郭玉清 姜晓妮 刘俊现

(南开大学 经济学院，天津 300071)

一、引言

1994年分税制改革后，由于旧《预算法》要求地方财政保持“收支平衡、不列赤字”，城投债作为缓解地方收支压力的一种融资机制创新应运而生。城投债又称“准市政债”，是地方融资平台公开发行的企业债券、短期融资券和中期票据，主要支持基础设施或公益项目建设。学界将城投债定义为“准市政债”，是由于城投债并非地方政府直接发行，而是由隶属地方政府的融资平台公司作为发行主体。基于发行主体是企业而非政府，在审计署组织的多次突击式审计中，均将城投债定义为“地方政府性债务”，而非直接意义上的“地方政府债务”。

图1(a)及图1(b)分别绘制了历年城投债的发行规模及增速，借以初步观察其扩张趋势。其中，图1(a)绘制了地市级和公司级城投债的平均发行规模，结合图1(b)中地市级城投债的发行支数及增速可见，2009年和2014年分别成为城投债扩张的两个结构突变时点。2009年，为应对国际金融海啸冲击，中国政府审时度势启动新一轮积极财政政策，允许地方政府拓宽表外融资渠道，为中央国债建设项目提供配套信贷资金(1)详见中国人民银行及银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》(银发[2009]92号)。。在宽松政策支持下，各地组建大量融资平台公司，通过申请银行贷款、发行城投债、拓展“非标业务”等渠道拉动本地增长、迎合政绩考评，导致各地城投债发行规模呈竞争飙涨态势。……