周洋 梁彦希

摘要：行政应急作为国家应对突发危机和重大危机风险中最主要的处理手段，在任何时期都应保持其生命力与适应力。我国以《中华人民共和突发事件应对法》为核心，建立起具有全程性、共治性特点的行政应急制度，在多次突发危机事件发挥了重要作用。在公民意识逐步提高的今天，行政应急应逐步向公众参与型迈进，保障社会力量的广泛、深入参与。其中，既要保障社会公众合法参与到行政应急中的权利，也要重视行政应急公众参与秩序的维持，从而建立起完善的行政应急公众参与体系，构建公众参与型行政应急制度。

关键词：行政应急;公众参与;《突发事件应对法》

分类号：D922.14

一、引言

2020年初爆发的新冠肺炎疫情，对我国治理体系与治理能力提出了巨大挑战。在应对疫情期间，我国行政应急制度发挥了关键性作用。行政应急制度，是规范行政机关在面对公共危机或面临危机风险时，发挥其管理职能与协调职能，组织物质、人力资源以应对相应危机，并在危机解除后进行后续收尾工作的一項重要行政制度。而基于我国幅员辽阔，人口众多的特点，国内的公共危机常体现出事件突发性、影响广泛性性和响应滞后性的问题，更需要一套高效且有力的行政应急机制以有效应对。在2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》，是我国现阶段行政应急制度的最主要规范性文件，其中的具体规定对我国行政机关在突发事件中的行政应急行为具有指导性和规制性的作用。

同时，随着公民意识的逐步提高，我国社会公众对于自身在公共危机事件中的定位有了更为深刻的认识，社会公众参与到行政应急中的呼声也愈发高涨。社会公众是我国行政机关的服务对象，保障社会公众的合法利益与合理需求也是我国法律的核心价值，社会公众参与到行政应急制度中的权利应得到充分保障。但同时，亦必须坚持行政机关在行政应急中的主导地位，以及时有效地解决公共危机事件为首要原则，不能因保障公众参与而削弱行政应急制度的本质功能。如何平衡公众参与权利与行政应急效率之间的关系，如何在充分保障公众参与权利的同时对公众参与形成合理有效的规制，都是现阶段行政应急制度在完善和发展过程中需要重点解决的问题。

二、公众参与型行政应急制度

1.浅析我国行政应急制度

我国现阶段的行政应急法律体系，是以《中华人民共和突发事件应对法》为核心，以相应时期的诸多行政法规、地方性法规为补充，形成的一套较为科学、完备的法律体系。其中，《突发事件应对法》的颁布使我国行政应急制度突破了过往存在的事后性、封闭性和独揽性缺陷，显著提高了我国政府在处理和应对突发事件时的能力。

我国行政应急制度始终坚持通过原则性指导与针对性部署相结合，在不违反基本原则与基本精神的前提下，针对突发危机事件的具体性质和情况尽可能地提高行政应急效率，降低公共危机事件所造成的负面影响。而随着我国行政应急法律体系的不断完善，在诸多公共危机事件，如2003年的“非典”疫情，2008年的南方雪灾，以及2020年初爆发的新冠肺炎疫情中，我国的行政应急制度都发挥了积极作用，充分保障人民的生命、财产安全。

我国现阶段的行政应急制度，突破了过往存在的事后性、独揽性特征，体现出全程性与共治性的特点。具体而言，即我国的行政应急制度并不局限于在公共危机事件发生后的及时响应、快速处理，而是延伸至对公共危机事件的长期监测、有效预防以及危机事件处理完毕后的后续工作。另外，行政应急也并不单纯地由行政机关“一把抓”，而是结合实际情况充分发挥公共组织、企业事业单位、个人等社会群体的力量，提升行政应急效率与成效。

但同时，全程性和共治性的特点也引发了社会公众对自身在行政应急中参与和权利保障的需求，行政应急中的公众参与问题随之出现。

2.公众参与的法理基础

公众参与原则是现代行政法上的一项核心原则，其目的在于保障社会公众对行政机关在行使行政权力时的监督权，确保行政机关充分听取、考虑社会公众的意见和需求，使行政机关的行政行为真正对社会公众产生积极影响。公众参与实质上强调了社会公众与行政机关之间的互动性，使社会公众突破在传统行政法律关系中的被动、消极地位，而成为积极主张自身权利的主体，保障了社会公众的合法权益。

公众参与原则已被世界上大多数现代化国家吸纳为行政法中的一项基本原则，如葡萄牙《行政程序法》、美国《联邦行政程序法》以及中国澳门地区的《行政程序法》中都对公众参与原则作出了规定，明确赋予公众在行政法律关系中的参与权利。而在我国曾经草拟的《中华人民共和国行政程序法 （试拟稿） 》中，也曾将公众参与作为一项基本原则规定其中，体现了我国对行政法律关系中公众参与的积极态度。

3.公众参与型行政应急制度

在一般行政法意义上的公众参与，主要指的是社会公众向行政机关表达意见、主张合法权利，享有的是类似于民法中“请求权”的权利，本质上仍然处于被动的弱势地位，是一种狭义解释上的“参与”。而广义解释上的公众参与，应是社会公众直接进入到行政机关作出相应行政行为的全过程中，实现真正的参与。

基于行政应急中全程性和共治性的特点，应对公众参与的范围和强度作出扩大化的解释，即实现广义解释上的公众参与。具体而言，公众参与型行政应急制度应具有以下特点：

（1）公众参与范围广泛，融入行政应急的全过程

现代化的行政应急，并不局限于在公共危机事件发生后的处理，而是从前期预防、准确预警、及时处置、事后恢复等多层次、全方位角度对公共危机事件进行处理。在此过程中，各个环节均涉及到社会公众的切身权益，并对社会公众产生持续性的影响。此时若只赋予社会公众在行政主体即将做出行为时表达意见的权利，而非贯穿行政应急全过程的深度参与权利，难免削弱社会公众对自身合法权益的保障，公众参与的作用亦大打折扣。同时，行政应急存在多个环节，要在各个具体环节中充分发挥社会力量的积极辅助作用，则必然要将公众参与的范围扩大到行政应急的全过程。

（2）公众参与形式深入，成为行政主体的“合作者”

不同于正常状态下的行政管理事务，突发的公共危机事件中存在无数不可预估和难以解决的复杂情况。同时，行政主体在面对公共危机事件时，由于其自身在能力和理性上的有限性，其做出的决策未必具有充分的合理性和有效性。此时，则必须发挥社会力量的作用，让大量具有专业知识的非政府公共组织， 企业和个人进入到行政应急的具体过程中，弥补行政主体在行政应急中的理性和能力缺失。

充分发挥社会力量在公共危机事件中的作用，则必须让社会公众得以深入参与到行政应急中，并在其中享有一定的自由度和地位，成为行政主体在处理公共危机事件中的“合作者”，而非“被领导者”。否则，社会力量中的专业、理性因素便难以对行政主体的行政应急产生实质性影响，行政应急中的公众参与也就失去了实际意义。

三、公众参与型行政应急制度的构建路径

在行政应急中，公共参与应融入行政应急的全过程，并以深入的形式进行参与，成为行政主体的“合作者”。但一方面，社会力量在行政主体面前始终处于弱势地位，难以相对平等地参与到行政应急的具体过程中;另一方面，行政应急中的公众深入参与又会对行政主体的权力产生一定的冲击，行政主体很可能会运用所掌握的行政权力干预社会力量在公共危机事件中的参与。因此，必须明确赋予社会公众在参与行政应急过程中所享有的法定地位，并通过法律对行政主体进行规制，以保障行政应急中公共参与的实效性。

但同时，也必须考虑到社会力量在公共资源调配能力、应急措施组织执行能力等方面的不足，特别社会资本趋利性对社会力量参与公共危机事件处理的负面影响。行政应急中的公共参与仍需由代表国家利益的行政主体进行领导，并通过严格的法律规定，对参与行政应急的社会力量予以规制，保证其在处理公共危机事件时的充分发挥积极作用。

1.构建社会公众参与行政应急的法定渠道

社会公众在面对公共危机事件时，由于与行政机关之间存在的天然距离，往往难以及时有效地参与到行政应急中。在现行的《突发事件应对法》，虽提及了社会力量可参与到行政应急中，但并未明确赋予社会公众在参与行政应急过程中所享有的法定地位，也未提供社会公众参与行政应急的法定渠道，影响了社会公众在行政应急中的参与程度与参与效率。必须通过搭建起在行政应急中行政主体与社会公众之间的联系桥梁，细化赋予社会公众在行政应急中法律地位的具体条件，构建起社会公众参与行政应急的法定渠道。

基于我国实际的政治体制，在面对公共危机事件时，基层自治组织往往能发挥出其在紧密联系广大群众，高效执行应急措施上的突出优势：一方面，行政应急中的大量决策需要通过基层自治组织进行执行;另一方面，基层自治组织能快速地与公共组织，、企事业单位以及公民个人进行对接，使其进入到行政应急的具体过程中。因此，应对行政应急中基层自治组织的法律地位予以明确，使社会公众通过基层自治组织参与行政应急获得法律上的保障。

我国《突发事件应对法》在第21条、第55条和第57条中分别就基层自治组织在处理突发事件、协助人民政府执行工作等方面作出了明确规定。但从整体上看，《突发事件应对法》并未对基层自治组织在处理突发公共危机事件时的应急权力来源、行使方式以及权力规范进行明确。基层自治组织在行政应急中的法律地位十分模糊，尤其是其处理突发公共危机事件时的应急权力难以界定，这也阻碍了基层自治组织在促进社会公众参与行政应急方面作用的发挥。

因此，应通过在《突发事件应对法》等行政应急法律中规定执法资格、由相关行政部门进行行政授权或行政委托等方式，赋予基层自治组织部分行政应急权，从而明确社会公众在参与行政应急中的法律地位，构建起社会公众参与行政应急的法定渠道，进而有效保障行政应急中的公众参与。

2.完善社会公众参与行政应急的法律规制

基于行政应急的全程性和共治性特点，社会公众参与行政应急的范围可根据行政应急的不同阶段进行划分，并充分考虑在处理公共危机事件中社会力量与行政力量各自的优势，将社会力量能发挥出更大作用的部分范围向社会公众开放。但另一方面，行政应急制度本质上仍然是由各级政府为主导力量的一种行政制度，不能为了保障公众参与而削弱行政应急制度的本质功能。因此，明确社会公众参与行政应急的范围，一方面要在具有专业性、广泛性的领域向公众开放，另一方面也要对公众参与进行合理有效的规制，从而平衡公众参与权利与行政应急效率之间的关系。

在对专门知识、专门技术有特殊需求的行政应急具体领域，向社会专业性人士、专业性团体开放，发挥社会专业力量在行政应急中的作用。尽管政府在总体上拥有着国内最先进、最完备的科学技术，但落实到行政应急具体领域，一些社会专业性人士、专业性团体的理论水平、实践水平也能发挥出十分积极的作用。例如在面对国家粮食危机时，政府需要在宏观上对粮食生产、销售、消费进行调控，但在具體地区的农业生产恢复、改进方面，还可以发挥农业协调组织、农业技术协会等民间专业性团体，以对政府的行政应急加以辅助。

而向公众开放的同时，必须保证行政应急中的政府主导性，并坚持以及时有效地解决公共危机事件为首要原则。利用社会力量应对突发危机，并不意味着依赖社会力量进行应急处理，在政府力量与社会力量的关系上，应是政府力量发挥主要的作用。充分利用公众参与完善行政应急制度，不能成为政府在行政应急过程中懒政、不作为的挡箭牌。

另外，在吸纳社会力量参与行政应急的过程中，必须时刻提防社会资本的无序进入和逐利本质。行政应急在本质上是公益性的行政行为，社会公众参与也应该是公益性的社会参与，而不能成为社会资本追逐利益的机会。保持行政应急社会公众参与的公益性，也是维持行政应急效率性、公正性和救济性的保证。应通过在《突发事件应对法》等行政应急法律中规定社会公众参与行政应急的宏观行为规范、限定社会公众参与的方式范围与程度，制定对无序参与、违法参与者的强制性惩罚措施，以国家强制力的手段保障行政应急公众参与的秩序。

四、总结

我国现阶段的行政应急制度，形成了以《中华人民共和突发事件应对法》为核心，以相应时期的诸多行政法规、地方性法规为补充的一套较为科学、完备的法律体系。同时，现代公民意识的提高，以及行政应急中全程性和共治性的特点，要求我国的行政应急制度应逐步向公众参与型迈进。

行政应急中的公众参与，在范围和强度应区别与传统行政法领域中的公众参与，体现出广泛性与深入性的特点。一方面，在行政应急中的公众参与范围十分广泛，融入行政应急的全过程中;而另一方面，行政应急中的公众参与形式深入，成为行政主体的“合作者”，从而充分发挥社会力量在公共危机事件中的作用。公众参与型行政应急制度的构建，应基于行政应急中公众参与的特殊性进行为了更好地发挥行政应急中公众参与的积极作用，构建公众参与型行政应急制度，应注重完善对公众参与的法律保障与规制。既要保障公众的参与权利，又要考虑社会资本趋利性对社会力量参与公共危机事件处理的负面影响，必须在公众参与中实现松弛有度。因此，一方面，要构建社会公众参与行政应急的法定渠道，以有效保障行政应急中的公众参与;另一方面，也应完善社会公众参与行政应急的法律规制，以国家强制力的手段维护行政应急公众参与的秩序，从而构建起符合时代要求的公众参与型行政应急制度。

注释：

1 葡萄牙《行政程序法》第8条：“公共行政当局的机关， 在形成与私人有关的决定时， 尤其应借本法典所规定的有关听证， 确保私人以及以维护自身利益为宗旨团体的参与”

澳门《行政程序法》第8条：“公共行政当局之机关， 在形成与私人有关之决定时， 应确保有私人之参与， 尤应透过本法典所规定的有关听证确保之。”

参考文献

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（1.暨南大学人文学院 2.暨南大学国际商学院，广东珠海 519000）