甘宁 沈彦

摘要 结合国家战略，从以人为本和生态文明建设的视角探讨“多规合一”的城乡空间优化布局体系。以国家级湘江新区为例，分析其城乡空间发展现状与存在问题，并在剖析生态文明与“多规合一”关系基础上，以人文本，从发展与保护协调、布局与功能配套、集约与生态并重等方面指出生态文明对“多规”空间布局的要求，从而提出以生态为导向的“多规合一”国土空间重构的总体思路，从资源环境承载力、国土空间开发适宜性、经济社会发展评价、区域间协调发展等方面分析空间发展条件，进而确定空间管控分区和要素布局体系，以及其他规划与国土空间总体规划的衔接。探索城乡空间格局可持续构建、城镇建设用地集约高效、生态底线控制与城镇边界合一等具体策略。

关键词 生态文明;多规合一;空间优化;湘江新区

中图分类号 TU982文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2021）10-0252-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.10.064

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Study on the Spatial Optimization of Urban and Rural Areas under the Perspective of Humanistic Needs and Ecological Civilization Construction—Taking Xiangjiang New Area as an Example

GAN Ning1，2，SHEN Yan1，2 （1.Hunan Key Laboratory of Land Resources Evaluation and Utilization，Changsha，Hunan 410007;2.Hunan Provincial Land and Resources Planning Institute，Changsha，Hunan410007）

Abstract Based on the new urbanization and ecological civilization construction strategy，this paper discusses the spatial optimization layout system of “multi-regulation and integration” from the perspective of ecological civilization.Taking the national-level Xiangjiang New Area as an example，we analyzed its urban and rural spatial development status and existing problems，and based on the analysis of relationship between ecological civilization and the“multiple planning integration”，from aspects of the coordination between development and protection，layout and function，intensive and ecological and so on to point out the requirement to ecological civilizationof “multiple planning integration”space layout，put forward the overall thought of territorial spatial reconstruction，from the resource environmental bearing capacity，the evaluation of economic and social development，the development of regional and regional coordination，and so on to analyze spatial development conditions，to determine space control partition and elements of system layout，and the connection between other planning and overall planning of territorial space.We explored the sustainable urban and rural spatial pattern construction，urban construction land intensive utilization，ecological baseline control and other specific strategies.

Key words Ecological civilization;Multiple planning integration;Space optimization;Xiangjiang New Area

新時期，国家大力推进生态文明建设，优化城乡空间开发格局，迫切需要加快“多规合一”的实践与创新。随着《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于在国土空间规划中统筹划定落实3条控制线的指导意见》以及自然资源部《关于全面开展国土空间规划工作的通知》等一系列文件出台，明确了构建“多规合一”的国土空间规划体系，科学划定三条控制线，从而形成科学、适度、有序、绿色的城乡空间格局。笔者以国家级新区——湘江新区为案例，积极探索如何优化配置城乡人口、资源、环境、基础设施等要素，从而促进城乡空间优化布局与协同发展，实现区域生态效益、经济效益与社会效益“三赢”。

1 背景概述

1.1 生态文明与“多规合一”

随着我国近些年城镇化进程的快速推进，城乡生态环境问题受到严重影响，环境污染问题层出不穷。可见，我国城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景下推进的[1]。新时期，面对资源环境的严峻形势，倡导生态文明建设，走出一条生态文明的中国特色新型城乡发展道路，以期实现我国长期可持续发展[2]。党的十八大明确提出，建设生态文明，是中华民族永续发展的千年大计。按照生态文明建设的要求，2014年3月《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中提出推动创新城市、绿色城市、智慧城市和人文城市建设。2015年12月中央城市化工作会议提出贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，要尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，构建科学合理的“三生”空间结构。此外，特别强调城乡建设用地的集约节约利用，努力改善城乡生态环境质量，推动形成人与自然和谐发展的现代化新格局。

近10年来，因面临城镇化、工业化和现代化的巨大压力，同一个空间下多部门发展与保护类空间规划的冲突已深刻影响我国国土空间开发和保护的成效。针对不同规划空间布局不协调状况，国家层面积极推动“多规合一”，通过协调不同规划的期限、目标、内容等方面，形成城乡发展的“一张蓝图”。通过生态空间、农业空间、城镇空间3类空间的划定，实现“三生”空间优化覆盖全域，构建以生态文明和可持续发展为目标的城乡空间布局体系[3-4]。

1.2 长沙市湘江新区城乡空间发展现状与问题

湘江新区（原“大河西先导区”）位于湖南省长沙市湘江西岸，地处我国城镇化“两横三纵”格局中长江横轴和京广纵轴的结合点，以及东部沿海地区和中西部地区过渡带、长江开放经济带和沿海开放经济带结合部（“一带一部”）核心区域，承东启西、连南接北的战略地位十分突出。范围包括长沙市岳麓区全境、望城区及宁乡市部分区域，土地面积约1 200 km2，境内管理3个国家级经济开发区和2个省级经济开发区。自2015年4月以来，湘江新区作为中部地区第一个国家级新区，努力打造山清水秀、舒适高雅的品质新区，在践行五大发展理念上发挥了示范作用，在建设“两型”社会中发挥了先导作用，在发展新产业新业态新模式方面发挥了引领作用，在推动城乡一体化发展上发挥了标杆作用。2017年湘江新区农用地7.92万hm2，耕地3.04万hm2，林地6.88万hm2，城乡建设用地3.04万hm2，生态功能区众多，地区生产总值2 167亿元，占长沙市的20.57%，主要经济指标增速均高于全市、全省。

近年来，随着建设步伐不断加快，对建设用地的需求逐年增加，而存量用地利用粗放且效率低，加上耕地后备资源少，目前新区基本通过“易地占补”方式解决耕地不足的问题，但由于新区发展势头强劲，建设用地需求与耕地保护的矛盾越显突出，占补平衡压力进一步加大，加上区域竞争力相对较弱，要素集聚能力有待提升，生态空间与城镇空间、农业空间的协调度较低。

2 基于生态导向管控的“多规”城乡空间格局优化布局路径

2.1 优化布局思路

开展“双评价”，是科学编制国土空间规划的前提和基础，是优化城市空间布局的有效手段和重要途径。该研究以《双评价指南》中的评价内容为依据，科学合理确定新区生态保护、农业生产和城镇发展空间的地域单元，重点从生态控制的角度构建“双评价”体系，评价资源发展现状与发展潜力，突出生态极重要区对城乡空间变化的影响，引导生态保护空间、农业生产空间的优化调整，强调“双评价”对城镇开发边界的引导，识别未来城镇发展的潜力空间，从而促进城镇空间的精明增长，构建城乡空间优化布局新模式，助推国土空间的高质量发展[5-7]。该研究目的在于建立一个城乡之间要素流通顺畅、基础设施齐全、产业联系紧密、组织功能完善的城乡一体化復合系统，从而实现城乡国土空间集约化、网络化、功能化。

2.1.1 城乡国土空间集约化。加快建设生态文明，要求“多规合一”城乡空间的集约发展和保护生态协同并进。城镇建设空间要不断提升空间紧凑、集约、高效利用水平，积极探索人口、产业等要素密度高的地区集约高效利用模式，从而提升各类空间对城乡健康持续发展的支撑保障能力。

2.1.2 城乡国土空间网络化。在城乡空间优化调整过程中，要坚持以人为本，探索创新多元化的空间优化模式，真正做到生态、生产、生活空间的统筹融合，形成多层次的网络化空间发展格局，构建以生态文明和可持续发展为目标的良性城乡空间网络体系。

2.1.3 城乡国土空间功能化。

在推进生态文明建设过程中，应更加强调生态优先、绿色发展和高质量发展，通过科学划定3条控制线，科学有序统筹3类空间布局，结合地域的资源禀赋和发展现状，赋予各具特色的发展功能，完善各类空间功能的配套，高度契合空间的布局与功能。

2.2 评价框架构建

国土空间是一个集资源、环境、社会等要素在内的复合、多元系统，人类针对国土空间开发建设的任何活动都是基于这个集成系统的。笔者从研究区全域出发，突出“生态优先”理念，将资源环境承载能力和国土空间开发适应性评价融合为有机整体，围绕生态保护、农业生产、城镇建设3类功能，构建“资源禀赋+承载规模”综合评价框架。

首先，基于现有区域土地利用总体规划、城市总体规划以及各类专项规划，提取有关基础数据，充分摸清区域资源禀赋现状，作为后续评价的科学依据。主要是基于新区内资源环境要素组合关系，从土地资源、水资源、环境、生态等资源数据和环境特征方面入手，对资源适应性和限制性进行评价，客观分析全域全要素对支撑农业生产、城镇建设等人类活动的承载能力，并根据结果来合理确定城乡空间的人口、产业集聚发展的强度与规模。

其次，国土空间开发适宜性评价主要是以城镇建设、农业生产和生态保护各类适宜性评价结果为依据，从而划定区域内城镇建设和农业生产的适宜区、不适宜区，以及生态保护极重要区和重要区等空间。该研究除了侧重考虑自然、人文、生态等因素以外，更关注生态产品服务价值、经济发展重要性、自然与生态约束性以及人类主体利益需求等方面多项指标的综合定量评价。主要是先通过研究区国土空间内单个因素、单项指标对国土空间开发适宜性的影响进行定量分析，再多因素、多指标综合评价出对国土空间开发建设、农业发展、生态保护方面共同作用的结果，旨在摸清新区自然-人文-生态系统的今后发展潜力，优化调整各类空间功能分区，研判今后新区适宜开展生态保护、农业生产和城乡建设的国土空间用地规模、结构和布局，构建科学合理的城镇建设、农业发展和生态保护格局，实现区域精明增长与精细管控。

最后，开展区域环境承载能力评价主要是在城镇建设不适宜区、生态保护极重要区和农业生产不适宜区的空间划定基础上，将城镇建设不适宜区和生态保护极重要区外的空间作为农业空间承载规模最大值，将生态保护极重要区和农业生产不适宜区外的空间作为城镇空间承载规模最大值。此外，通过相关的供需关系，从总量、地均、人均3类指标入手，通过国土空间开发适宜性评价，明确各类功能的开发适宜性分区结果，从而科学划定“三区三线”测算区域内农业生产和城镇开发建设的合理承载规模最大值。

3 构建新区“多规合一”城乡空间管制分区体系

基于“双评价”成果，科学划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界，并与产业功能板块布局匹配，建立与生态文明建设相适应的空间分区体系，制定相应的空间管控规则，对新区空间利用进行科学的管制限定[8-9]，在新区空间范围内，构建出“三条底线+三大空间+各类空间管治区”的空间管治分区体系，形成具有可复制推广的新的空间格局。

具体来说，在构建城乡空间管制分区过程中，从管治区的功能出发，统筹协调好保护与发展的关系，结合新区未来用地需求，划分各类空间管制分区，明确各区的生态保护目标、城乡建设重点和生态管控要求。同时，要根据空间界定、功能定位，衔接各部门的空间事权，有效运用于国土空间规划管理。为积极推进城乡一体化国土空间格局优化调整，结合各类空间规划分区设置与管制要求，该研究整合划定了城镇优先发展区、城镇潜力发展区、限制开发区和禁止开发区4类管制区，从而引导空间合理布局、资源优化配置，体现“多规合一”理念，不断探索城乡空间优化布局新模式。

4 湘江新区“多规合一”城乡空间优化格局构建实践

湘江新区坚持生态优先、绿色发展理念，优先锚固生态空间格局，通过“用地边界控制线”，处理好经济与生态、发展与保护、产业与宜居“三对”关系，统筹融合“三生”空间，实现了各类用地空间的有机整合和空间耦合匹配，增强了区域的总体土地承载力效能，提升了土地集约利用水平。

4.1 构建科学合理城乡空间格局

城乡空间格局是新区城乡建设和发展的总体结构。湘江新区坚持“精明增长”“紧凑城市”理念，实施“多规合一”，通过相关控制约束界限范围，科学划定城镇建设、农业发展与生态保护功能区，逐步形成城乡统筹、功能完善的城乡空间结构，形成“一主、三副、多点”的新区城乡空间布局。按照“多规合一”思路的总体指引，对城镇建设、产业发展与生态环境保护的空间布局进行匹配，基于新区的地形地貌、区位、基础设施、人口集聚点、产业集聚区现状，优化梅溪湖国际新城、滨江金融商务区、洋湖生态经济区、岳麓山风景名胜区、麓谷科技新城等核心片区控规，高标准编制望城滨水新城、宁乡沩东新城等拓展片区控规，提升产业用地比重，合理布局商住用地，留足生态用地空间，形成整体低密度、局部高效利用、景观廊道通透、天际线优美的空间新格局（图1）。

4.2 推进城镇建设用地集约高效 按照“多规合一”理念，结合原新区规划，在编制新一轮国土空间规划“一张图”过程中，重点协调3条控制线之间的关系，解决“生态-耕地、生态-城镇、城镇-耕地”三者冲突，统筹谋划国土保护、利用、开发和整治，优化开发格局，提升开发质量，规范开发秩序，促进新区人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相統一[10]。开展控增量盘存量调流量行动，推进闲置空闲土地盘活利用，深入推进城镇低效用地再开发，探索推进地下空间立体开发，提高土地利用强度和效益。同时，通过城乡建设用地增减挂钩、人地挂钩等策略，保障中心城区和各级各类开发区等建设空间用地需求[11]。

4.3 生态网络（EGB）与城镇发展边界（UGB）合一

如图2所示，科学划定生态空间控制线和城镇开发边界，有利于新区由“外延式”扩张向“内涵式”发展转变。湘江新区“两线合一”模式旨在从生态控制的视角，把城镇发展、生态安全有机融合、统筹推进，形成一个集自然、经济与社会复合功能的生态系统，从而提高生态产品供给能力与价值实现，为湘江新区的生态保护与建设、自然资源有序开发和产业合理布局提供重要支撑[6]。通过界定城市基础设施服务范围，规划服务设施的服务半径和边界，为城市再生长提供发展导向，实现城市功能组团与服务边界的空间耦合、均衡协调。明确生态空间控制线内除因重大基础设施、旅游配套设施等原因外，不得有任何建设行为;此外，一方面，通过国土综合整治对生态控制线内的闲置农村宅基地、废弃土地等进行整理;另一方面，对新区今后旅游发展用地布局做出合理安排。

5 结论与建议

城乡空间重构旨在明确各区域空间资源优势和发展短板的基础上，科学有序、统筹协调国土空间各类资源的开发和保护。新时期，按照“一张图”的总体要求，坚持“以人为本”的理念，以生态文明建设为导向，推动“多规”城乡空间的优化调整，构建与资源环境承载能力和国土空间开发适宜性相匹配的生产、生活和生态空间格局。

为构建国土空间开发与保护统一格局，合理确定城镇建设、农业生产和生态保护三大功能空间，在各级国土空间总体规划的具体实施和操作中，应进一步合理解决冲突矛盾，科学划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界3条控制线，加强与各类专项规划的衔接，加强国土空间规划信息平台建设，重点加强大数据技术在国土空间开发、自然资源与生态环境保护评价中的应用，形成基于大数据的国土空间规划智能决策系统，从而全面提升城市治理水平，实现安全、健康、可持续发展。

参考文献

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