付兴 刘群

摘   要：民营企业产权保护力度日趋强化，民营企业破产重整的相关研究关系到民营企业可恢复性、可持续发展，以及防范民营企业破产引发的社会不安定因素。基于此，借鉴域外企业破产重整制度的相关经验，通过梳理我国民营企业破产重整中存在立法滞后、重整程序不规范、管理人选任不科学、信息披露制度不完善、关联民企合并重整存在漏洞等问题，提出完善对策。具体而言，破产重整应坚持利益均衡、信赖利益保护、必要性、效率性等基本原则，进一步完善破产重整的适用条件，规范破产重整与清算程序的衔接，健全重整信息披露制度，畅通破产重整管理人的选任机制，对于法人人格高度混同的关联民企合并重整，以实质合并原则为基础提出若干完善对策。

关键词：民营企业;破产重整;法律问题

中图分类号：D913        文献标志码：A  文章编号：1673-291X（2021）14-0147-06

在中央通过顶层设计优化营商环境和加快供给侧改革等一系列目标举措下，民营企业产权保护力度日趋强化，集中力量整治僵尸企业成为目前经济运行和法律对策研究的重要着力点。司法体制改革的一个关键问题是如何有效解决执行难。执行工作是保证司法裁判得以落实、当事人权益得以实现的最后环节。“僵尸企业”涉执案件问题突出，司法实践中大量“僵尸企业”无法在执行程序中通过破产渠道顺畅出清，而“执转破”成为解决民营企业执行难的有力抓手。因此，对民营企业破产重整制度的研究显得尤为关键。

一、民营企业破产重整制度解析

（一）破产重整的缘起

民营企业作为市场经济重要组成部分的法人经济实体，是供给侧结构性改革中的重要环节。根据目前关于“民营企业”的概念界定，代表性观点认为民营企业是指非公有制企业之外的各种企业形式。“破产重整”概念始于20世纪90年代的美国破产法，是指对于已经或可能濒临破产风险的企业，经债务人或者债权人提出申请，通过企业重组及债务调整，从而摆脱债务危机，实现企业继续经营的法律制度。2007年，我国施行的《企业破产法》第八章中对破产重整进行了规定和制度安排。虽然民营企业与国有企业破产重整都适用《企业破产法》的相关规定，但二者在管理模式、重整计划草案、关联企业合并重整等方面都存在差异。本文侧重于研究促进民营企业破产重整的相关法律问题，以期对促进民营企业的发展有所裨益。

（二）民营企业破产重整的价值和意义

1.促进民营企业可恢复性和可持续发展

从破产重整价值判断的“营运价值论”①角度来看，破产重整通过权衡各方主体的利益得失，达到民企的可持续经营，力求通过重整达到共赢局面，从而避免“零和博弈”的怪圈。另外，从社会整体利益角度来看，破产重整不仅立足于利益相关方的营运价值考虑，而且从国家宏观层面来看，企业作为市场经济的活跃因子，经济社会的稳定及可持续发展都有赖于民营企业通过破产重整来维护利益平衡，从而促进社会整体效益。

2.弥补破产清算和破产和解的制度不足

破产重整作为企业发展运行实践的产物，在企业破产制度中具有重要作用，其与破产和解、破产清算共同构成现代企业破产法的三大组成部分。通过运用民企破产重整制度，可以挽救深陷债务危机的企业，并通过救济措施从而恢复企业运营进而实现企业和市场价值最大化，这也是解决僵尸企业出清的有效途径。相较于破产清算及破产和解，破产重整对于优化要素市场结构、挽救濒危债务人以及实现企业重生与社会价值间的动态平衡。

3.防范民營企业破产引发的社会不安定因素

有市场就有风险。我国民营企业数量庞大、规模不一，由于无法赶上产业升级和科技更新换代速度，滋生了大量僵尸企业和产能过剩的闲置企业，从而悖离了我国供给侧改革的目标。为了增强市场经济主体的活力和竞争力，保持社会秩序的安定有序，亟须通过民营企业的破产重整使其摆脱无力清偿到期债务或资不抵债的窘境。

（三）企业破产重整制度的域外撷英

英美法系关于破产重整的实体法主要散见于判例或部分法律规定。例如，美国《联邦法典破产法》中囊括了破产重整、破产清算和破产和解制度，其中破产重整程序具有优先适用效力。美国的破产重整制度始于20世纪，被划分为债务人申请的自愿重整和债权人申请的强制重整。在破产重整适用对象上，既包括法人也包括合伙和个人。在管理人选任方面，通过留任债务人的管理层为原则。英国通过在1929年《公司法》中规定管理人制度，并通过修订该法设立“整理与重建”一编来确立公司重整制度，之后出台的“伦敦条例”也成为企业债务重组的有力注脚。英国将破产重整分为“管理程序”、“管理接管程序”、“接管程序”以及“自主安排程序”等。在其后1986年的《无力偿债法》中，英国将个人破产程序并轨至公司破产程序，形成了统一的破产法。

法国作为大陆法系国家中较早规定破产重整的国家，其立法进程可从1967年的《破产法》推演至1985年的《企业清算法》，后经2001年修订完善逐渐形成“以重整为主、清算为辅”的企业破产制度。日本出台的《公司更生法》基本效仿美国破产重整制度的相关规定。但是，日本在破产重整中提出通过行政干预和优惠政策可以促成债权人与债务人合作，从而挽救处于债务危机中的企业，并使之恢复再生能力。随着经济发展的推进，2001年日本出台了《民事再生法》，基于保护中小企业的立法初衷，在程序设计上更强调效率性，在重整原因上也更多元化。日本的破产重整制度存在更生与再生程序的双轨制。

（四）民营企业破产重整与国有企业破产重整的区别

民营企业作为国有经济的重要组成部分，在市场经济竞争中的重要性显著增强。但是，由于民营企业自负盈亏、自筹资金等特点，相较于国有企业更容易面临破产，从而进一步凸显其在破产方面存在经营管理缺陷、资金周转薄弱等劣势。破产重整因此受到民营企业的青睐，成为其恢复企业生机和优化资源配置的最佳选择。

相较于国有企业，民营企业破产重整涉及的利益主体更加冗繁，债权关系更加复杂，需要平衡各方利益。另外，政府对于债务沉重的国有企业往往通过“输血”或“包办”方式干预，而对民营企业却缺乏政策支持和协调引导。我国“重国企轻民营”的传统观念以及诸如前述弊端，进一步加剧了民营企业与国有企业的地位悬殊。因此，亟须在法律层面挖掘民营企业破产重整中存在的问题，从而寻找解决对策。

二、民营企业破产重整相关法律问题

（一）民企破产重整的立法滞后

我国的《企业破产法》自1986年试行直至2006年正式颁布实施，一直都带有明显的以公有制企业为主导的立法趋向，由于立法的时代局限导致立法关于民营企业的相关规定滞后或者缺失。这与我国民营企业发展的相关理论基础和实践经验匮乏呈正相关，也与我国缺失国家公权力强制破产制度有关。此外，《企业破产法》虽然在第八章中设立了重整制度，但是缺乏细化的配套规定，立法与审判实践存在脱节导致企业破产重整中存在法律障碍，进而无法满足实践需要。

（二）破产重整程序不规范

民营企业破产重整的启动程序在重整申请原因上存在界定不清问题。关于重整申请主体，根据现行《企业破产法》第二条、第七条和第七十条的相关规定，债权人和债务人都具有向法院提出破产重整的申请主体资格，但是二者却适用不同的前提和程序，导致申请重整的主体条件不统一。关于“具有破产重整价值”的判断、适用对象和适用阶段都存在模糊性，亟需进行界定。

（三）管理人选任亟需完善

破产管理人在企业破产重整期间负责企业破产财产的处置，属于管理企业债务及营运的独立性机构。管理人制度在企业破产重整中主要体现为监督权与经营管理权，其属于中立性组织。由于我国民营企业破产重整法律实践缺乏丰富经验，管理人制度运行存在诸多弊端，在管理人选任方面存在不科学不合理的现象，法院指定管理人的做法容易引起利益相关方的质疑。目前，关于担任管理人的范畴也不够清晰，管理人队伍建设与实践需要也存在较大差距，管理人的专业性、独立性以及权力行使都亟待完善。

（四）破产重整信息披露制度不完善

信息披露制度在民营企业破产重整的整个进程中具有重要作用，有助于避免利益相关方的信息壁垒，降低决策失误和沟通失灵造成的成本。根据信息不对称理论，由于信息获取的不对称容易导致破产重整中利害相关人在信息地位上的失衡。目前破产重整中的信息披露制度在立法和实践操作中存在诸多问题，诸如信息披露义务主体受限、信息披露的滞后性和局限性等。另外，信息披露的具体内容程度存在法律规制不足以及信息披露的保障机制乏力。

（五）关联民企合并重整存在漏洞

合并重整在大型民营企业破产过程中是一个不容回避的问题，司法实践中关联企业破产重整在破产案件中也占据了很高的比例。所谓“关联企业实质合并破产”，主要存在于民营企业领域，通常是指两个或者两个以上法人人格高度混同的关联企业在法律意义上可以视为一个企业，经由资产及债务合并从而统一清偿债务，并最大限度保护债权人权益的破产程序。虽然《企业所得税法实施条例》第109条对关联企业划定了范围，且最高法院在《全国法院破产审判工作会议纪要》也针对关联企业实质合并提出了部分指导意见，但是我国《企业破产法》中缺少关于法人人格高度混同的关联民企实质合并的规定。关联民企合并破产重整的操作程序与普通破产重整尽管大体相同，但是在合并重整的申请主体、申请程序等方面存在漏洞，亟须完善。

三、民营企业破产重整的完善对策

（一）破产重整的基本原则

1.利益均衡原则

从利益衡量原则和效益性原则角度来看，民營企业的破产重整应符合市场经济运行规律和帕累托最优原理，契合《企业破产法》的立法本意。简言之，通过破产重整，要使债权人和债务人的沉没成本损失缩减到最小，实现各方当事人利益的最大化和市场主体重整的零障碍，即破产重整的理念由债权人本位的利益最大化原则，逐步过渡为均衡债权人、债务人及社会利益的平衡原则。

2.信赖利益保护原则

目前，我国已全面步入风险社会时代，为实现市场经营风险的可预测性，破产重整应坚持以民营企业的信用记录为参考指标，保证诚信善意的债务人因为破产重整而“起死回生”，从而使债权人基于信赖基础产生的合理可期待利益得以兑现。

3.必要性原则

破产重整制度本身存在难以规避的弊端，所以应以必要性和妥当性为原则。即以企业的重整能力和价值来评估是否适用破产重整制度，防止重整制度存在滥用风险。如果通过破产重整产生的边际成本低于破产清算或者破产重整容易引发企业的后续连锁反应，则不宜通过破产重整方式来维系企业的存续价值，以实现市场主体的高质量发展和整合。

4.效率性原则

为提高破产程序的效率，尽快使债务人破除债务困境，民营企业破产重整应该坚持企业恢复盈利能力的效能性原则。这不仅有利于加速实现企业的扭亏为盈和僵尸企业出清，而且对于化解过剩产能、尽快稳定社会关系和激发市场主体活力都具有重要作用。

（二）破产重整的适用条件

1.完善破产重整的相关法律法规

民营企业破产需要兼顾法治化与市场化的重整思路，追求法律效果与社会效果的统一，从根本上促进民企提质增效和转型升级。世界上关于企业破产重整主要有三种立法模式，一是美国破产法中规定破产重整的内容;二是英国和我国台湾地区在公司法中规定重整内容;三是日本独立的破产重整法。

具体到我国企业破产重整立法层面，可以采取以下模式：一是在破产法等法律层面，亟须修改企业破产法关于破产重整的相关规定，对破产重整的适用条件等具体内容进行制度完善。二是修改有关企业破产重整的法规和部门规章。例如，通过修改征信管理条例的相关规定，可以在一定程度上解决企业破产重整信用修复。三是在法律法规层面落实破产重整黑名单制度。2019年最高法院通过修订《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，对破产失信被执行人进行规范。为进一步规范破产重整制度，可以在法律法规层面扩大黑名单制度的适用范围，进而补足破产重整的整个制度架构。

2.破产重整的具体适用程序

“徒法不足以自行”，民营企业的破产重整除了赖于政策和法律层面的规范之外，还要依靠具体适用条件和程序的落实。在目前我国大力倡导优化营商环境的大背景下，民营企业破产重整的条件上可以适当降低门槛，激活企业再生潜力和缓解企业执行难困局。具体来说，有以下3个方面。

（1）关于“具有破产重整价值”的判断，即破产重整的识别标准

对于该概念的解读和厘清，会直接影响破产重整程序的架构和能否在最大限度上实现债权人利益。重整价值体现为企业破产重整后普通债权人债权受偿额现值，而“具有破产重整价值”要求企业破产重整的价值要大于清算价值。我国可以借鉴《美国破产法》第1129条关于破产重整价值的规定，采用“可行性标准”和“债权人最大利益标准”，具体来说，即“不能在批准方案之后紧接着就有可能被清算”和“对方案持反对意见的债权人从重整中所得到的分配额不能少于从清算程序中所能得到的分配额”。

（2）明确破产重整的适用对象

根据《全国法院破产审判工作会议纪要》（法[2018]53号）的规定，尽管我国《企业破产法》在民企破产重整适用对象上并未作出细化的约束性规定，但是应更加强调是针对具有挽救必要性和可行性的濒临债务危机的企业，从而节约司法资源和重整费用。此外，《最高人民法院关于审理破产重整案件的意见》中进一步明确规定，破产重整对象应当是具有挽救价值与重生可能的困难企业。即从市场价值和社会价值角度来判断破产重整制度的适用主体。

（3）破产重整的适用阶段

法院在破产重整的适用上应该采取实质性审查标准，在受理相关利害关系人的重整申请前就应该对申请企业是否具备重整可能性进行实质审查。另外，可以建立政府主导或者多数控股债权人成立债权人委员会来推动破产重整制度，赋予民营企业享受政府补贴或者帮扶的政策。

（三）破产重整与清算程序的衔接

破产重整是债务人发生债务危机和破产清算之间的缓冲地带，属于预防破产的有力举措之一。根据《企业破产法》第70条的规定，重整申请具有优先排他效力，破产清算可以依法转为破产重整。通过完善破产重整与破产清算之间的衔接制度，有利于企业再生和民营企业的破产保护。具体来说，可以采取以下措施。

1.建立府院联动机制

通过在县级以上政府与法院之间建立破产重整和清算工作的协同机制，逐步实现破产程序的信息共享、共治、共理。在符合相关规定的情况下，可以将民营企业的破产清算程序依法转换为破产重整程序。即政府主导风险防控，法院推进司法重整。例如，在“溫州中诚建设集团有限公司破产重整”案中，法院通过运用价值思维、无害标准和整体性资债平移方法等进行了破产重整。实践中有观点主张，“就我国的情况而言，可以考虑在重整程序启动之后、重整计划草案难以制定或未能通过时，允许直接制定清算计划，在债权人会议表决通过并经法院批准后执行，而不再将重整程序转为破产清算程序。”例如，青岛市中级人民法院审理的山东省最大的船舶企业破产案中，法院通过积极引导推进重整工作，避免采取破产清算的方法，最终达成了重整方案，借助府院联动护航企业“起死回生”。

2.赋予债权人提出破产重整的申请权

当法院裁定债务人破产清算之后，则债权人不具有重整申请的主体资格。另外，如果出资人并未实际出资也不具有申请重整的主体资格。例如，在“宏鑫建设公司申请棕盛地产公司破产清算”一案中，法院依据《企业破产法》第70条第二款之规定，裁定对于债权人申请重整的诉求不予受理。

3.探索建立个人破产制度

个人破产制度的建立可以规范个人财产裁定破产后仅享有基本生活保障，不得进行奢侈消费和商业行为。个人破产制度的缺失导致大量执行案件无法执行也无法退出。建议结合不动产登记制度和个人征信系统的完善，建立个人破产登记制度，尽快出台《个人破产法》或《个人破产条例》，界定个人破产行为，规范个人破产程序，从而解决个人执行程序的退出机制，弥补我国民营企业诚信体系和财产监管的不够完善。在条件成熟时，可以考虑整合《个人破产法》与《企业破产法》，出台一部完整的《破产法》，完善清算分配、债务豁免和债务重整计划等内容。

（四）破产重整信息披露制度的完善

破产重整需要在债务人、债权人和社会价值之间实现平衡。遵循利益衡量原则，在破产重整信息披露中可以建立调查及公开质询的保障机制。具体而言，扩大信息披露的义务主体范围，将债务人、管理人范畴扩展至出资人和重组方;明确信息披露的具体内容范畴，区分主动披露的信息与强制披露的信息，达到均衡利益的要求;关于信息披露的程度问题，根据重整期间的差异，在法律上对义务人披露信息的时间做出调整和区别对待，从而体现信息披露的时效性。在信息披露形式上采取灵活多样的方式，可以依据法律规定或者公司章程采取电子化披露方式;进一步完善信息披露义务主体的惩戒制度，通过借鉴日本破产法的规定设立拒绝披露重要信息罪和德国破产法的规定设置强制披露信息义务;同时，在民营企业破产重整中还要适当设置信息披露的保密措施，诸如内幕交易禁止制度。

（五）破产重整管理人的选任机制

破产重整与破产清算管理人具有差异性。由于全国破产案件存在案情和区域差异，在企业产业结构和经济总量方面层次不齐。虽然《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》中对破产管理人的选任进行了相关规定，但是在管理人选任方面仍有待完善空间。考虑到我国企业破产重整中存在管理人中心理念，即管理人在破产重整过程中贯穿始终并发挥核心作用，为此提出以下制度化的完善建议。

1.重整管理人的选任应坚持胜任性和公平性原则

重整管理人的选任应该坚持胜任性和公平性原则，保证管理人的适任性即能胜任破产重整工作，健全管理人的分级管理与增补筛选机制。同时，还要坚持破产管理人的市场化选任模式，打破仅从名册内选定管理人的方式，推动管理人市场化竞争模式和突破地域限制。

2.破产重整管理人具有独立性

破产重整管理人具有独立性，关于管理人的选任程序应以随机方式和竞争方式选定为主。但是可以适当借鉴德国破产重整管理人的任命方式，通过债权人会议选任。换言之，要最大限度体现债权人意见，同时要给予破产企业选定管理人的话语权。

3.延长破产申请审查期限

《企业破产法》第十条和第十三条有关破产申请审查期限的规定过于严格和仓促，无法保证管理人选任的公告、评审期限。为此，可将破产申请审查期限从15日延长至30日，对于疑难复杂的破产重整案件，经上级机关批准可以再延长30日。

（六）多元化链条式债务风险化解机制

最高法院在《全国法院破产审判工作会议纪要》第二十二条中提出，“探索推行庭外重组与庭内重整制度的衔接。在企业进入重整程序之前，可以先由债权人与债务人、出资人等利害关系人通过庭外商业谈判、拟定重组方案。重整程序启动后，可以重组方案为依据拟定重整计划草案提交人民法院依法审查批准。”中央深改组审议通过的《加快完善市场主体退出制度改革方案》中重申，“研究建立预重整制度，实现庭外重组制度、预重整制度与破产重整制度的有效衔接。”根据前述规定，我国民营企业破产重整可以采取“庭外重组”（预重整）与“庭内重整”（重整程序）相结合的方式。“预重整”是介于庭外协商与破产重整所进行的制度安排，是指相对于破产重整程序而言，当事人向法院申请破产重整之前即已针对重整事项通过谈判形成重整计划草案，并在谈判条件成熟时向法院正式提出破产重整申请。预重整制度是重整制度的改良款，对于克服破产重整制度的局限性具有重要价值。如果政府主导的预重整成立，则法院受理后通常直接进入破产重整程序。

四、法人人格高度混同的关联民企合并重整的若干对策

（一）实质合并原则的司法适用

通过前述定义不难发现，关联民企合并破产重整的实质条件包括“民企法人人格高度混同”和“资产与债务混同难以区分”。有学者主张，在我国企业破产制度中应该引入实质合并原则，从而构建关联企业合并破产的实体和程序制度。该学说即“实质合并说”，为学界主流观点。实质合并原则源于美国破产案件审判实践，是适用于关联企业的救济措施和衡平法规则。关于实质合并破产有“法人人格混同标准”、“欺诈标准”、“债权人收益标准”和“重整需要标准”等。借用实质合并原则，有利于推进我国关联民营企业的整体重整，从而有利于提高重整效率。另外，在民营企业集团化经营模式不断强化的趋势下，关联民企实质合并重整具有十分迫切的现实需要。

（二）关联民企合并重整的相關内容

一是关于实质合并破产重整的启动，可以采取以下两种方式：当各关联企业都出现破产危机时，可以分别启动破产重整，之后再进行实质合并;当部分关联企业实施破产重整时，通过申请实质合并破产重整将其余企业纳入实质合并破产重整程序。

二是鉴于关联企业合并重整存在申请和职权主义模式，合并重整的申请主体除了债权人和债务人等常规申请权人之外，还应包括管理人依申请追加关联民企和法院依职权追加。

三是实质合并破产重整过程中，法院应该保障利害相关方的知情权、异议权等基本的程序性权利，应通过公告、听证等方式保障前述权利的实现。

四是关于实质合并破产重整的实体性标准，应该坚持审慎原则，以例外适用和权利穷尽为标准。因为实质合并无法等同于揭开公司面纱制度，在某种程度上是对法人人格的否定，所以“法院在涉及关联企业的破产问题时，应当引导申请人优先适用其他规制不当关联关系的救济手段，只有在独立清算或重整将使部分企业处于无法清理状态且显示公平时，实质合并才能作为必要的处理手段加以使用”。

（三）民营企业破产重整的“府院联动机制”

《全国法院破产审判工作会议纪要》第十六条提出，“人民法院要与政府建立沟通协调机制，帮助管理人或债务人解决重整计划草案制定中的困难和问题。”所谓“府院联动机制”，是指在民营企业破产重整过程中，法院联合政府会同有关部门通过沟通协调的方式共同解决破产重整程序中存在的问题。避免政府不当干预引发的负面影响，形成破产重整联动联调的“府院联动机制”，妥善解决群体性矛盾。通过建立府院联动机制，实质化解破产重整争议。坚持“党委领导、政府主导、法院推进”的工作理念，加大各级人民政府与人民法院的工作协调，尤其是对于重大破产重整案件处理，要通过及时召开通报会、协调会、座谈会、研判会等形式，共同会商研究解决并以此推进司法与行政的良性互动，全面助力依法行政、法治政府建设。

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Analysis on the Legal Issues of Bankruptcy Reorganization of Private Enterprises

FU Xing1， LIU Qiu2

（1. Capital Normal University， Beijing 100048， China; 2. Shanxi Higher People's Court， Taiyuan 030024， China）

Abstract： The protection of property rights of private enterprises has been strengthened day by day. The related research on bankruptcy reorganization of private enterprises is related to the recoverability and sustainable development of private enterprises， as well as the prevention of social instability caused by bankruptcy of private enterprises. Based on this， this paper draws on the relevant experience of foreign enterprise bankruptcy reorganization system， and puts forward the improvement countermeasures by sorting out the problems existing in the bankruptcy reorganization of private enterprises in China， such as lagging legislation， nonstandard reorganization procedures， unscientific appointment of management personnel， imperfect information disclosure system， and loopholes in the merger and reorganization of related private enterprises. Specifically， bankruptcy reorganization should adhere to the basic principles of interest balance， reliance on interest protection， necessity and efficiency， further improve the applicable conditions of bankruptcy reorganization， standardize the connection between bankruptcy reorganization and liquidation procedures， improve the reorganization information disclosure system， smooth the selection mechanism of bankruptcy reorganization managers， and merge and restructure the affiliated private enterprises with highly confused legal personality， Based on the principle of substantive merger， this paper puts forward some countermeasures.

Key words： private enterprise; bankruptcy reorganization; legal issues