文/孙忆敏

2017年12月15日，《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（以下简称《总体规划》）获国务院批复，批复中明确要求上海市严格控制城市规模，到2035年，全市建设用地总规模不超过3200平方公里，坚持节约和集约利用土地，严格控制新增建设用地，加大存量用地挖掘力度。

十余年来，上海的城市规划和建设一直秉承“节约集约利用土地”和“挖掘存量土地转型潜力”的原则，时至今日，存量土地已成为上海城市发展的主要空间载体之一，其中，存量工业用地由于其“空间区位好、用地规模大”等特征，将成为未来存量土地转型的重点对象。市政府各部门也颁布了多项关于存量工业用地转型的相关政策。但在具体实践中，存量工业用地的转型还是面临诸多难点，出现了转型推进缓慢、土地权利人动力不足等被动局面。

本文试图通过回顾笔者参与的上海存量工业用地转型实践，剖析其中存在的政策、规划、土地、投资等方面的难点和制约，并提出相应的对策。

一、存量工业用地及其权利人的特征分析

（一）用地规模大，产出效率低

根据《总体规划》，截至2015年，全市现状工业仓储用地规模839平方公里，占全市建设用地的27.3%，是东京、纽约等城市的2-3倍，远高于城镇居住用地、公共设施用地、绿化广场用地。同时，工业用地产出效率较低，除去规模以上工业企业外，剩余占地约60%的工业企业仅贡献全市工业产值的约5%。开发边界外低效工业用地地均工业产值不到全市平均水平的30%。

《总体规划》提出，至2035年，全市工业仓储用地规模要控制在480平方公里以内。……