摘要：明清时期对府县官实行多头领导，面对众多的上司，除了朝廷规定的政务工作程序之外，还有非制度规定的手段，使对上政务运作变得复杂。府县官对上政务运作主要通过文书实现，不同的文书应用到不同的政务，既有典章制度的规定，也有人为的技巧，以至文牍盛行，务虚而不务实的工作作风直接影响到地方治理的效果。除了文书之外，府县官晋见上司也是常态，这原本是政务处理最便捷的方式，但在上下不能够同心的情况下，往往成为互相猜度的角斗场。建言既给予府县官以直接向君主陈说的机会，也给他们带来风险。条陈既能够反映本地的问题，也能够显示出府县官的才能，却难免泛泛空言。府县官对上政务运作必须使用权术，事上成为工作重点。

关键词：上行文书;相见礼;建言;条陈;事上

中图分类号：D691文献标识码：A文章编号：1672-1101（2021）01-0044-08

作者简介：柏桦（1953-），男，北京人，法學硕士，历史学博士（中国），文学博士（日本），安徽理工大学双聘教授、博士生导师，澳门科技大学博士生导师，天津市优秀法学家，青海省昆仑学者，主要专业：中国政治制度史、中国法律制度史。

Abstract：IntheQingDynasty，prefecturesandcountieswereledbymultipleheads.Inthefaceofnumeroussuperiors，inadditiontotheadministrativeworkproceduresstipulatedbythecourt，therewerealsonon-institutionalmeans，whichmadetheoperationofadministrativeaffairscomplicated.Theoperationofgovernmentaffairsbetweenprefectureandcountyofficialsandtheirsuperiorsismainlyrealizedthroughdocuments.Differentdocumentswereappliedtodifferentgovernmentaffairs，inwhichtherewererulesandregulationsaswellasman-madeskills.Asaresult，thereappearedtheprevalenceofpaperwork，andtheretreatbutnotpragmaticworkstyledirectlyaffectedtheeffectoflocalgovernance.Inadditiontodocuments，itwasnormalforprefecturalandcountyofficialstoseetheirsuperiors，whichwasoriginallythemostconvenientwaytodealwithgovernmentaffairs，butwhentheupperandlowerlevelscouldnotbeofthesamemind，itoftenbecameaarenaofmutualguessing.Makingsuggestionsandpresentationbyitemsgivestheprefecturalandcountyofficialstheopportunitytospeakdirectlytothemonarch，butalsobringsthemrisks，foritcannotonlyreflectlocalproblems，butalsoshowthetalentsoftheofficials，anditishardtoavoidgeneralandemptywords.Prefecturalandcountyofficialshavetousepoliticaltrickeryintheoperationofgovernmentaffairsandservingthesuperiorshasbecomethefocusofwork.

Keywords：upwarddocument;meetingetiquette;givingsuggestion;presentationbyitems;servingthesuperiors

向上请示汇报，是明清府县官的主要责任之一，也是他们在行使政治权力时所必须要做到的大事。“成我者惟上，格我者亦惟上”[1]97。府县政事成功与否的关键所在，在于能否取得上峰的信任。欲取得上峰的信任，对上政务运作则是重要环节，主要是通过文书以达成。此外，还可通过面见上司直陈政务，在适当的机会进行建言。这些都是府县对上政治运作的重要内容和环节，既有严格而细密的规定，也有复杂而多变的技巧，高深而隐密的心理在此也表现得淋漓尽致。

一、对上文书形式

府县申上的文书形式主要有验、详、禀、册揭等文种据徐望之《公牍通论》所考，详、禀的公文名称始于清代，各种辞书也多引清代为例。而据《大明律·吏律·公式·事应奏不奏》和《官文书稽程》所载“若于亲临上司官处，禀议公事，必先随事详陈可否，定议禀说”、“若各衙门遇有所属申禀公事，随即详议可否，明白定夺回报”等条文及北京图书馆藏《祁彪佳文稿》（中文出版社，1979年）中所收有的许多详文、禀帖，可证明代就有这种文书形式。。明前期，必要时还可以使用奏疏直接向朝廷奏请;中叶以后，府县只能够通过督抚按转奏，不能够单独上奏了。

验文是一种最普通的向上申报形式，主要用于立案备查事件，有一定的固定格式，其文中必有“伏乞照验施行，须至申者”的套话[2]。由于是用于立案，因此不用书册。凡是在府县权限之内可决定、不用上宪批复的事务，均可使用之。

详文是府县官常用申上的文种。“夫详文者，详言其事而申之上宪者也。贵在源委清楚，词意明切而陈以可否之义，仰候宪裁”[3]。凡是在府县权限之内不能决定、必须请示上宪批准的事务，均可使用之。由于是用于向上请示、需要得到上峰批复可否实行的事件，因此除要标明“伏乞照详施行，须至详者”的套话之外，还需要附上书册等有关文书。详文是正式公文，需要备案，而且一经立案便成定规，府县官没有十分把握，一般不轻易使用详文，因为一纸入公门，九牛拔不出，一旦出现问题，很难有回旋余地。

禀文是“详文有所不便言与不必见之详文，而乃以禀通之也”[4]。禀文多用于汇报政务和公事磋商。由于禀文不是正式的公文，也不入公文档案备案，办事也有回旋的余地，因此府县官经常使用，进而成为通行的文书形式。

册揭是对官员考核和对下属官吏的考语和参评，是一种定期向上汇报的文书形式。由于这些考语和参评事涉隐密，故其末尾称：“理合具揭，需至密揭者”。册揭本来是用于考评，但因册揭属于保密文书，所以有些官员也用于密告。府县官考核属下官吏的职责颇重，这种需要定期申上的文书是不能延误的。

清代府县事务的专家汪辉祖在谈及申上文书时指出：“申上之文必须委曲详明。然申上有三：曰验，曰详，曰禀。验止立案。详虽批回，而自道以上皆经承拟批，上官有无暇寓目者。禀则无不亲阅，遇有情节繁琐，不便入详及不必详办之事，非禀不可，宜措词委曲，叙事显明，上官阅之，自然依允。凡留意人才之上官，往往于禀揭审示疏密，惟事尚未定，勿向上官率陈。凡率陈之故有二：一则中无把握，姑餂上官意趣;一则好为夸张，冀博上官称誉。不知案情未定，尚待研求，上官一主先入之言，则更正不易。至驳诘之后，难以声说，势必护前迁就，所伤实多”[5]。汪辉祖只谈了一些申上文书的写作要领，而黄六鸿则谈及写作技巧。大凡府县官都视申上文书为要务，无不在申上文书上下功夫。

府县除向上级申详之外，在适当的机会还可以用奏疏的形式向朝廷请示。按“国初定制，臣民具疏上于朝廷者为奏本，东宫者为启本，皆细字。后在京诸司以奏本不便，凡公事用题本，其制比奏启本略小而字稍大”[6]。最初府县官是有权使用奏疏直接向朝廷请示和申明主张的，但自正统以后便有所限制，在原则上要逐级申诉，因此，府县官不经过上司认可直接使用奏疏文书的不多，即便使用也要知照上司或变换名义。如嘉靖时河南长垣知县杜纬的《代县民王佑奏马政疏》[7]、洪熙时清河知县李信圭的两疏减役等[8]，都是借县民之名而申明自己的看法。明末至清代，府县官已经不能够用奏疏直奏朝廷，必须通过督抚按转奏或代述其大旨。

府县是亲民之官，当然注重于本府县现实。其所申禀的上司，职在承流宣播和澄清吏治，当然注重府县对政令的贯彻实行和称职与否。所谓“上司各行所见，未尝亲睹民之疾苦，故多操切，为事所赖以调停其间者，在吾有司耳。若上司知操切而有司不知调停，则民无所措手足矣”[1]97。上司的所作所为不见得符合实际，府县官在落实的时候也会有难处，调停则在于既能够奉上不怠，也能够安下不误，故要有施政技巧。

府县官基于本地的利益要办某些事情，因为没有权力决定，只有向上请示，一旦得到上宪批准，府县官便有权力去贯彻实行。《嘉靖长垣县志》的编纂者在编入现任知县杜纬的几篇奏疏文移后评论云：“令之责任在安养。垣之急莫如水患、里甲、马政久矣！杜令奏疏闻于朝，文移恳于当路，使数年之弊政民困解，可谓达民牧矣。至其广储畜以裕国用，收才勇以壮国威，敦信义以固国本，则又深切政务而凿凿可行者也，司国苟能采而择之，亦可小补哉”[7]。通过这些上行文書，府县官痛陈某些事实行的必要性，或多或少可以影响到上司的决策。

府县官通过申禀，取得上司的示下，是得到上援，也就能够对本地的“刑名、钱谷、上供、送迎、调发诸具繁伙，素号难办”的众多事务“处之绰然”[9]。如没有上援，则处处遇难。由此出现一种怪现象，即不管事之大小，一概申禀，“若米盐琐细一一上闻，则所遗者反大矣”[10]。这种现象成为风气，不但使府县官难以展布其才，而且使他们的自主行政权也丧失殆尽。从府县官角度上看，他们对上司不得不倚赖，但不能绝对倚赖。若是“上官曰是，彼亦是;上官曰非，彼亦非;迨其后事势乖违，民怨沸腾，彼则曰此是上官之意”[1]99。以为一旦出事就可以委过于上官，殊不知“上宪之言不可恃，吾竭力以事之，彼未尝不加奖借，偶有不合，绝不肯为我弥缝”[1]101。祸害当头各自飞，更何况以小争大，小必不胜。即便如此，有文书在案，有证据可查，上峰的批示仍不失为府县官的保护伞。以此之故，府县官频繁地使用申上文书，使公文数量巨增，弊端百出。正如明人谢肇淛所讲：“至于文移之往来，岁时之申报，词讼之招详，官评之册揭，纷沓重积，徒为鼠蠹薪炬之资，而劳民伤财，不知纪极。噫！弊也久矣”[11]。更何况“簿书文移，上下所凭以为信者也。然今上之施于下者，非必其尽行也，以应故事而已。下之申于上者，亦非必其尽行也，以应故事而已”[12]。文牍盛行，也就很难注重实事。

二、晋见上司与陈说

府县官到任之后，参谒上司是不可少的礼节;上司召见、府县官有事求见也是正常政务，面见不同上司的机会很多。按照明代礼仪规定，官是按尊卑等级行拜揖礼。府县官见高于自己两品以上的官要行两拜礼，上官不用回拜。“凡司属官品级亚于上司官者禀事则跪”。“凡揖礼，下见上，躬身举手齐眼为敬，上官随坐随立无答;其次下官举手齐口，上官举手齐心答之”[13]。这种按公事礼和常见礼区别的方法，本身就有一定的缺陷。下官见上官，很难区分是有无公事;在相见礼节上，往往就重不就轻。在当时就有人认为下官见上官礼仪已经超出典制规定，行大礼而卑躬屈膝，自贬低而不乏心术，都是因为权力的作用

【明】王世贞《觚不觚录》云："二司自谒吏部、都察院，庭参有跪，而至于朝房私第，及驿传迎送，则为长揖而已。内阁大臣虽尊贵，无跪礼，而江陵之奔丧，所经省分，三司皆出数百里外以谒，然跪者十之六七，未尽纯。暨还朝，则先遣牌谓本阁部所经由，二司相见，俱照见部礼，于是无不跪者矣。"此段描述维妙维肖。张居正奔丧，能否再回京掌权尚未可得知，故跪者十之六七，而回京定是掌权，故无不跪者。这种重礼以示尊敬，实际上都是对权力的崇拜和畏惧的具体表现。。面对执掌自己前程命运的上司，“守令不问贤不肖，惟以奉承为臧否，跪拜频仍”[14]，俨然主仆。在这种关系下，府县官在政务上同上司探讨协商的权力顿失，只有惟命是从，俯首听令，丝毫不敢违忤上司意图，不然就会丢官卸职，乃至于被问罪。

从府县官见上司的礼节上来看，府县官从本来正堂的身份降为属员，地位明显下降。由于礼仪上尊卑差距明显，府县官面见上司时也难免产生一种畏惧心理。正是这种畏惧心理，使他们不敢坦率陈述政务上的主见，即便陈述，也因常遭呵斥而自讨没趣，惟上是听便成为他们唯一可选择之路。在这种情况下，上下级的关系变为上持督责之权以临下，下以催逼之权以奉上，一时间，“任有司者，以催办钱谷为能事，以奉承上官为得体。而司之临府，府之临州，州之临县，不察俗之厚薄，不问民之休戚，首先计其迎送之远近，伺其拜跪之疾徐，假公营私，要一奉十，稍拂其意，便有文翁之教化，阳成之抚字，轻不免于骂詈，重莫逃于捶楚”[15]。在上司的显赫威严下，府县官陈述政务就不能不讲究策略，“事上”成为专门的学问。

有关“事上”之道，一般的官箴书中都有论述。如宋代李元弼《作邑自箴》卷1《正己》谈“上官误有沮驳公事，不可谓理胜在我，辄应答之间失上下之分”，元代张养浩《牧民忠告》将《事长》归纳为各守涯分、宁人负我、处患难、分谤、以礼下人、不可以律己之律律人等6条，明吕坤《实政录》把事上作为政事成败的关键，佘自强《治谱》、汪天锡《官箴集要》等也都有事上之目。清人官箴论及事上尤多，仅徐栋辑《牧令书》卷5《事上》中就收有12人的议论，而黄六鸿的议论尚无收入其中。

黄六鸿的议论颇符合明中叶至清前期的地方官场现状，也很有代表性。在黄六鸿看来，事上应持有“敬”与“勤”两字，因为“敬则傲慢不敢生，而参见必恭必慎，仪节必时必周;勤则怠忽不敢萌，而奉行之必详必速，咨请之必婉必诚”。除了谨慎恭敬，勤政婉诚之外，还要注意各种细节，“揣之时势，毋过谄，毋不中度，语寒暄则先后有序，禀公事则详切有要”。关注表情而揣摩上司心理，在上司问事的时候，除了事先有所准备之外，千万不能够说这是自己的看法，不是讲制度规定，就是与同寅共同商议，不给上司以独断专行的感受。仅仅注意礼节与言语还不够，礼物是不能够少的，“馈送土宜，悉照旧规，务于先期躬亲简点”。所谓的“旧规”乃是常例，不可以随便增减，但也要视上司喜怒而为，不能够“虚词巧饰以示欺”，也不能够“蒙混草率以示疏”，在审度轻重的情况下给自己留有余地。若上司经过或来本地视察，“刍舆按部，厨传供帐，丰盛宜加，册籍仗仪，整齐具备”。招待要周全，既不能够豪华使之感觉奢侈，也不能够简略使之感觉怠慢，总以不让上司挑出毛病为准。把那些呼冤喊告者控制起来，不能够让他们拦轿喊冤;所张贴的告示，凡是上司颁下，务必张挂通衢，而本官发布的告示取下来，不让上司抓到把柄。接待上司如此，对上司所派之人也不能够怠慢，总要看其来头，这些人不能够决定府县官的荣辱，却能够向上司进言，所以接待要让他们不能够“毁谤”为度，最好能够掌握这些人的一些把柄。在黄六鸿看来，这些“皆以卑奉尊，以下事上之正轨也”[16]。在这种常规接待与面见上司的过程中，已经显示出府县官与上司的关系并不是简单的上下级关系，彼此相互利用与相互防范之态已经是昭然若揭了。

“事上”之难是不可逃避的，因为事必上成。没有上司的支持和庇护，府县官是不可能平安一任的。府县官之所以把面见上司为要务，除政务的需要之外，博取上司的好感是主要目的。有些府县官除因上司召见以外，总是千方百计地寻找各种机会去见上司。值得注意的是，大多数地方事务不是在府县官面见上司时得到解决的。碍于礼仪和高低贵贱，基于利害，这种面见往往成为上下各怀私计的排练场。在上以察察之心而猜疑，下则以韬晦之计以自全的情况下【清】徐栋《牧令书》卷5《事上》云："良郡守不易得，不韬晦则与之争名而犯其所忌，贾祸之道也。然惧逼上官，遂如木偶以听，其位置一无所措施乎？非也！归功于上而己不有焉（官箴书集成7，黄山书社1997年第97页。）。，彬彬有礼的会见，实际上就是上下猜度的角斗场。

三、建言与条陈

下诏求直言是历代统治者的一项统治策略，明清也不例外。如洪武九年（1376），朱元璋下诏：“迩来钦天监报五星紊度，日月相刑，于是静居，日省古今，乾道变化，殃咎在乎人君，思之至此，皇皇无措，惟冀臣民许言朕过。于戏！于斯之道，惟忠且仁者能鉴之，若假公济私，乖贤人君子之操，非所望焉”

《明太祖实录》卷109，洪武九年闰九月庚寅条。。此诏颁出，有不少人上书，其中有一些人因言事中听，授官进级。由于没有规定建言格式，一些人建言之文长且滥，其中刑部主事茹太素的“论时务五事累五万余言”，导致朱元璋颁布建言格式：“颁示中外，使言者直陈得失，无事繁文，自序其善”

《明太祖实录》卷110，洪武九年十二月庚戌朔条。。自此以后，建言成为一种制度而载入《会典》之中。

建言的内容很多，“凡有利国利民之事”，“若官吏人等贪赃坏法，颠倒是非。酷虐良民，及婚姻、田土、军役等事，一体职掌榜文内事理”，均可用建言的形式“具状自下而上陈告”。建言之状由六部、都察院、给事中会议，定其可否而奏闻，“其间可行者，移各该衙门施行，若泛言不切，立案不行”。因为有官吏军民人等利用建言而假公济私的现象，景泰四年（1453）“令建言者，该衙门详细参看，果有利国利民，可行则行。有假以言事报复雠怨者，具奏治罪”[17]。建言需要所属衙门参看，也就使这种建言完全控制在各级官府手中。

由于建言需通过官府审查，且要官府用印，地方长官便有能力控制和掌握这种建言。有些府县官利用建言把一些自己难言而又无权决定的事诉之于上，取得一定的效果。如“外僚之最卑者馮坚，一典史也，洪武中条陈开国政体，而太祖嘉纳之。潘叔正，一州同也，永乐中建言会通河事宜，而成祖采用之”[18]。这是有名的府县级官员建言成功的事。永乐以后，对建言的控制加强，“凡非科道官而建言者，世必诟之曰是出位，曰是好名，又曰是为进取之捷径耳”[19]。没有言责的府县官若建言，不但容易招惹上司不悦，更易引起左右的议论，有时还成为获罪的契机。如宣德时的深泽知县王源“数上书论事，被征召入都，又论时政得失，忤旨下吏”[20]。上司对建言也吹毛求疵，如“成化间，有吏建言时事，礼科给事中忌之，以激励风俗之‘厉不从‘力，参送法司问罪。不知厉本古字，《汉书》凡云风厉、勉厉，皆不从力。此吏亦不能自明，二人盖未尝读《汉书》故也”[21]。建言原本是博采众长，有则改之无则加勉，却成为险途，动辄得咎。

府县官建言谈论时政，以其官微且没有建言之责，议论又非自己权责范围的事，当然是险途，甘冒此风险的府县官还是不多的。不过，在事关府县或本人利益时，有些府县官往往也会巧妙地使用建言的手段，即假以他人之名义以行自己之所欲。由于是以代言的名义，府县官有过可卸之他人，有功则当然少不得是自己的。如弘治三年（1490），三原知县以县民巨海的建議为名，建言请把该县改隶西安府而获成功[22];嘉靖时期的河南长垣知县杜纬以本县民王佑的建议为名，建言蠲免养马以苏民困，得蒙皇帝恩准而获成功[7]，方志编纂者无不将之归功于府县官。

虽然朝廷允许天下臣民直接向朝廷建言，但是在洪宣之后，这种直接向朝廷建言乃是科道官的责任，府县官直接向朝廷建言的事例成为罕见，尤其是在景泰四年（1453），“天下巡抚官各陈地方利弊，则从户部会议，具奏定夺”[17]，成为固定的则例，言地方利弊成为抚按的专权。无论是府县官还是军民，若言本地的利弊情事，则必须先向总督、巡抚、巡按提出，由他们向朝廷奏请。如嘉靖年间福建汀州府武平知县徐甫宰在任有守城平盗功，邻省广东潮州府程乡县人知其有御寇才能，“相率走督府，愿借公。督府为请于朝，调公于程乡”[23]。在景泰以前，百姓恳留地方官，可以直接赴朝廷恳请，皇帝往往允许，且增秩礼送回原府县，此后则有所限制，甚至予以治罪。清代因循，严格限制百姓恳留地方官，不能够因此治百姓之罪，但地方官要受到惩治。如雍正帝认为：“凡官员离任，每有地方士民保留。如果该员在任实有政绩，惠泽在人，爱戴出于至诚，理应赴上司呈请。”需要按照程序提出，“乃迩来积习，无论官员贤否，概借保留为名，竟不呈明上司，辄鸣锣聚众，擅行罢市，显然挟制。其中买嘱招摇，种种弊端，殊为不法。”因此出台事例，“嗣后官员离任，士民有擅行鸣锣聚众罢市者，分别首从治罪。其被保之员，亦严加究治”《清世宗实录》卷34，雍正三年秋七月庚戌条。。至于建言则成为科道官的专责，“本朝旧制，京官并许条陈，自康熙十年（1671），宪臣奏请停止，凡非言官而建言，为越职言事，例当降调处分”[24]。京官尚不准建言，何况府县官了，建言制度也只是君主专制政体的一种装饰而已。

条陈是下级向上级提出的建议，府县官根据本地的情况向所属上司提出建议，以供采择，也是对上政务运作的重点。条陈要有的放矢，将各事一一开列，先要叙述事由，分析其中利弊，最后提出建议。对于地方政务而言，这些建议往往有利于地方治理。如明末池州府石埭县知县姚子庄，在征粮方面先讲“六弊”，然后罗列“六法”，最后讲“以上诸款虽似剽袭旧闻，实系剔除今弊。在官则易为转移，在民亦不难改革，是称两便。但卑职抚字有心，催科无术，仰冀宪台採择实行，则小民无虑始之惊，而比户享乐成之福矣”[25]。以利民为理由，归功于上宪，实际上也是在显示自己的才能。

府县官所上条陈也有奉上司之命而为的，对于这种命题作文，更要有理有力有节。如清初汝宁知府金慎，在督抚要求各府县条陈利弊时，针对招抚流亡、垦荒安民，提出招复业之民、广招徕之法、筹牛种之给、宽征税之期、浚沟渎之淤、严争夺之禁、筹备荒之策、申课农之令等八事，每事都有具体的措施，乃是“卑职早夜覃思”的结果，“始于民垦之无人，终以吏治之未善”[26]。这些应时的条陈，有新意者少，老调重弹者多，在统治者看来，这些都是“套子”，即便是指称时弊，“此不过欲沽名尔，若重处之，适以成其名”[27]。这些条陈多束之高阁，即便是批示几句话，也无非是面子文章，很少能够按照条陈付诸实行。

明万历以后以至于清亡，包括府县官在内的士大夫们上条陈成为时髦，“且近来又有一种风尚，士大夫务为声称，舍其职业而出位是思，于今时又为朝阳之鸣矣。建白条陈，连编累牍，至核其本等职业，反属茫昧。主钱谷者，不对出纳之数。司刑名者，未谙律例之文。官守既失，事何由举，凡此皆所谓名与实爽者也”[28]。不切实际的空言，或“自矜一己之能，喜为独出之见”[29];或“皆纸上空言，不可见诸实事”[30];或“名曰投状，巧饰一二附会之语”[31];以至于“止为虚文，而全无实事”[32]。条陈成为表面文章，用于装潢门面，弄虚作假之风盛行，对地方治理产生恶劣的影响。

四、结语

文书、晋见、建言、条陈，都是府县官对上的政务运作，何种方法对自己有利，全靠府县官自己权衡。府县官一直处在多头领导下，而多头领导对府县事务干涉程度不一，也使事上成为工作重点。对上的政务运作，不但要有应用上的技巧，而且也有应用者的政治心理。复杂的政治心理，多变的政治手段，盘根错节的政治关系，在这种对上政务运作过程中表现得相当充分。

以申详上司文书而言，这是正式公文，要存案备查，少有瑕疵，否则将来会追究责任，故必须要有理有力有节，且“言堪动听”、“使阅者咏之，其可喜、可怒、可泣、可悲之情不觉油然而动，勃然而生”[3]，同时还要将自己立于不败之地。如明末台州府推官蒋鸣玉为本府申请赈济，先讲台州特殊的地理环境，“险厄四塞，腹背万山，凭临大海，十日旱则尽室呼天，三日雨则阖门沉灶。”本来就易生灾害，而本年阴雨连绵一个多月，“山深谷隐，阴气昼合，水高数丈，浸没树头，街巷浸淫，田畴荡析，疫延数邑，十死二三。”受到这样大的灾害，理应该申请赈济粮款，若是不采取自救措施，上司不会下拨粮款的，因此要强调自救的困难。首先“台州无舟无车，状夫疾走不及百里，所负不过数斗，商贩四绝，五谷不通。”其次“台地气独旱，六月接新，一失其时，无种可续。”再次“台郡宦迹寥寥，城无典铺，村无殷户。”即便是如此，本府也没有坐以待毙，还是采取一些措施，“除设法流通，随时拯救，如设粥施药，平粜请仓。”也就是说在大灾之时，地方官已经竭尽全力，还是“小惠弗敷，煦濡无益。”在万般无奈的情况下，才申请救济，“仰祈宪行轸恤，大沛周仁，庶几幽谷春回于煖律，而饥民命续于鸿施矣”[33]。这种申详乃是府县官必须掌握的技巧，“如水灾必将如何督率，设法宣泄补种;如旱灾则叙不能翻犁播插，现在祈祷甘霖字样;此乃渐次成灾办法也。若遇届收之日，骤遭水淹，则当实禀成灾，禀内声明猝不及防，并非圩堤不坚所致，以免申饬办工者”[34]。如果只讲受灾之惨，不讲如何抗灾救险，是府县官失责，尽人事而无力回天，乃是申详文书的关键所在。“不用实而专用虚，妙于趋，尤妙于避”[35]。府县官对上文书，字里行间都隐藏着趋利避害，既要达到目的，也不将把柄落在上司手中，这乃是官僚政治在所难免的。

从府县官对上政务运作来看，基于地方利益往往是主流，但也不乏牺牲地方利益以奉上者。如明末南直隶六合知县顾高嘉，在上司征调屯粮的时候，先强调人祸，“向因连被兵荒，凋残已极”，后讲天灾“自今亢旱，入秋不雨”，灾情严重到“沟无滴水，地不生毛，万井无烟，千家号泣，流离载道，饥殍盈塗”。就是在这种情况下，还要催征，以至于那些穷军“携老幼，相率鼠窜者已十之二三”，若是他们因凶荒所迫，“势必走死如骛，其有祸不可胜言者，此更今日之隐忧也”。天灾不可怕，人祸尚可忍，若是把这些人逼上绝路，就会揭竿而起，威胁到政治统治。“夫百姓有剥肤之惨而不以上闻，其罪犹可言也;地方有垒卵之危而不以急告，其罪不可言也”[36]。这种请求缓征的理由充分，上宪没有不同意的理由，若是因此出现动乱，将人民推向反抗的道路，府县官与上司都难逃其责。这种技巧也是府县官们精通的，以百姓不堪忍受为辞，即便是没有以百姓利益为先，在某种程度上也减轻了地方负担。府县官们虽然看重自己的前程和利益，千方百计地逢迎上司，毕竟地方社会稳定与经济发展才是确保前程和利益的根本，但也不乏无耻者。“官场陋习，不以民事为重，易办之事，则视为无关紧要，难办之事则又设法推诿矣。一如官衙，惟知打算每年出息若何，至于民生休戚，则始终不曾念及;一遇民事，惟思迎合上司喜怒如何，至于小民利害，则前后更不暇计;只觉眼前官职不甚尊荣，全忘治下子民曾否得所”[37]。官场风气不正，政治日趋败坏，所造成的恶果也是可想而知的。

从府县官对上文书形式来看，舞文弄墨，文牍风气甚重，崇尚虚文。“上以套缚，下以套应，抵验只属虚文”[38]。上有政策，下有对策，乃是府县官惯用的伎俩。他们当中有不求有功、但求无过者，还有“沿习故套，搏美虚文，止图苟免一身，罔顾贻患来者”[39]。那些不务实而务虚者，即便是知道地方利弊所在，也是“以虚文视之，则皆故套也”[40]。为了规避处分，推卸责任，“徒务虚文以为弥缝旦夕之计，不能为地方尽心爱民”[41]。更有甚者，与胥吏勾结在一起，“阳以虚文塞责，而阴挟其金钱”[42]。借虚文以牟利，以故套而逃责，很少能够办实事，即便是办些实事，也难有实心，“于庸吏则责其有实事，有实事则虚文亦实”[43]。在这种情况下，府县官即便是得到上司的支持，也很难将实惠落实于民众，地方也难以实现治理。

以晋见上司及面陈事务而言，在揣摩上司意图的情况下，一些府县官也很少能够把百姓的利益放在首位。“一有揣摩之心，便工迎合之计，奔竞钻营，无所不至”[44]。进而成為一种恶习，根本不讲什么是非曲直，惟以私心揣摩，不安心政务，却总是窥测上司的意图，以至于“今天下才子皆以揣摩为仕途妙诀，求以投当路之意，而不顾万一”[45]。将心思都用在窥探上司的意图，就会忽略原本的职责，“是以守令忽民瘼者不知惩，恤民困者不知劝，而小民无生养之期，天下无太平之望矣”[46]。这种官场风气的盛行，直接影响到地方社会到稳定，也难以实现有效治理。

从府县官对上政务运作来看，有难以克服的官僚病态，政务不在能干不能干，关键在于能说不能说。能干不如会说的，能说的不如会来事的，若是把自己利益置身于人民之上，许多做法就难以理喻了。一些府县官功名利禄心重，他们如“夜蛾扑绕灯烛，驱去复来，弗至焦烂弗止;利禄声色之在人，往往甘其心而死之”[47]。为了达到自己不可告人的目的，什么无耻的行径都做得出来，“我欲是求，我利是趋”，以至于“觇容察辞，助忿乘愉;法度盈口，奸邪满躯”[48]。从历史发展来看，“历朝风气，皆名利递嬗，如西汉好利，东汉好名;唐好利，宋好名;元好利，明好名;国朝好利”[49]。不能够摆脱名利的束缚，总是把个人利益看得太重，置国家与人民利益于不顾，“大半藉为邀名之计，以图引进之阶;饰其貌而不矢以实心，遂至执于偏而绝少全诣”[50]。府县官们的表里不一，言语和行动上的不一致，乃是官僚政治的必然产物。

府县官之上既有朝廷，又有督、抚、按、藩、臬、道，架屋叠构，无论是正官，还是属吏，都是上司。在对上政务运作上必须有技巧，府县政务才会减少阻力;而获得上司的认可与支持，不但能够保住官职，在某种程度上也能够造福于地方。在政务运作过程中所形成的政治关系，既有时代、社会、历史文化等方面的特征，也有从事政治的人之素质和心理因素。在相同的政治条件下，不同的人在政治行为上会有差异，所造成的政治效果截然不同。君主专制政体，无论是推出什么政策，都带有强制性的政治条件，人们的主观能动作用受到很大限制，属于一元化体制。在这种体制下，人的性格、信念和心理活动复杂多变，则导致实际执行的千差万别，具有多元化的性质。府县官在对上政务运作过程中的表现，既有政务方面的考虑，也有个人方面的顾忌，更有复杂的心理，进而导致行为各异，实际效果也各不相同，与地方治理息息相关。

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