高冬梅 姜疆 吴兆娟 战博

摘要 重庆市全面深化农业农村改革，建立了38个农村“三变”改革试点村，将“三变”改革试点作为深入推进集体产权制度改革，深化乡村振兴体制机制改革，激发丘陵山区农业农村内生发展动力的根本。从重庆市南岸区城郊乡村旅游示范村“三变”改革试点的主要做法、取得的成效、存在的问题等方面着手，对双龙村推进农村“三变”改革的路径进行深入研究，并提出对策建议，为同类型农村“三变”改革提供参考。

关键词 “三变”改革;乡村振兴;城郊;双龙村

中图分类号 S-9文献标识码 A文章编号 0517-6611（2021）07-0264-05

Abstract Chongqing has comprehensively deepened the reform of agriculture and countryside， established 38 pilot villages of “three changes” reform in rural areas. The pilot villages of “three changes” reform have been taken as the basis for deepening the reform of collective property rights system， deepening the reform of system and mechanism of rural revitalization， and stimulating the endogenous development power of agriculture and countryside in hilly and mountainous areas.This paper makes an indepth study of the ways to promote the rural “three changes” reform in Shuanglong Village， Nanan District， from the aspects of the main practices， achievements and existing problems of the “three changes” reform pilot project， and puts forward relevant suggestions to provide a reference for comprehensively deepening the rural “three changes” reform.

Key words “Three changes” reform;Rural revitalization;Suburb;Shuanglong Village

作者簡介 高冬梅（1981—）女，陕西佳县人，助理研究员，硕士，从事农业农村发展研究。

*通信作者，农业经济师，硕士，从事农村经济研究。

党的十九大报告首次明确提出实施乡村振兴战略，提出深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。这是未来促进我国农业农村现代化的总战略，也是未来我国“三农”工作的总抓手。而要真正做到乡村振兴，必须以改革创新的勇气，清除阻碍农业农村发展的各种障碍，激发农村各类要素的潜能和各类主体的活力，不断为农业农村发展注入新动能。农村“三变”改革作为探索农村集体经济新的实现形式和运行机制，是强化乡村振兴制度性供给的重要举措。当前，农村改革遇到发展瓶颈，其根本原因就是农村产权不清、市场流转不畅，农民难以从其资源中获得收益[1]。推进“三变”改革（资源变资产、资金变股金、农民变股东），破解集体经济组织长期虚置化和缺位难题，补齐农村集体产权缺失造成利益流失的短板[2]，从根本上解决资源、资金、农民分散这一阻碍农村发展的顽症，以股份合作为纽带，推动农村经济规模化、组织化、市场化发展，促进农户与经营主体联产联业、联股联心，激活农村发展内生动力，探索出一条切实可行的乡村振兴之路[3]。

双龙村地处重庆市南岸区南山街道，全村面积4 km.2，辖5个村民小组，户籍人口540户1 159人，外来人口300多人。产业以盆景、农家乐、民宿及花卉苗木为主，其中，盆景产业已成立南山盆景行业协会，盆景蟠扎技艺被评为市级非物质文化遗产。双龙村是典型的乡村旅游村，但因缺乏整体规划，村集体组织带动力不强，村庄发展无序，产业发展零散，乡村旅游仍处于以“农家乐”为主的初级阶段，且同质化现象极其严重。2018年，双龙村被确定为重庆市38个农村“三变”改革试点村。双龙村以此为契机，以村级集体产权制度改革为基础，理顺产业关系、明晰产权结构、搭建旅游产业平台，以“三变”改革统揽农村综合改革，做实村集体、企业与农户间的利益联结机制，创新社会治理，增加集体收入，促进农民增收，真正使双龙村的绿水青山变成“金山银山”。

1 研究回顾

自“三变”改革连续2年被写入中央一号文件以来，针对“三变”改革的研究越来越多，研究内容主要集中于实践探索和理论推广方面，研究区域主要集中于发源地贵州省，其次是甘肃、安徽、陕西等地，重庆处于“三变”改革试点阶段，尚无相关研究文献发表。

当前“三变”改革在实践探索方面的研究主要集中于介绍“三变”改革的相关概念、内容、做法、价值意涵及取得的成效、存在的问题等方面，涉及农村经济发展、产业模式、主体培育、农民收入等。王永平等[4]在对六盘水市农村“三变”改革实践调研的基础上，剖析了农村“三变”改革的背景、内涵和改革效应，梳理了“三变”改革的理论与实践创新价值，并从资源资产确权登记、股权量化与收益分配、产业平台建设、新型经营主体培育引进、风险防控机制构建等方面揭示了开展农村“三变”改革需要抓好的关键环节。中央党校农村改革调查课题组通过对贵州省六盘水市“三变”改革工作的调研，得出：“三变”改革在推进贫困地区精准脱贫、促进贫困群众增收，优化农村产业结构、促进农业转型升级，组织农民群众、发展壮大农村集体经济，加强农村基层党组织建设、优化乡村治理体系等方面取得了显著成效;认为“三变”改革对于推动精准脱贫、全面建成小康社会，深化农村综合改革、进一步解放和发展农村生产力，依法依规治理乡村、推进乡村治理体系和治理能力现代化，加强农村基层组织建设、巩固党的执政基础等方面有重要意义[3]。杨慧莲等[5]通过贵州省六盘水市舍烹村的案例，展示了“三变”改革在促进“统”的发展思路下唤醒农村“沉睡资源”方面的实践科学性，认为强有力的带头人、以股权为纽带的利益共享机制、融合的产业体系及包括国家、市场、第三部门等主体在内的宏观条件支持是统筹“沉睡资源”的关键要素和必要条件。刘琴等[6]基于六盘水市三县一区“三变”改革实践区的调研，对“三变”改革的股权架构、法治环境等法律问题进行了探讨。孔令刚等[7]从贵州、安徽两地“三变”改革实践中，总结出“三变”改革在壮大集体经济、开辟财产性收入增长途径、提高资金使用效益、创新精准扶贫机制、改善城乡关系等方面取得了成效，同时指出“三变”改革存在涉及法律法规多、法律关系复杂，农业经营风险大、农业资源存在非农化风险、集体经营性资产折股量化实际操作难等难点和风险。魏人山[8]提出“三变”改革的内涵就是农村资源产权、家庭联产承包责任制和生产关系3个方面的变革。刘社堂等[9-12]分别通过实践案例的分析，探讨了“三变”改革对乡村振兴的推动作用。窦详铭等[13-16]分别介绍了安徽、甘肃、陕西等地“三变”改革实践案例。李如海[17]透过六盘水市“三变”改革，提出对乌蒙山集中连片特困地区的股份合作开发机制研究，通过“三变”改革助力农村扶贫，提出“三变”改革与精准扶贫的联合工作机制。

在实践经验不断丰富的基础上，“三变”改革理论研究逐渐受到学界的广泛讨论和重视。刘培生等[18]结合熊彼特的创新理论、新制度经济学理论和马克思主义政治经济学的社会发展变革理论，解析了“三变”改革隐含的制度变遷价值，探讨了深入推进“三变”改革的路径及动力机制。张敏娜等[19]从中国特色社会主义政治经济学的角度出发，认为“三变”改革体现和丰富着中国特色社会主义政治经济学的重大原则，坚守和践行着中国特色社会主义政治经济学的根本立场，得出基于中国特色社会主义政治经济学人民立场之上的农村“三变”改革，具备了中国特色社会主义政治经济学理论发展和全面深化改革实践推进的双重意义。陈林[20]从习近平新时代中国特色社会主义“三农”思想的角度出发，认为“三变”改革激活了城乡发展要素，是习近平农村市场化理论，特别是要素市场化理论的最新印证。王东京等[21]从经济学的角度阐述了“三变”改革的核心要义：通过建立相应的利益制衡机制，推动低收入者资产增值，带动低收入者的资产性收入。同时提出，“三变”改革不是某种固定的农村扶贫模式，而是一种改革理念。张绪清[2]基于六盘水市“三变”改革，从政治经济学的角度探讨“三变”改革推动精准扶贫，实现农业增产、农民增收和农村发展，提出借鉴六盘水市“三变”改革经验，完善精准扶贫理论层面和实践层面的建设。于福波等[22]利用新制度经济学的“制度—机制—行动”分析框架，对“三变”改革产生的制度渊源、动因和实施机制进行了探索，探讨了“三变”改革何以从一种模式上升为制度变革。从整体来看，当前“三变”改革的理论研究正成为当下研究的热点之一。但对于“三变”改革理论的丰富还有较大的研究空间，研究的广度和深度还有待提升。

虽然学术界对农村“三变”改革的研究取得了较多成果，但也存在诸多不足：一是研究视角不够广阔，主要案例聚焦于贵州省六盘水市，其他省市的研究较少，尤其是重庆尚无相关研究发表。这也是由于六盘水最早进行“三变”改革，暴露出的问题及总结的经验较多，而其他省市正处于试点阶段，尚在总结经验的过程中;二是研究角度多集中于贫困村或以产业为主的乡村，针对城郊融合区乡村旅游类乡村“三变”改革的研究较少;三是研究“三变”改革与乡村振兴战略内在联系的成果较少。笔者以城郊乡村旅游类农村“三变”改革为研究对象，在乡村振兴战略的大背景下，通过深度调研，认真分析乡村旅游类农村“三变”改革的具体做法，深入剖析改革中存在的主要问题及原因，总结改革经验，为同类型农村“三变”改革提供对策建议，也能较好地弥补学术界对农村“三变”改革问题研究的不足。

2 双龙村“三变”改革的主要做法

2.1 加强组织领导，优化顶层设计

为更好地完成双龙村“三变”改革试点工作，区农业农村委员会成立了“三变”改革试点工作领导小组，积极组织相关人员赴贵州省六盘水“三变”改革发源地进行实地调研。成立专家组，深入双龙村详细调研其产业、经济、企业、村集体经济收入、土地流转、资源现状、现有优势及发展瓶颈等方面的情况，广泛征求村民意见建议，制定了《双龙村全面推进农村资源变资产资金变股金农民变股东改革实施方案》，明确了双龙村“三变”改革的总体思路、改革模式、组织架构、总体部署、重点任务、实施步骤及时间安排、保障措施等内容，确保“三变”改革试点工作顺利有序展开。

2.2 积极出台政策，深入宣传动员

制定出台了《南岸区十大举措发展农村集体经济全面消除“空壳村”的实施意见》《南岸区农村“三变”改革与产权制度改革工作资料汇编》《南岸区农村集体资产管理资料汇编》等政策意见，为“三变”改革推进提供支撑。为了做好“三变”改革宣传工作，积极召开村民代表大会，征集村民意见，制作双龙村“三变”改革宣传册，村干部深入群众中间宣传农村“三变”改革，使村民真正了解“三变”改革的意义。

2.3 开展集体产权制度改革，通过清产核资夯实“三变”改革基础，解决“变什么”问题

双龙村围绕村级“有什么”“有多少”“是谁的”3个方面的问题，采取全面清产核资、民主评估资产、确认成员身份、明确股份合作制改革的实施步骤，夯实“三变”改革基础。一是全面清产核资。通过清产核资，双龙村共计清理村集体资源性资产集体林地143.40 hm.2，荒山荒地11.87 hm.2，水域4.00 hm.2，集体房屋1 488 m.2，停车场100 hm.2，经过村民代表大会评估，共估值2 035万元。二是确认成员身份。按照尊重历史、程序规范、群众认可的原则，确认集体经济组织成员557户，共计1 146人。三是健全集体经济组织法人地位。登记注册南岸区南山街道双龙村股份经济合作联合社，统一运营村集体资产资源。

2.4 依托产业组建“三变”改革架构，解决“怎么变”问题

2.4.1 整体规划，明确改革方向。

双龙村将“三变”改革与村庄规划编制工作相结合，整合风景、产业、文化资源，推出盆景特色主导产业，打破私家盆景园界线，建立开放式盆景公园，策划月亮湖盆景文化旅游环线、休闲民宿盆景园、盆景技艺文化馆、盆景康养园等项目，打造主题突出、业态融合、全域旅游的盆景文化艺术村，探索“‘三变改革+盆景文化艺术村+乡村旅游”模式，将“三变”改革与产业发展、文化挖掘、艺术引爆、旅游串联相融合，推动双龙村从初级乡村旅游村向主题公园康养度假型乡村旅游示范村跨越（图1）。

2.4.2 内联外引，搭建产业平台。

（1）资源变资产。“三变”改革是对现有资源的一种整合，是资源使用方式的改变。其根本意义在于是否能够把农村集体和农民个人的资产盘活，用于回报率更高的各类经营项目。双龙村立足资源、资产实际，“内联外引”，搭建“1个股份经济合作联合社+1个有限公司+2个股份合作社”的产业组织架构，成立村股份经济联合社来管理集体资产、选择发展项目、统筹收益分配，并以村股份经济联合社为主体，参股兴办公司或合作社，依照“保底收益+按股分红”的模式，与经营主体合股联营（图2）。

村股份经济合作联合社以市级非物质文化遗产南山盆景技艺、农业部（现农业农村部）农产品生态地理标志精品腊梅、南山杜鹃盆景商标等无形资产作价170万，财政补贴盆景特色旅游项目建设资金47万元，联合区供销社与村内61户盆景种植大户，共同成立“重庆山益苑盆景股份合作社”，负责盆景的培育、销售、技艺传承等，为双龙村盆景文化艺术村的打造提供技术支撑;村股份经济合作联合社以1 900 m.2生态停车场、143.4 hm.2集体林地使用权，协议作价450万，

联合区供销社与村内精品民宿、农家乐、种植大户等51家，

共同成立“重庆南双苑生态观光农业股份合作社”;村股份经济合作联合社全额出资100万成立“重庆市南双物业管理有限公司”，统筹辖区物业、清扫保洁等工作，并将引入实力雄厚的国企南山开发建设有限公司，认缴货币资金30万元，进行增资入股，开展合股联营。

（2）资金变股金。整合市、区财政专项资金190万，扶持盆景股份合作社、生态观光农业股份合作社项目建设，将财政投入资金量化为双龙村股份经济合作联合社、流转土地农民持有的股金，其中双龙村股份经济合作联合社占项目总收益的85%，流转土地农民占项目总收益的15%。

（3）农民变股东。一方面，主导农民入股，将610万元村集体经营性资产进行股权量化，设置股份1 146股，以一人一股的方式，让全村农民人人成为股东。另一方面，推动农民合股经营，引导农民自愿将个人的土地资源入股到经营主体，成为股权投资人（图3）。2018年，农户以自有资产资源入股休闲经营主体，实现年固定分红50余万元。

2.5 多措并举建立机制，解决“以后怎么办”问题

2.5.1 对口帮扶助发展。区旅游局、南山生态带管委会、区供销社等区级部门积极主动对接联系双龙村新组建的产业主体，提出具体的、有针对性、有实效的帮扶措施，做到“送上马、扶一程”。

2.5.2 出台政策促发展。出台《南岸区十大举措发展农村集体经济全面消除“空壳村”的实施意见》，各有关单位各司其职，列举出支持举措，共同助力推进农村“三变”改革。

3 取得的成效及存在的问题

3.1 取得的成效

3.1.1 配齐配强人才，强化村党组织凝聚力。

由村主任兼任村股份经济合作联合社理事长，压实压细村支“两委”干部工作责任，增強村支“两委”发展壮大集体经济的责任感和使命感，提升农村基层党组织的组织力、战斗力和号召力，形成村党组织、村委会、村集体经济组织共同管理村级事务的新型村级治理机制，切实增强为民服务的水平和能力，有助于推动基层组织振兴。村民通过参与改革各个环节的民主讨论，增强了民主决策、民主管理、民主监督的意识，而将村民变成股东，参与集体经济组织的经营管理，也提升了村民的市场主体意识[23]。

3.1.2 聚集分散产业，推动村集体经济发展。

通过“三变”改革，2018年双龙村村集体经济实现收益40万元左右，同比增长75%。村集体将提取40%作为公积公益金，其余按股份分配，村民每股分配200元左右，全村农村人均可支配收入将超过3万元（图4）。

3.1.3 改善农村人居环境，促进乡风文明。

成立“重庆市南双物业管理有限公司”，以改善农村人居环境为突破口，解决好、治理好农村垃圾、污水、厕所、农业废弃物，增加农民群众的获得感、幸福感。把人居环境整治与农村“三变”改革、完善乡村治理、文明习惯培养有效结合起来，鼓励群众讲卫生、树新风、除陋习，创造优美生活环境、践行文明生活方式。

3.1.4 创新农村社会治理，探索“三变”改革+“三事分流”。

“三事分流”是南岸区农村特有的网格化治理模式，是指通过农村的三级议事规则，区分农村大事、小事和私事，建立责任和义务对等的责任分担机制。农村“三变”改革就是农村“三事”中的“大事”。将“三事分流”作为推动农村“三变”改革的重要举措，利用农民懂得的语言，农民习惯的办法，农民愿意遵守的规则，把农民组织起来，参与村级实施方案的讨论、清产核资、资产评估等，让农民成为“大事”的参与者、讨论者、主导者，提升农村自治能力，真正实现农民认识“三变”、了解“三变”、参与“三变”、入股“三变”。双龙村通过“三变”改革+“三事分流”机制，将村民委员会事务和集体经济事务逐步分离，村集体有了稳定收益，各项工作经费和村干部绩效工资有了保障，村干部得以从烦琐的日常事务中解脱出来，村级组织各司其职，工作效率和积极性得以提高，为基层政权稳定奠定坚实的基础。

3.2 存在的问题

双龙村通过“三变”改革试点工作，取得了一些成效，但在推进过程中也暴露出一些普遍性的问题，重点体现在以下几个方面。

3.2.1 思想认识不到位。

农村“三变”改革是对现行农村经济体制的又一次创新，没有现成的制度和成熟经验可供借鉴，具体操作人员只能摸着石头过河，对改革能否成功心存疑虑。部分村镇领导对集体资产股改工作存有疑虑，担心改革后无法掌控新成立的集体经济组织实体，弱化了村“两委”领导，因此在具体工作推进过程中存在畏难情绪。

3.2.2 “三变”改革政策体系不完善。

（1）土地政策的限制。重庆市对于区（县）农村房屋财产抵押、宅基地、集体建设用地等资产入市无政策支撑，双龙村作为乡村旅游发展村，因无相关政策支撑，闲置宅基地无法置换出多余的集体建设用地，无法建设游客集散中心、停车场等旅游配套设施，致使停车难、停车贵已成为抑制双龙村乡村旅游发展的重要因素之一。

（2）农村产权价值评估和交易中介平台不健全，缺乏可供操作的产权资源价值评估标准，难以对入股资产、抵押贷款资产进行量化操作。集体资产清产核资后，由于评估平台和标准的缺乏，在折股量化到户的操作上存在难点，当前双龙村采用的方式是由村民代表集体决策、商量估价，容易造成估价过高或过低，难以体现资产本身的价值，导致资产流失损坏村集体或村民的利益。

（3）激励、监督机制不健全。双龙村在推进“三变”改革的过程中，因没有相应的村干部激励机制和政策，出现了新组建的经营主体和公司没人愿意担当法人的现象。而在双龙村“三变”改革平台搭建后，因缺乏建立监督机构的政策支持，尚未建立起可操作的监督机构。

3.2.3 项目承接经营主体选择难。

“三变”改革的有效实施，取决于产业振兴承接主体的能力和实力。在推进改革的过程中发现，选择有效益的经营项目很难，能够承接集体资产、经济效益稳定的新型农业经营主体不多。双龙村村民大多经营盆景和农家乐，然而受花卉苗木市场不景气的影响，加之盆景属小众化高消费产业、市民普及化程度低、村民各家各户独立经营，导致近年来盆景产业处于低迷状态;农家乐由于数量多、档低次、同质化现象严重及季节性强等问题，经济效益不稳定。如不能引入社会资本整体经营管理，仅靠村内经营主体，未来仍然很难带动全村整体发展。

4 双龙村“三变”改革试点的经验启示

4.1 创新村干部管理机制

创新村干部管理机制，探索开展村干部专职化管理、政府向村民购买服务等模式，提高村干部报酬[24];建立健全鼓励改革创新容错机制，解决基层干部干事创业的后顾之忧[25]，充分调动村干部抓集体经济的积极性和主动性，鼓励和引导干部敢闯、敢试、敢做，推动村集体经济发展，带动农民脱贫致富。

4.2 推进“三变”改革的配套基础工作及制度建设

尽快建立完善农村产权价值评估和交易中介组织，出台可供操作的产权资源价值评估标准和交易规则，对入股资产进行量化操作。加快出台农村集体经营性资产折股量化、财政资金参股配股、财政投入经营性资产运营管理和土地承包经营权、农户宅基地使用权、农民房屋所有权入股等管理意见，为“三变”改革试点提供可靠政策支持[26]。完善激励机制和监督机制，鼓励村干部通过领办合作社、控股子公司等方式，带动集体增收且获取“上了台面能说清、放进口袋能安心”的合法收入;制定发展村级集体经济监督管理办法，规范村级集体组织的行为，构建“内部、村级、乡镇、区/县级”4个层次的监督体系，加强对村集体经济组织的监督，增强集体经济内生动力[27]。

4.3 构建产业发展平台，将农村集体产权制度改革与产业发展有机结合

“三变”改革的核心手段是創新农村经营模式，将现代商业社会的股权运作模式引入农村，将企业、合作社、家庭农场等新型经营主体作为龙头，以产业为平台，以股权为纽带，通过市场化途径把农村各种资源要素整合到产业平台上来，创新农业经营体制机制，促进农业产业结构调整，拓宽农民增收渠道，激活农村发展内生动力[28]。推进农村集体产权制度改革，确权出来的资源、量化形成的股权都需要有承载平台来承接。目前，农村集体产权制度改革大多集中于土地等自然资源，而农业产业发展最需要的也正是土地等资源[29]。因此，构建产业发展平台，注册设立企业化的资产运营实体，引入社会资本或由村实体、农民和“三变”承接主体确定发展项目，把农村集体产权制度改革与产业发展有机结合起来，通过产业发展吸纳更多的土地等资源，通过土地等资源的持续活跃助推产业的发展[30-31]。

5 结语

“三变”改革是一项复杂的社会系统工程，涉及一系列农村综合改革，从根本上破解了资源、资金、农民分散的顽症，推动了土地、资金、技术等农村资源要素的集中，激活了农村发展内生动力，是乡村振兴背景下农村产业兴旺发展的创新实践。双龙村是乡村振兴背景下农村“三变”改革的一个缩影，为重庆丘陵山区农村在推进“三变”改革过程中起到了重要的引领作用，为城郊乡村旅游示范村的“三变”改革提供了实践参考。总之，在乡村振兴战略背景下实施“三变”改革，要科学谋划、统筹推进，在改革中顺势而为，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的家园[32-33]。

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