挑战与回应：城乡融合视域下的浙江省土地综合整治再审视

2021-05-06张伟彭晓燕

江苏农业科学 2021年6期

张伟彭晓燕

摘要：基于城乡融合发展视角，评价浙江省土地综合整治实施效果及潜在风险，并提出优化策略。研究表明，土地综合整治成为促进城乡关系变迁的有效平台和关键抓手，城乡融合关系对土地综合整治提出新要求;浙江省开展全域土地综合整治有助于优化城乡空间布局，实现城乡生产、生活、生态“三生融合”发展;土地综合整治在促进城乡融合发展的同时，面临土地综合整治管理决策行政化、实施过程工程化、利益协调复杂化、融资渠道单一化等挑战。研究结论的现实意义为优化土地综合整治实施效果、促进城乡融合发展，建议完善土地综合整治多元参与机制、明晰农村土地产权“三重属性”功能、创新土地综合整治利益共享机制、拓宽土地综合整治多元融资渠道。

关键词：土地整治;城乡融合;实施评价;浙江省

长期城乡二元对立发展格局，拉大了城乡发展差距，加深了农村不平衡不充分发展。农村的相对衰落对可持续发展形成严峻挑战，阻碍现代化建设进程。以牺牲农村支持城市发展和通过城市发展带动乡村发展，均无法促进我国经济社会持续高质量发展。只有城乡融合才能逐渐缩小城乡差距，促进乡村振兴和城乡一体化发展，最终实现我国现代化目标。

土地综合整治成为推动城乡融合发展的重要平台和抓手，在促进城乡融合中扮演关键角色。具体而言，通过对土地等资源的有效整合，土地整治能在优化资源配置、提升资源利用效率方面发挥积极作用，助力城乡融合发展[1]。浙江省颁布实施《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》等系列政策，其土地综合整治成效与挑战并存，为全国范围土地整治工作提供对照参考实例。因此，本研究基于城乡融合视角，评估浙江省土地综合整治实施效果及面临的主要挑战，旨在探索深化土地综合整治的对策建议。

1 城乡关系演变及对土地综合整治新要求

1.1 变迁：城乡关系演变

由于资源禀赋条件限制、经济社会发展水平改变，城乡关系实践与理论不断发展。19世纪初期，空想社会主义者认为资本主义国家城乡分立导致城乡成为对立的两面，城与乡的对立构成社会突出矛盾[2]。二战后，美国经济学家威廉·阿瑟·刘易斯主张以城市为中心，通过城市的发展重建城乡平衡关系[3]。20世纪70年代，以城市为中心统筹城乡发展的模式受到质疑和批判，逐渐主张农村主体性地位，农村建设与发展开始受到学术界重点关注。而马克思、恩格斯在批判城乡二元分离现实矛盾的基础上，提出城乡融合发展理论，认为城乡关系应将城市和农村生活方式的优点相结合，避免各自不足[4]。消除城乡对立格局，实现平衡、协调的城乡发展关系，必须大力发展农业生产力。具体而言，要重视发展农业，充分发挥城市作用，把工农业生产结合起来[5]。

我国城乡关系经历“强制性制度变迁”到“诱致性制度变迁”的转变过程，主要包括分离、统筹、融合等阶段[6]。新中国成立初期到改革开放，囿于恢复国民经济和工业化发展需要，建立计划经济体制，城市发展得到更多的倾斜性投入，而农村经济社会发展受到轻视。城乡分割体制下，城乡关系被人为扭曲[7]。即这一阶段城乡关系表现为，城乡被分割成2个部门，且以牺牲农村来支持城市发展。改革开放后，市场机制的引入扩大了城乡资源要素流动的范围和规模，也使得城乡之间的互动逐渐加强，城乡对立关系得到一定程度的缓和。2006年以来，国家越来越重视对农业、农村的资源投入，提出城乡统筹、城乡一体化、城乡融合等城乡关系定位。城乡统筹发展使得公共资源在城乡之间得到一定程度的均衡分配，但用城市的发展模式去统筹农村，并不能改變某个阶段局部地区城市繁荣、农村衰落的现状[8]。而城乡融合更强调城乡之间的共荣共生、协调平衡，更加强调充分利用各自优势，因地制宜互补可持续发展。

1.2 契合：土地综合整治适应城乡关系变化

城乡二元结构体系严重阻碍我国经济社会可持续发展，为实现城乡协调融合发展，必须科学认识城乡之间的地位关系，通过城乡资源合理配置，满足人的发展目标。实现城乡统筹的核心就是把城市和农村作为经济社会发展的整体加以考虑和筹划，消除体制和制度性因素对城乡发展带来的不利影响，实现城乡差距缩小[9]。土地综合整治是通过合理协调城市用地和农村发展用地之间的关系，促使城乡之间资源要素合理配置，实现城乡之间的互动式发展。土地整治伴随城乡关系演变，其内涵也随之发生改变。而全域土地综合整治被认为是实现城乡融合发展土地整治转型的有效模式和重要方向[10]，土地整治契合了我国城乡关系的变化。

土地整治是对农用地、建设用地、未利用地的规划布局和保护优化，是对人地关系的再调适[11]。在我国人地矛盾不断加深的情形下，迫切要求土地整治在优化国土空间利用格局、提高土地资源利用效率和改善生态环境方面发挥重要、积极的作用。要求土地整治工作不仅具有生态效益，而且在促进经济发展、社会治理等方面取得一定成效。土地作为一种资源要素，在统筹城乡关系中有关键作用，其能为农村提供生存的空间环境和发展产业的基础条件，同时也为城市建设提供了发展空间和资本。我国城乡关系演变过程，即从城乡二元对立关系转向城乡融合发展关系，促使土地整治转向土地综合整治，甚至有学者指出全域土地综合整治是未来城乡土地治理的方向。在乡村振兴背景下，城乡融合发展对土地综合整治提出新的要求：提高农村土地的使用价值，促进城乡发展要素的合理流动，实现社会合作治理、社会力量共同参与[12]。即城乡融合视域下的土地综合整治不仅包括工程建设方面，也涵盖了社会民主治理层面的内容，是城市与乡村之间的全要素协调发展。

2 土地综合整治促进浙江省城乡融合发展

浙江省全域土地综合整治围绕农业农村现代化、城乡融合发展的目标，遵循“山水林田湖草”系统治理理念，统筹推进土地整治工程，促进城乡之间协调发展，缩小了城乡差距，在城乡空间布局、“三生”（生产、生活、生态）发展方面发挥积极作用。

2.1 规划先行，优化城乡空间布局

杭州市西湖区按照全域土地综合整治的模式，以片区为单位，打破镇村之间的行政界线，对城郊地区的空间布局进行腾挪转换，统筹利用各类土地资源，对土地进行精细化管理。杭州市三墩镇处于城乡结合部，其耕地利用碎片化问题较为突出，但通过开展全域土地整治，对城中村进行全面改造、小城镇环境综合整治，实现了土地利用的集约和节约。并且，通过推动旧村庄的整体搬迁和失地农民集中安置，缩小了农村建设用地规模，扩展了发展空间，进而促进农村空间布局的合理优化。

城乡统筹发展包括空间意义上的协调，土地整治是对过去城乡分割发展格局的重构[13]，促进城乡空间布局优化及均衡发展。浙江省开展土地整治工作的第一步就是编制土地利用规划，做好土地总体利用顶层设计，实现对城乡之间全域规划、统筹考虑，达到优化城乡空间格局的目标。具体而言，浙江省结合各地的优势资源和禀赋特色，科学合理划定农业生产、村庄建设、产业发展和生态保护功能分区，精准编制村土地利用规划。

2.2 统筹协调，推动城乡要素流动

嘉兴市嘉善县依照“亩均论英雄”的思想，大力推进“标准地”建设，通过吸引企业投资，实现土地要素市场化目标，最终使土地和资金在城乡之间有序流动。同时实行差别化用地政策，开展农村产业发展用地试点，促进三产融合发展。一方面，通过对未用地和低效地进行精细化管理、出让、盘活等方式，提高土地利用效率，促进农业规模化经营。另一方面，通过对闲置农房的综合规划，鼓励利用闲置农房发展乡村旅游、民宿、文化創意等产业，为工商资本下乡提供契机，推进企业参与投资，增加农民收入，使土地和资金等要素在城乡之间有序流动。

土地整治是一个城乡资源交换过程，在土地整治过程中，城市获得建设用地，而农村获得发展资金，农民获得经济收入[14]。土地资源在城乡之间有序流动，使得城乡各得其所，实现双赢。城市和农村有着不同的资源禀赋和文化积累，因此，浙江省在开展全域土地整治工作时，应因地制宜探索适合各区县的发展模式和途径。把农用地整治、建设用地整治、未利用地整治统筹起来考虑，努力实现城市建设用地的节约集约、农村耕地高标准高质量、未利用地保护提质，为新型工业化、城镇化和农业现代化提供土地资源保障。通过“土地整治+”模式的探索，大力发展农村产业。同时利用增减挂钩政策、宅基地换房、土地流转等方式，在满足城市建设用地需求的同时促使社会资金流入农村，促进农村产业的发展繁荣，为农民提供更多的就业机会和增加农民收入。

2.3 以人为本，提高农民生活质量

丽水市松阳县在全域土地综合整治过程中，遵循“天人合一”理念，通过对古村落的改造和恢复重建，并结合当地自然景观，使得曾经居住环境差的小村子变成富有韵味的美丽古镇。因地制宜以低丘缓坡的开发利用和整治改造为着力点，坚持环境融合、生态保护理念，根据资源环境承载力合理布局，把“短板”变优势，利用低丘缓坡特色地势打造生态环保的坡地旅游业。这不仅带动了相关产业的发展，也促进了配套基础设施完善，能显著提高人民生活质量。另外，通过整镇推进的整治方式，市县协作互助，打造特色水稻基地和果蔬乐园综合体，促使当地就业岗位增加、农民增收和生活质量改善。

浙江省在《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》中指出，全域土地综合整治的原则是要充分尊重和保障农民的知情权、参与权、表达权、收益权，实现“共建共享”。浙江省在开展全域土地综合整治的同时，注重对人民权利的保障和实现，通过民主管理和监督，改善生态环境、促进当地特色产业发展来增加农民的获得感。依托“土地整治+”的方式，浙江省推进美丽乡镇、乡村旅游、农业园区、古村保护等建设和开发，促进了农村经济发展，农民收入增加、生活水平提高。美丽乡村和特色小镇等模式，促使浙江省农村也具备城市所拥有的基础配套设施，农村生活质量改善，城乡居民生活差距渐趋缩小。

2.4 生态优先，改善城乡宜居环境

双浦镇作为杭州市“山水林田湖草”全要素整治的试点基地，在全国率先推行全要素、全区域的土地综合整治与生态修复工程。通过彻底拆除各类违法建筑、科学系统治理水域、专项矿山治理、建设用地复垦、城中村改造等措施，促使双浦镇走上“富春山居图”再造之路。作为浙江省“千万工程”的一个缩影，杭州市葛塘村全面改造村容村貌，综合整治甲鱼塘给乡村带来的污染和破坏，扎实推进生态修复和保护，全面打造美丽田园、美丽庭园、美丽村庄，使曾经脏乱差的村庄重归山清水秀的面貌，很多当地居民认为这是“干了三十年想干的事”。

“生态为基、保护优先”是浙江省开展土地综合整治的原则之一，是推动浙江省生态文明建设的重要原则。浙江省辨证处理保护与开发的关系，坚持“两山论”精神，始终将生态环境保护放在优先位置。在土地综合整治过程中，浙江省注重对耕地、古村落、历史文化古迹的保护，坚持保护优先。总之，土地综合整治在修复生态环境，改善城乡居民生活空间方面发挥了积极作用。

3 城乡融合视域下的浙江省土地综合整治再审视

浙江省较早开展土地综合整治，在农村土地资源要素配置、农村建设用地利用、生态文明建设等方面取得成效。与此同时，由于土地综合整治复杂性、长期性及缺乏有效经验借鉴等原因，浙江省全域土地综合整治面临多方面挑战。

3.1 治理能力与土地综合整治管理决策行政化

梳理浙江省土地综合整治工作开展情况和发展脉络后发现，政府行政力量在土地整治中扮演重要角色。土地作为公共产品，其属性决定了难以依靠个人或者单个组织来统一指挥和统筹规划，要代表公共利益的组织来统筹推进;另一方面，我国政府处于职能转换期，其“行政权力偏好”导致了政府行政力量在土地整治过程中占主导[15]。此外，现阶段我国农村治理体系与能力的衰退，也是造成土地整治过程中“政府依赖”的现实困境的原因。

由于地方政府治理能力和体系薄弱所导致的土地综合整治行政化使得公众参与积极性不高。同时政府对外宣传不够，一些农民重眼前利益忽视长远利益，对土地整治工作采取消极态度;其次，土地综合整治专业技术条件的不完备，也在一定程度上阻碍了公众参与。参与渠道少、参与留于形式等问题更加阻碍公众参与行为，多元合作治理难以实现。为此，浙江省尝试借助市场主体力量，探索“政府为主导、人民为主人”的土地整治模式，希望通过政企实质合作实现优势互补、供需互促，推动乡村发展繁荣。但在实际中与政府合作的企业是多是国有企业，民营企业、社会组织等主体参与土地整治动力不足。

3.2 权属调整与土地综合整治实施过程工程化

农村土地细碎化、产权分散化，既不利于农田集约高效耕作，也不利于土地要素流动。土地整治一定程度促进土地利用，但实施工程化导向难以从跟本上解决土地细碎化的问题，并且偏重工程建设属性，而忽视社会治理属性，导致农民在土地整治的过程中获得感较差[15]。浙江省在土地整治过程中，以土地整治工程为主推方式，注重对工程项目的过程管理、监督和最终绩效考核，并以此作为土地整治工作效率评定标准，即“土地整治工程化”。

土地产权具有追求效率最大化的经济属性、保障权利的政治属性和服务国家治理的社会属性[16]，土地整治工程化在促进土地产权经济属性充分实现的同时，不利于其社会治理属性的发挥。无可否认，以工程项目推进城乡土地整治在城乡资源优化配置、土地利用空间格局优化、公共基础设施完善和城乡经济融合发展等方面具有重要意义，但若在土地整治过程中长期忽视土地权属关系调整，不利于城乡融合的可持续发展。

3.3 关系多元与土地综合整治利益协调复杂化

土地整治是一个涉及多方利益的综合性、复杂性系统过程，需协调各主体之间利益关系，全面统筹城乡关系。在土地综合整治过程中，城市建设用地与农用地之间、城市居民与农村居民之间、政策制定者与工程实施者之间、土地整治工程与生态环境保护之间的关系协调问题尤为突出，利益关系多元化加大了土地综合整治过程中利益协调的难度。浙江省在全域土地綜合整治过程中，强调对不同地区发展模式的探索和工程项目的实施和监管，缺乏对各个区域内微观主体利益及权利的关照。

城乡建设用地增减挂钩政策实施，虽然在促进城乡土地、资金等要素流动上发挥积极作用，对农民也有一定经济补偿。但部分失地农民缺乏再就业能力，难以在城市找到适合工作，从而陷入困境。土地整治工程实施过程中，缺乏农民有效参与机制，农民难以实质性地参与土地整治工程方案选择、实施、评价等过程，导致农民土地利益难以有效代表及表达，农民权益缺乏保障机制。

3.4 资金配套与土地综合整治融资渠道单一化

土地综合整治既要完善农村基础设施建设，又要对部分拆迁农户进行补偿，还要保障高标准农田建设配套资金，需要以大量的资金投入为基础条件。同时，土地整治是一个前期投入大、周期长的过程，仅依赖基层财政投入难以保障土地综合整治顺利实施。在浙江全域土地综合整治过程中，农民房屋拆迁补助、异地搬迁后集中居住小区及公共基础配套设施建设、拆旧复垦及标准农田建设等都需要大量资金投入。并且对于大部分山区而言，农村集体经济相对较为薄弱，在推进当地经济发展和农村基础设施建设过程中，超前投资、负债运行的情况较为突出。

为此，浙江省颁布实施《关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》《全域土地综合整治与生态修复工程三年行动计划》等政策，均提出加大对土地综合整治的资金支持力度，拓宽土地整治项目的融资渠道，并且鼓励金融机构创新服务和产品，创新土地综合整治多途径资金来源渠道。但是实际情形是，土地整治仍然以当地政府财政支出为主，即通过财政拨款、设立专项资金等方式。金融机构和社会资本的积极作用难以有效发挥，农村土地整治资金来源渠道单一。

4 城乡融合视域下土地综合整治优化策略

4.1 创新机制：完善土地综合整治多元参与途径

政府通过行政方式对土地整治工作进行工程和项目规划、设计和管理，有利于高效率地完成工作任务。但土地整治既是国家战略，同时也是一项重要民心工程。人民作为土地整治工作的最终受益对象，他们的参与和配合对土地整治有着重要的影响和意义[17]。积极引导农民等主体参与土地整治工程项目规划、管理及实施全过程，避免土地综合整治决策过度行政化弊端，有助于土地整治顺利实施及农民获得感提升。

因此，政府应该积极转变职能，完善和创新基层民主管理制度，发挥农民在土地整治中的管理主体作用;重视并支持农村自治组织的创立和发展，完善土地整治多元参与机制，形成社会力量参与土地整治的多样化途径[18]。针对民众参与积极性不高的问题，要通过各种方式对土地整治价值和意义进行宣传，激发农民对土地整治的认识和理解;创新公众参与土地整治的途径和渠道，建立“政府主导、农民主体”的土地整治制度和机制;通过完善土地管理共同责任制，使土地整治也成为人民当家作主的具体展现。

4.2 平衡功能：明晰农村土地产权“三重属性”

由于土地权属关系调整涉及利益复杂、风险性较大、周期较长，且难以在地方政府及有关部门的政绩中显现，导致土地整治工作较少涉及土地权属关系的调整和改变。另外，目前我国没有统一的土地整治法律，缺乏对土地权属调整的法律保障。因此，需完善土地整治法律制度体系，明晰土地产权属性，提高土地配置的经济效率、政治保障力及社会公平性。

土地是农民掌握的最基本和最重要的资源要素，土地的流动是统筹城乡发展的基础之一，而土地要素流动为土地产权属性功能发挥提供前提。为实现城乡融合发展，需加快农村土地产权制度改革创新，促进土地资源合理配置和完善其流动交易机制，协调土地产权经济属性、政治属性和社会属性“三重属性”功能。因此，浙江省全域土地综合整治过程中，应直面土地权属关系调整需要，创新完善“三权分置”土地产权制度改革，从根本上解决土地整治工程化问题。

4.3 利益兼顾：探索土地综合整治利益共享机制

土地综合整治需要多元主体共建共治，更要体现改革红利共享目标。土地综合整治需要兼顾企业投资和农民收益等利益关系，通过探索新的土地综合整治利益共享机制，兼顾农户与集体、国家的土地利益关系，统筹农村与城市利益关系，优化代际利益关系等。创新完善土地综合整治过程中土地收益分配制度，保障农民土地利益。

土地综合整治中农民的利益容易受到损害，而又最需要得到有效保障。为此，土地综合整治的相关部门和工作人员在土地整治过程中，应该树立民本思想，要把对人民权益的尊重放在首位，做到一切为了人民。为避免盲目地追求工程数量和指标，规避出现违背农民意愿和损害农民权益的情况。要转变以城市为中心的发展理念，在土地整治过程中把城乡看作平等的双方，规避为满足城市建设和发展的土地需求，而牺牲农村、农民发展空间的风险。

4.4 资金配套：拓宽土地综合整治多元融资渠道

土地整治资金投入是一个见效慢、收益期长的过程。由于逐利性、短视性等特征，社会资本缺乏参与土地整治项目的积极主动性，导致目前土地整治的资金来源渠道单一化，主要依靠政府财政支持，社会资金较少参与。因此，亟需创新社会资本参与土地整治体制机制，吸引社会资金到土地整治过程中来，保障资金的有效供给。具体措施方面，在审批方面简化流程、推进数字化政府建设、贯彻落实“最多跑一次”改革和规范及简化土地整治程序。

在开展土地整治过程中，支持金融机构创新金融产品和服务，拓宽农村土地整治的融资渠道。充分利用增减挂钩政策，促进城市资金合理流动，为农村土地整治工作提供多样化的资金来源。并且，可依据法定程序规定招标单位预先垫资，在土地整治项目工程完成并验收合格后，再全额支付其预先垫付的建设资金。这种方式不仅有利于减轻政府再筹借资金方面的压力，也将促进中标单位在建设过程中，强化对土地整治工程严格控制和监管，提高工程安全责任意识。

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