文/费岑

集体经营性建设用地的入市始发于20世纪80年代的一些沿海乡镇企业，由于有先行的案例，在国家层面上给予了相关政策倾斜，1988年的《宪法修正案》、《土地管理法》均在某种程度上提及了乡镇土地（集体经营性建设用地的一种）在符合城市总体规划的前提下能够用于兴建企业，这也为后期集体经营性建设用地能够进入市场流通奠定了一定基础。

随着市场经济的不断发展，在2004年国家层面发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，该决定明确了农民所有的、具备经营条件的建设性用地的相关使用权可以进行流转，次年的“增减挂钩政策”更是对城乡建设用地进行统筹规划，很大程度上为集体经营性建设用地入市政策的落地提供了铺垫。

2015年中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》指出，政策上允许集体经营性建设用地入市。这表明试点工作即将开始。在这种大趋势下，由原国土资源部、住房和城乡建设部在2017年8月21日发布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，正式推动了集体土地入市的发展。方案中明确将北京、上海、南京等13个城市作为开展利用集体建设用地建设租赁住房试点的城市。本文以上海松江区集体土地入市建设租赁住房的实践为典型案例，分析其相关入市举措并进行效果分析，旨在为进一步推动集体土地入市的政策落地提供有效参考。

一、松江区入市5幅租赁住房用地简况

松江区作为上海集体经营性建设用地入市的唯一试点区，具有很强的代表性。根据规划用途相符、适宜入市等条件进行筛选，结合松江区租赁住房专项规划，在产业集聚区、商业商务集聚区、交通枢纽地区（含轨交站点用地）等租赁住房需求集中区域，探索以集体土地入市方式出让租赁住房用地。2018年，泗泾镇SJSB0001单元07-09号、泗泾镇SJS20004单元03-11号、车墩镇SJC10022单元23-01号、小昆山镇SJS40002单元11-04号、九亭镇SJT00106单元10-07A号等5幅租赁住房用地相继入市，合计出让面积113398.87平方米，增加租赁住房4653套，占全区全年租赁住房供应的47%。

表1 松江区集体经营性入市租赁住房项目情况表

5幅土地出让人均为地块（地区）的农民集体经济联合社。在设定松江集体经营性建设用地基准地价基础上，对入市土地进行了市场评估，协议的最低价不低于基准地价的70%。实践试点的楼板价在3000-3200元/平方米区间，与周边国有建设用地出让地价趋同。入市的民主决策，采用“一次研判、两次汇报、两次决策、两次委托”程序。一次研判是指出让前，由协调小组研判。两次汇报是分别在研判、出让方案形成后，向集体经济组织汇报。两次决策是指入市意向和方案须取得三分之二以上成员或代表成员同意。两次委托是指分别委托有法定资质的机构办理前期和入市申请手续。

二、松江区集体经营性建设用地入市举措及效果分析

（一）入市举措

根据国家层面的政策要求，松江集体经营性建设用地入市主要从以下几个方面进行实施。

1.明确了镇村两级集体的入市主体。以农村集体资产产权制度改革为契机，更好地了解农村地区的相关集体资产。全区14个镇联合社和98个村合作社办理《上海市农村集体经济组织登记证书》、组织机构代码证，开设银行账户等，确定了集体经济组织法人资格。全区已完成集体土地所有权和使用权登记，128个村集体土地所有权发证率达到100%，集体土地使用权发证率95%。在《松江区农村集体经营性建设用地入市管理办法》中明确了入市主体，即镇联合社代表镇农民集体行使集体土地所有权，村合作社代表村农民集体行使集体土地所有权，分别属于两个以上村集体经济组织的，由各村合作社共同行使集体土地所有权。

2.设定了符合松江实际的入市条件。按照从易到难、从点到面逐步推进的原则，设定以下入市条件：一是完成农村土地所有权、使用权确权登记，土地权属清晰、无争议；二是符合控制性详细规划或者郊野单元村庄规划；三是符合国家和本市产业政策、环保政策，具备开发条件；四是提前制定相关约定协议，中标者将按照合同条款只能将此类用地建设成租赁用房，用于租赁，并且需要住房数量及环境达到相关条件，进而实现收益。

3.实现了土地增值收益的共享共赢。一是参照征收转用土地出让净收益提取专项资金区域统筹的做法，集体土地入市增值收益调节金由松江区财政局统一征收，区级财政在全区范围内统筹使用，通过财政转移支付机制，实现对经济发展薄弱地区的反哺，优先用于经济欠发达的浦南地区低效建设用地减量化、基本农田保护、农民集中居住等，实现了区域内不同地区发展权的有效统筹；二是松江区结合农业供给侧结构性改革，组建镇级农民集体联合社，集体经济组织的土地收益以资本金形式注入集体资产，由集体资产联合社或合作社统一运营与管理，从而实现了集体经济组织的发展壮大和持续造血；三是集体经济组织入市收益不再以现金形式直接分配给农民，而是以股权增值方式追加量化为成员股份，通过资产运营和持续股权分红方式，避免了农民快速返贫现象的出现，以成熟的资本运作确保了农民长期分享社会经济发展的成果。

4.制定了集体经营性建设用地地价。松江区参照国有建设用地交易制度，探索制定了集体经营性建设用地入市管理办法、交易规则和服务监管制度，将集体土地纳入城市建设用地管理体系。同时，参照国有建设用地基准地价级别范围、设定规则及程序，制定了松江集体经营性建设用地基准地价，为入市试点地块地价评估和确定提供依据，确保出让底价有法可依、公平公正。集体经营性建设用地价格应通过具有土地估价资质的估价机构进行市场评估，协议出让最低价不得低于基准地价的70%。

（二）效果分析

1.达到了入市流程的科学化、合理化以及民主化。农村地区集体经营性建设用地入市在流程设置上增加了“民主集体商讨会议”流程，设定入市条件，在方案确认后，实行委托、汇报、决策等流程，所有权代表在入市程序的全过程中均能表达自己的意愿与想法，保障了出让主体的权益。此外，集体经营性建设用地入市决策在执行基准地价的基础上实行了公开投票原则，只有三分之二以上人员通过才能根据相关入市条款实行交易，提升了民主决策的效益力度和公平、公正性。

2.土地入市收益分配公平合理。松江区集体经营性建设用地入市的土地收益实行分级分配。区级以上的收益实行区内统筹管理，全部进行财政收缴，用于基础设施、教育设施建设和民生方面的保障，特别是用于区域内贫困地区的财政帮扶；镇以下的土地入市收益委托资产运营公司经营管理，根据所有权股份的占比进行合理分红，整体上保障了集体经济组织的收益。

3.最大化保障了农村地区权益。入市并不是收回农村地区农民土地的权益，而是使得用地合理化、效益最大化。通过规范入市程序，在用地的使用用途、定价以及登记等方面预先进行合理规定，且在整个入市过程中，农民作为所有权主体均起着决策性的关键作用，土地的入市交易价格、配套等相关条件均符合农民的意愿，确保“取之于民、用之于民”。

三、思考和建议

（一）强化多方合作，发挥租赁住房市场竞争优势

集体土地建设租赁住房在一定程度上缓解了住房建设供地压力，同时，经规划改造，可大大提升农村面貌和居住环境。但是，集体土地建设租赁住房适用范围有限，主要集中在租赁住房需求旺盛的大中城市。与商品住宅项目相比，租赁住房项目回报率明显偏低。这一特点使其对供地主体、开发企业等均缺乏吸引力。如果在市场化机制下不具备竞争力，那么此类项目一旦离开了当前试点期间的扶持政策，就很难大范围推广。

2020年中央经济工作会议提出“土地供应要向租赁住房建设倾斜，单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，国有和民营企业都要发挥功能作用”。这意味着，住房租赁市场的土地来源仍在不断扩大，传统的土地供应、集体建设用地、闲置土地等也将向租赁市场提供更为丰富的用地，这为租赁住房市场提供了更大的经营空间。因此，地方政府、农村集体经济组织、合作企业的利益博弈成为焦点问题。地方政府要切实保障农民的利益不受集体组织侵害，充分保障农民集体对入市政策的知情权，同时，要给予租赁住房开发商合理的市场回报，减少政策变化给企业带来的法律风险，使地方政府、农村集体经济组织、合作企业三方在集体建设用地建设租赁住房上实现共赢。

（二）完善税收制度，提升集体土地入市积极性

集体经营性建设用地的入市方法参照国有建设用地，必然涉及税收的问题。相对于国有建设用地的交易，集体经营性建设用地入市在制度上并不完善，用地的股份归集体所有，在收益税收上并没有相关的税收制度，如果参照国有建设用地的税收制度，将在很大程度上压缩了集体的利润，会打击其入市的积极性。因此，可考虑采用出让方和受让方分配税收的方式，但是仍需思考如何找到双方的最佳平衡点，实现双赢。

建议进一步探索明确集体土地入市耕地占用税、农村土地使用税、契税、印花税、土地增值税、城市维护建设税等税费政策，明确征收幅度和范围，逐步建立城乡统一的税费体系。探索采取灵活的税费征收制度，减少社会资本参与利用集体土地建设租赁住房的资金压力，提升企业开发租赁住房的积极性。建议在开发前期手续办理阶段减免相关税费，待运营成熟后再行收取相关税费。

（三）合理配置资源，注重高质量利用土地

在松江区的实践过程中，集体经营性建设用地入市仍然占用建设用地指标。在上海“以减定增”背景下，需通过建设用地减量化腾挪出新增建设用地指标和耕地占补平衡指标。如果地方政府没有减量化潜力，则按照不同用地类型，需要缴纳相应的减量化指标费。此外，城郊地区也同样面临停车难的问题，很多老旧小区、人才公寓车位十分紧张。以提高土地利用效率与增加土地收益为抓手，调动各方参与积极性。一方面，结合农民集中居住的规划安排，引导村组织及农民将原本的宅基地集中平移归并，置换出可成片开发的租赁住房用地。另一方面，关注集体建设用地地下空间开发利用的规定，提高土地节约集约利用水平。研究农村集体经营性建设用地地下空间出让、开发政策，明确不同用途地下开发出让金标准和存量集体建设用地增加地下空间是否需要补缴出让金等问题。

（四）加强顶层设计，促进一二三产业融合发展

从松江区试点情况来看，很多有试点意向的镇村，由于缺少郊野单元村庄规划覆盖，未能赶上集体土地入市红利，有的则在实践过程中，存在区位条件限制、周边配套设施跟不上、租赁住房监管缺位等问题。在当前鼓励利用集体存量和低效建设用地开发建设租赁房的同时，要评估项目对环境、对集体经济组织的“三生”资源的适宜性和承载力的影响，充分进行实地调研勘察，分析人口结构（公共服务配套）、交通支撑（交通站点、停车场）、生活方式（消费、文化背景）的变化影响。

进入新时代，乡村价值更需要重新审视，乡村不再是单一从事农业生产的地方，还有重要的生态涵养功能、令人向往的休闲观光功能、独具魅力的文化体验功能，集体土地的入市为乡村旅游项目的发展提供了土地空间，让集体土地进一步成为促进乡村振兴发展的重要资源。因此，提升郊区乡村的宜居度和吸引力，还需要从顶层设计出发，从城乡融合、自然资源保护和宜居环境优化的视角，关注租赁住房项目周边的公共空间布局优化和相关设施的功能复合、共享、兼容，科学有序地统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化镇村范围内的空间结构和布局。