章楚加

（清华大学 法学院，北京100084）

一、问题的提出

伴随着环境行政任务专业化、科技化、复杂化程度的骤升，作为提升决策正当性与合理性的一种政治策略或行政手段，在决策过程中引入公众参与，受到行政程序立法的认同。2019年出台的《重大行政决策程序暂行条例》，将制定与环境保护相关的重大公共政策和措施划归重大行政决策事项范畴，公众参与被明确为重大行政决策的法定程序。受环境权理论思潮的影响[1](p103-112)，公众参与权利化思路受到法律、行政法规、部门规章等不同层级的立法确认。然而，无论是立法规定或是学理研究，对于公众参与权作为一项环境行政程序权利所应当涵纳的权能的理解处在不透彻状态。所谓权能是指权利构造内部必不可少的、对权利创制目的的实现发挥特定功能的构成要素[2](p100)。权能概念揭示出权利创制目的的实现与权利构造内部应当具备的构成性规范要素之间存在着紧密勾连，使得权利建构导向了法定性、可处分性以及规范可能性[3](p321)。

由于我国现行立法聚焦于权利外在形态，对权利构造内部的权能表达并不充分，导致公众参与权在法律实践中遭遇阻滞。公众参与权实现困境有三重表现：一是公众参与权实现前提的不确定性。公众是否真正有机会参与到重大环境行政决策过程之中，主要取决于行政机关负责人的主观意志和行为习惯。二是公众参与权行使路径的受限性。在重大环境行政决策过程中，究竟采用何种参与方式并非取决于公众，而是由行政机关自由裁量，参与程度较高的参与方式往往被束之高阁。……