“合村并居”社区作为城乡社区的重要组成部分，其社区治理具有独特性和复杂性。基于农村社区治理相关理论，通过归纳农村“合村并居”社区的典型特征，以山东省德州市齐河县农村社区为例，对其社区治理中存在的资金不足、人才缺乏、信任降低等问题进行分析，并提出相应的对策建议。通过建立多元化治理体系、引导居民主体社区参与、加强农村精神文化建设等，从而提高“合村并居”社区治理能力，以期为提升城乡社区治理水平和推进城乡一体化建设提供一些思考。

关键词合村并居;农村社区治理;典型特征;治理困境;对策建议

中图分类号 D669 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2021）09-0240-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.09.064

Abstract “Village merge community” construction is an important way to implement the strategy of rural revitalization and accelerate the integration of urban and rural areas. Urban and rural community governance is a key content affecting the vital interests of the people， improving the level of government services and stabilizing the long-term social stability. As an important part of urban and rural communities， “village merge community” governance is unique and complex. Based on rural community governance related theory， the paper concluded typical characteristics of "village merge community" and analyzed problems existing in Qihe County， Dezhou City， Shandong Province urban and rural communities， such as insufficient funds， lack of talent and trust to reduce. Then， it put forward the corresponding countermeasures and suggestions. Through establishing diversified management system， guiding residents to participate in the community governance and strengthening the rural spiritual culture construction， so as to improve the ability of “villages merge community” governance， enhance the level of urban and rural community governance and promote the construction of urban and rural integration.

Key words Village merge community;Rural community governance;Typical characteristics;Practical difficulties;Countermeasures and suggestions

党的十八届三中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]的重大任务，这为我国社会治理指明了新的前进方向。2017年6月，国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理意见》中指出，城乡社区是基层社会治理的基本单元，城乡社区治理工作关乎基层群众切身利益、政府公共服务水平以及社会长治久安和谐稳定[2]。党的十九大报告进一步提出，要提高、保障和改善民生水平，加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局[3]。随着乡村振兴战略的实施和城镇一体化的推进，农村“合村并居”社区成为了社会主义现代化建设的时代诉求[4]，在这个过程中风险与机遇并存，不断完善提高基层社区治理能力，逐步实现社区自治的最终目标。

社区治理是指凡有关社区的公共事务，由政府、社区自治组织、辖区单位、社区居民等主体，基于市场原则、公共利益和社区认同，通过协商谈判、资源交换、协调互动等以满足社区需求，增强社区凝聚力，优化社区秩序，推进社区进步的过程或机制[5]。“合村并居”社区作为推进城乡一体化的产物，它是介于农村社区向城市社区过渡的中间部分[6]，因此，面临的问题更加棘手、情况更加复杂。在合村并居的过程中，村民变为了居民，居民楼房代替了传统村落，这势必影响到邻里关系、人际交往以及生活习惯等方面。如何运用社区治理理论，在考虑“合村并居”社区自身独特性的同时，提高社区治理水平，让广大群众切身受益，这是众多学者目前关注的方面之一。

关于“合村并居”的相关研究，国内学者主要从合村并居的概念内涵、合并模式等方面展开。刘艳敏等[7]明确范围两个及以上村庄的区域，包括对象有人口、土地以及其他资源等，通过合并方式带来管理体制发生转变的一个过程即为合村并居。进一步深入研究，唐皇凤等[8]将合村并居定义深化，还包括了合并社区后续治理问题、社区居民之间的相互认同等。基于村庄合并的形式及动因，刘传江等[9]将其分为自下而上的自发模式和自上而下的计划模式。储伶丽等[10]则从我国行政村合并现状出发，将其划分迁移式合并和固定式合并。徐珊等[11]通过对五个典型社区的实证分析，将其归纳为“一村一社”、“多村一社区”、“一村多社区”和“集中建社區”四种模式。张晶等[12]以德州市合村并居为研究对象，总结了城镇扩展、并入城镇、中心村集聚、产业项目带动、提高容积率、工程项目带动和搬迁提升型等6种模式。由此看来，“合村并居”社区建设既是我国农村经济发展的现实需要，也是政府政策实施的客观推动。

1 农村“合村并居”社区的典型特征

“合村并居”社区作为推进城乡一体化的产物，它是介于农村社区向城市社区过渡的中间部分，因此，既具有一般社区的基本构成，又有其自身独特性。

1.1 社区“亦城亦乡”的过渡性

由农村社区走向城市社区并不是一蹴而就，需要一个过程。虽然“合村并居”社区拥有城市社区的表现形态，但也存在着农村社区的思想意识。[13]从管理体制和居民身份来看，“合村并居”社区整体已经属于城市社区的统一管理，但实际上，在管理方式、人际关系处理上，还是偏向于血缘宗族关系的“熟人”社会，同时多数居民长期生活在农村社区，想要在生活方式、行为观念、就业能力等方面快速完全融入城市社区，仍有较长的路要走。基础设施建设上，虽然实现了道路硬化、社区景观再造，但是相比于城市社区，实际效果并不好，显得有些粗糙和急躁，需要科学而广泛的引导。居民思想上，深受农村社区的影响，如生活习惯、为人处世等，加之迫切想要融入城市社区的心态，可能会存在着深层次的矛盾。因此，“合村并居”社区呈现出“亦城亦乡”的特点。

1.2 社区人口结构的复杂性

通常来讲，“合村并居”社区由附近几个行政村落聚集形成，人们在文化习俗、生活习惯、生存环境、经济基础等方面存在差异，这是产生人口结构复杂性的根本原因。具体从居民自身和外来人口两个方面展开：一方面，居民之间出现差异化的结构划分。由于居民原来大多生活在不同的农村村落，这使得在教育背景、工作能力、个人素质等方面存在明显不同，当进入“合村并居”社区后，不同的群体开始从事不同的职业，例如，失去耕地的居民可能选择外出打工，可能从事个体经济，甚至进入企业单位等等，最后，导致社区人口结构的差异化不可避免。另一方面，合并社区完成建设和改造之后，部分居民会额外分得部分房产，这时大部分居民会通过出售或出租多余的房屋来获取利益。相比于城市社区来讲，合并社区的地理位置一般处于城郊地带，房屋租赁费相对便宜，生活成本较低，很自然吸引了大批外来人口进入，这也间接增加了社区人口结构复杂性和人口流动性。

1.3 社区人口素质相对落后

虽然由村民转变为居民，但是根源于农村社区，曾经有着长期生活在农村的经历背景，早先受制于农村经济基础差、文化根基浅等原因，使得大多数居民的受教育程度普遍较低、文化水平相对较低。相比于城市社区，“合村并居”社区缺少社区大学、社区教育培训基地、居民继续教育中心等等，这使得社区居民素质短时期难以取得根本性改变。同时，大量外来务工人员的进入，并且他们多从事一些重劳力低技能的工作，这侧面反映出外来务工人员的受教育程度不会太高，整体素质仍待加强。因此，综合多种影响因素，“合村并居”社区存在着社区人口素质相对落后的特点。

1.4 社区治理难度普遍较大

基于前面三条特点的影响，“亦城亦乡”的过渡性使得社区治理和服务机制相对不完善，考虑到外来人员涌入社区进一步加剧了社区人口结构的复杂性和人员流动性，社区居民受教育程度低导致人口素质相对落后等等，因此，出现了“合村并居”社区治理难的问题。与此同时，在社区治理日常工作的开展过程中，“合村并居”社区将会面临更大的阻碍与困境。由于居住环境的陌生、人际关系的改变，生存压力的扩大等，这使得社区社会关系存在更为明显的脆弱性与不稳定性。并且，合村并居使得多个行政村原来领导班子的再融合，必然出现利益博弈问题，很容易出现权利、责任、利益之间的冲突与不协调，影响社区治理和社区服务工作，进而制约“合村并居”社区的整体发展。

2 山东农村“合村并居”社区治理的治理困境——以山东省德州市齐河县为例

2.1 案例情况简介

齐河县位于山东省德州市的最南端，与济南隔黄河相望。历史文化与自然资源丰富，存有龙山文化遗址、晏婴祠、东汉古墓等古迹，地下富含煤、石油、石英和优质矿泉水等。但全县村庄数量多、规模小所带来的一系列问题严重制约齐河县经济社会的发展。突出表现为“三高两难”问题[14]，“三高”即村级组织运转成本高，基层负担重;空心村的比例高，土地浪费严重;基础设施建设成本高，公共服务水平低。“两难”则指的是村级管理水平低，带领群众增收致富难;民主管理难。正是在现实的发展需要和国家政策引导支持下，从2009年起，齐河县积极探索村庄合并社区建设的方式方法，根据各地实际情况，先后摸索建立起了城中村改造模式、区中村改造模式、村企联建模式、小城镇吸纳模式、偏远村整体迁并模式等。齐河县在乡村振兴战略和城乡一体化建设实践中，入选最新一批县城新型城镇化建设示范名单。

2.2 当地“合村并居”社区面临的治理困境

2.2.1 社区治理缺乏足够的资金投入。

在“合村并居”社区治理过程中，缺乏资金投入是当前面临的主要问题。当前，“合村并居”社区治理的资金来源主要来自于政府拨款，资金渠道单一，无法提供更加充分多样化的社区治理服务。社区为了更好地改善居民生活物质条件，将政府拨款资金的大部分用于“合村并居”社区居民的日常生活补贴，有些社区通过借贷方式来开展社区治理工作，有些社区居委会甚至背负巨大的债务危机，这是不利于社区长远发展的重要方面。以齐河县晏城镇、华店乡两个乡镇的村庄为例，鉴于其自身的经济发展基础，一类是原本经济基础较好，治理水平相对较高的乡村;另一类是经济基础相对较差，基础设施建设相对落后的乡村。根据调查可知，前者村民普遍欢迎合村并居社区建设，村民愿意且有能力承担相关公共建设支出，而后者村民显然态度矛盾，既渴望进入较好的新社区新环境，又难以承受高额的拆迁成本。

2.2.2 社区治理缺少专业的人才支撑。

社区普遍缺乏专业人才的指导和培养，这是制约社区未来可持续发展的重要因素。“合村并居”社区难以吸引专业人才进入社区工作，毕竟与城市社区相比，“合村并居”社区存在着经济基础较差、工作条件比较艰苦等问题，这势必制约专业人才的引进，长期来看，必然影响社区治理的未来发展。同时，“合村并居”社区的大多数工作人员依然还是由原来村委的成员组成，考虑到原来村委人员多为本地农民，知识水平不高、治理能力有限，缺乏新鮮血液的加入，长期以往，可能会形成一个人才流动相对闭塞的环境。另外，“合村并居”社区很难以城市社区的管理方式运行，特别是涉及到大多数居民利益的事件，处理不好极易发生矛盾纠纷，影响着社区和谐发展。尤其是面对相对复杂的“合村并居”社区的治理环境。

2.2.3 社区治理主体之间信任度较低。

社区治理主体间的信任问题已经成为影响合村并居社区治理的一个障碍。根据社区治理论，政府、居委会、社会组织、社区居民是“合村并居”社区的治理主体，“合村并居”社区一般由原来好几个行政村落构成，原来村落都有独立的领导班子，而将社区领导班子重新融合，短时间内领导班子成员间可能缺乏高度的信任。同时，相比于原来的农村社区，这时的社区自治组织等相继建立或完善，可能存在与基层居委会的权利交割，因此，居委会和社区自治组织之间信任度也较低。另外，“合村并居”社区由原住居民与外来居民构成，由于他们身份、权力的不同导致其所享受到的福利待遇和公共服务等方面存在差异，会导致部分外来居民对居委会及社会组织的不信任;本地居民与外来居民之间缺乏交流，居民之间的关系越来越疏远，社区居民之间的信任度也越来越低。因此，社区治理主体间的信任问题亟需引导与改善。

2.2.4 社区社会服务功能建设不完善。

“合村并居”社区处于农村社区与城市社区的过渡期[15]，尚处于发展转型之中，没有以往经验的借鉴和参考。一方面，社区党建工作可能出现落后于形势发展的现象。特别是与传统村落的党建相比，“合村并居”社区有着差异化的工作重点，很大部分工作需要重建，这需要花费一定的时间与精力去适应。另一方面，村民期望享受市民待遇、社区便利、公共服务，这要求居委会将工作重心转移到社区服务发展上，必须建立健全社区服务的工作体制[16]。位于齐河县东孟社区72岁的王大爷就表现出了对这项政策的不满意[14]：一家三代五口人，现在住着内外式的传统院落，生活方便，可是一旦搬入楼房，虽然面积足够居住，但毕竟家人生活的距离近了，老少之间总有那么多的不便，再说老人住平房院落习惯了，猛然搬进楼房心里总觉得怪怪的，连上厕所都不舒服。

3 农村“合村并居”社区治理的对策建议

齐河县农村社区化建设中出现的困难是当前山东农村社区化建设与“合村并居”社区过程中的缩影[14]。鉴于“合村并居”社区的典型特征，加之齐河县具体案例的分析，根据当地实际情况，针对当前存在的治理问题提出了相应的对策建议。

3.1 建立一核多元、居民参与的社区治理格局

社区基层党组织是党在社区各项政策贯彻执行者，是社区治理的领导核心，鼓励支持引导社区居民、社会自组织等治理主体参与其中，进而带动更广泛参与，形成一核多元、居民参与的社区治理格局。

3.1.1 要充分发挥党组织统领全局、协调各方的领导作用。切实做好基层党组织的角色定位，依靠自上而下的组织体系把脉关键环节、重要事项，使这种作用要在党组织同其他治理主体进行平等协商，积极互动，最后达成共识[17]。首先，界定政府与社区管理范围，明确两者职责，按照小政府、大社会的要求[16]，朝着以政府主导与社区主体参与的方向发展。其次，理顺基层政府、街道办事处和社区的关系，社区的主要职能应该是行使社区居民赋予的自治权，为社区的良好发展建设服务，而不是过多地被基层政府或街道办事处干预决定[16]。最后，基层政府应发挥支持引导作用，减少直接干预和介入管理。

3.1.2 鼓励支持引导社区居民参与社区治理工作。居民既是治理的主体，又是治理的受益者，充分发挥居民积极性，才能从根本上治理好社区。根据经济学“社会人”一说，每位居民都趋于为了追求更好的个人利益，最终实现社区整体利益最大化。居民参与是实现社区治理的基础，要积极鼓励引导社区居民参与社区治理和社区建设，宣传培养“合村并居”社区居民的主人翁意识[18]。运用多种手段与途经，调动居民积极参加社区活动，“合村并居”社区居委会定期举办社区文化活动，确定合适“接地气”的主题，强化居民社区意识。

3.1.3 充分挖掘发挥当地社区自组织的补充完善作用。

社区自组织的建立也是社区治理的重要组成部分。构建与完善居民参与治理的社区自组织，使其带动居民更好的参与到社区自治中，如业主委员会之类的中介组织[19]。也可引入专业社会服务组织或者社会工作组织，协助居民完成心理转变，提供人文关怀和心理咨询，使其尽快适应社区新生活。

3.2 大力发展社区经济、积极引进专业治理人才

经济实力是决定社区发展的关键基础，是发展吸引专业人才、提高治理水平、提升精神文明等等各方面的重要保障。当前，政府招商引资、合办集体企业是实现社区经济快速发展的重要方式。一种是政府加大招商引资力度，结合当地资源状况和特点，稳步推进，尽可能引进绿色高新技术科技企业，追求经济的循环可持续发展。另一种是集中力量兴办村企产业，这种要求社区原来的经济基础较好，原本就存在一定的产业并有一定的村民企业代表，在这种情况下，社区应积极进行村企融资，进行产业整合调整，扶持鼓励典型企业代表，适当设置奖励政策，充分调动大家的创业积极性和参与度。社区企业上来了，居民腰包自然鼓了，争取了老百姓的认可，社区治理自然也能顺利进行。

充分发挥“乡建青年”的带动作用，积极引进社区治理的专业人才，以兴办社区经济为引领，通过招商引资建厂和创建村企产业，增加就业岗位，充分调动社区劳动力，实现在家门口就业，争取让居民对新的工作岗位满意。社区还要增加人才引进投入，出台相应的福利政策，积极挖掘培养社区内的专业人才。逐步擴大公共设施建设，提高公共服务水平，包括社区治安环境，社区交通环境，医疗和教育设施，社区便民利民设施等等，例如菜市场、便利店、公共卫生间、体育健身地点和设施、社区活动广场等。增加对孩童、老人等弱势群体的关注，提升整体居民幸福感、满足感。

3.3 增加社区居民认同感、推进社区文化平台建设

增加社区居民的身份认同，提升社区居民信任度是推进“合村并居”社区建设的深层次要素。首先，加强文化设施建设，构建公共文化空间。要将文化成为社区居民的精神纽带，要以文化为切入点，凝聚人心，拉近邻里关系，增进彼此信任，例如，文化长廊展示，通过追寻原有村落的民俗文化及历史发展，获得彼此身份认同，在此基础上，形成“合村并居”社区新的文化内涵与建设目标。 [7]其次，增加文化娱乐活动，提升居民精神生活，文化活动既是居民生活的重要组成部分，也能增进社区居民之间的人际交往，提升社区亲和力和居民的社区满意度。例如，定期举办社区文化活动，让更多居民参与其中。最后，社区管理部门还要积极培育文化娱乐组织，发掘组织带头人，引领文化娱乐活动新风尚。例如，通过组建各类歌舞文艺组织、志愿者服务队等，结合当地的民风习俗，从居民的精神需求出发，开展一些喜闻乐见的文体活动，鼓励社区居民参与到社区文化活动中。最终实现政治、经济、文化等产业的全面协调发展，在发展经济的同时，促进社区精神文明建设。

3.4 提高社区居民生存技能、整体提升居民人口素质

充分利用社区社会工作理论，适时得运用地区发展模式、社区策划模式和社会照顾模式。目前，社区居民生存技能单一，社区公共服务有待加强，可兼顾运用地区发展模式、社区计划模式和社区照顾模式。一方面，依靠社区成立的自组织团体、社区居民委员会等积极开展社区工作技能培训，还可利用专家的策划，通过成立的社区就业培训机构、就业技能学习讲座等形式，积极开展技能培训教育;另一方面，借助社区照顾模式，加强居民之间的互助学习、互相帮扶，让更多的人掌握生存技能，提升居民的文化素质，还可解决居民工作或培训期间家里孩子、老人的照顧问题，以解决就业者的后顾之忧、安心工作。

4 结束语

农村“合村并居”社区建设由国家行政力量为主导，在全国范围内实行的一项浩大且系统的工程[20]。在实施乡村振兴战略和推进城乡一体化的进程中，合村并居社区建设是一种重要途径的补充。基于农村社区治理相关理论，通过归纳农村“合村并居”社区的典型特征，以山东省德州市齐河县农村社区为例，简单介绍了社区的基本概况、发展模式、存在问题等，对现阶段所面临的治理困境进行梳理总结，并从政治、经济、文化等方面提出了相关对策和建议，以期为提升城乡社区治理水平和推进城乡一体化建设提供借鉴与思考。

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